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内容提要多数观察者认为治理本轮经济衰退迫切要求实施全新的财政政策，支持用财政政策干预经济的观点在本次危机出现之前已经存在。正如目前对投资激励机制的讨论所揭示的，我们仍然依赖于以往政策实施中采用的审时度势的方法。由于多年来缺少实施财政政策的土壤，审时度势的财政政策少有进展并不让人意外。但如果要大规模地实施财政刺激政策，我们必须对政策的精心设计给予更多的关注。
关键词：经济衰退 财政政策 投资计划 经济稳定
中图分类号：F811.0 文献标识码：A 文章编号：1006-1770(2009)07-04-03
一、美国近期财政政策回顾
1982年8月，即经济衰退发生后一年、结束前几个月，美国国会通过了税收公平和财政责任法案(TEFRA)，相应缩减了作为1981年经济振兴税收法(ERTA)一部分的大规模里根减税计划的部分税赋。同时期的立法削减了当期财政支出，其中民用支出削减大大超过国防支出削减。支出削减和TEFRA计划两者共同作用，令1983财年增加了约500亿美元财政盈余，占同期GDP的1.5％。
在接下来的一次衰退中，1990年10月，布什总统和国会领袖召开预算会议，通过了一项立法，即用5年时间削减累积的5000亿美元的财政赤字，包括1991财年330亿美元的赤字。同时通过了预算实施法案(BEA)，建立新的预算规则以控制预算赤字，实施审时度势的财政政策，以削减1980年代大幅增长的预算赤字。
2008年的衰退至少是1982年以来最严重的一年，国会和奥巴马政府通过立法制定了一揽子财政刺激方案，包括削减联邦税收、增加支出，预计刺激方案的总额将超过GDP的5％，赤字财政的刺激措施几乎没能产生任何明显效果，可以预见的是政策制订者面对的情况要比1982年或1990年时严重得多。支持大规模财政刺激计划的意见认为政策与1982年和1990年时相比应有显著变化。政策转变有诸多原因。其中包括考虑当前衰退的严重性，以及货币政策面临挑战等。问题是更为活跃的反周期财政政策的实施在时间上先于对相关政策是否有效的讨论。举例来看，国会于2001年衰退后期通过立法引入”红利折旧”(加速折旧)这一投资激励措施，红利折旧措施与减免个人所得税一起在2008年初时再次得到实行，明显早于官方正式讨论治理本次衰退的时间。红利折旧的实施特别需引起重视，因为它代表了1986年税收改革法(TRA)废除投资税收抵免以来，这类投资刺激方法的再现。
我认为1990年代财政干预政策行动的减少在某种程度上可以这样解释，即政策干预活动的必要性因衰退的减弱而减少，预算规则从赤字转为盈余使亲赤字政策在该十年中被推向终结。预算规则——或仅是影响决策的意见——影响政策，可解释1980年代后期、格拉姆斯法实施期间，固定赤字目标下的顺周期干预措施，以及1990年代预算执行法实施期间财政政策受约束的情形。
因此，不管是因为预算规则的变化，还是我们未知的其它因素的变化，本次衰退需要进行政策决策，尽管即使是建立在后BEA时期的等式也无法近似地预测出本次财政刺激方案需动用的规模。
二、对美国实施财政刺激政策的若干解释
除了预算规则，还有什么原因促使再次动用相机决策的财政政策?其中之一是自动稳定机制的作用正因为个人所得税的指数化和边际税率的下降而受到削弱。
2003年-2007年间，税法调整的累积效果是明显的，税收对收入的敏感度降至1960年代以来低谷。预计2008年及以后这一数值会有所增长，但这一预测已将2008年年中以来税法调整的作用考虑在内，这些措施将最终抵消布什总统2001年和2003年实施的所有税收减免项目的效果。也许有人会认为一段时间以来卅I和地方税重要性在不断增强，可以部分抵销联邦边际税率下降的影响，但所有州都受到某种形式的平衡预算的约束，必要的税收增长和支出削减无法发挥潜在的缓冲器的作用。
另一个可能的原因是改进的罗伯特·卢卡斯(1876)批判，该理论认为理性机构对政策环境的变化会有相应的反应，1980年代和1990年代反周期财政政策作用受到削弱，显然是这一效应在起作用。卢卡斯批判在近期广受拥护，但大家也认为卢卡斯批判不应忽视在不完美市场造成的名义刚性和流动性受限的环境中，以及因信贷市场遭破坏导致企业和家庭部门出现混乱的环境中，潜在财政干预政策所能起的积极作用。
考虑到近期反周期的财政政策不断升温，货币政策在面对这场严重衰退时已稍显力不从心，我们正在实施一场史无前例的和平时期的巨额财政刺激计划。在这个紧要关头有必要问一下，我们正实施的财政刺激计划与经济原理和实践提供的经验教训是否吻合——我们的财政政策思路，将启动的一些项目是否真能发挥“铲子”的作用。受篇幅限制，我将重点研究刺激投资的政策措施的设计问题。
三、设计更有效的投资刺激计划和经济稳定政策
企业的固定资产投资具有易变且富有前瞻性的特点，前一个特性使稳定投资成为稳定经济的当然目标，后一个特性意味着在具体实施相关政策时必须见机行事。美国税收改变(TRA)条例颁布之后的15年里，影响企业投资的税收政策没有发生明显变化：折旧计划维持稳定，投资税信贷被搁置、企业税率仅改变了一次，即在1993年从34％调至35％。一直到2002年，才引入红利折旧这一临时措施(实施可追溯至2001年9月11日)，即合格投资者销帐比例在2003年由原来的30％提高到50％，2004年底到期。2008年再一次临时提高至50％，并申明将维持至2008年底，但这一申明现在可能面临调整。这种刺激措施的目的当然是为了鼓励企业增加投资，但是即便有明确的时间规定，政策预期仍可能是不稳定的，比如对新增投资的激励可能对以前的投资产生挤出作用
2002年、2003年和2008年的红利折旧计划明显都是临时性的，这不仅说明了该计划只是为满足临时需要，也说明了这种临时的投资激励措施能够促进项目提速，从而产生更有力的短期效果。考虑未来某些优惠将会被废除，和某些优惠措施会执行时，都会对投资决策产生影响作用，特别是当政策调整是明确可预期的。有许多途径有助于形成这种预期，包括对有效日期进行倒计时、事先确定将在未来某个时间实施投资刺激措施，包括企业税减免措施等，有时候这种预期的作用比立刻减税更有效。自从2001年开始政策变得更为积极时，这方面的政策讨论显然是不足的。
采用投资刺激措施时，对于没有应税收入的公司，如何选择适用的投资激励措施，同样也需要认真加以设计。公司没有应税收入的情况经常发生，在衰退过程中更为普遍。红利折旧的作用机理在于，通过增加折旧抵扣的现值从而刺激投资，任何加速折旧计划的关键在于“加速”，尽管在整个税收减免期内税收并无任何减少。因此，红利折旧对于当前没有应税收入，只是在数年后才可能会有的企业没有任何价值。考虑到本世纪这十年初期存在的巨额损失，这个问题在当前尤显重要。
解决这个问题有两个办法。一是调整企业纳税规则，使之针对税收损失的处理更为对称，比如可以退款，这也可以使企业税的自动稳定机制的作用发挥得更好。二是调整投资刺激措施本身，比如在实施投资刺激措施的同时，允许税收收益可以转让。这一安排通过正式的租赁形式，曾于1981年时被引入，同时被引入的还有ERA提出的加速折旧计划。
让人多少有些出乎意料的是，即便这些临时性的投资刺激措施因为能够有效影响企业的投资时间而大受青睐，但这种措施很少被用于家庭的税收抵免中，反而因其特有的临时性的特征和较小的收入效应，不能刺激需求增长而遭受指责。为什么没能设计出类似的家庭税收减免措施，如临时性得削减消费税，以影响家庭消费的决策时间，其根本原因尚不清楚，有可能是因为这种措施还没有被认真考虑过，在以前的政策措施中使用得也较少的缘故。
总之，治理本轮经济衰退迫切要求财政政策的支持，若要大规模地实施财政刺激政策，必须对政策进行更有针对性和更有效地设计。
关键词：经济衰退 财政政策 投资计划 经济稳定
中图分类号：F811.0 文献标识码：A 文章编号：1006-1770(2009)07-04-03
一、美国近期财政政策回顾
1982年8月，即经济衰退发生后一年、结束前几个月，美国国会通过了税收公平和财政责任法案(TEFRA)，相应缩减了作为1981年经济振兴税收法(ERTA)一部分的大规模里根减税计划的部分税赋。同时期的立法削减了当期财政支出，其中民用支出削减大大超过国防支出削减。支出削减和TEFRA计划两者共同作用，令1983财年增加了约500亿美元财政盈余，占同期GDP的1.5％。
在接下来的一次衰退中，1990年10月，布什总统和国会领袖召开预算会议，通过了一项立法，即用5年时间削减累积的5000亿美元的财政赤字，包括1991财年330亿美元的赤字。同时通过了预算实施法案(BEA)，建立新的预算规则以控制预算赤字，实施审时度势的财政政策，以削减1980年代大幅增长的预算赤字。
2008年的衰退至少是1982年以来最严重的一年，国会和奥巴马政府通过立法制定了一揽子财政刺激方案，包括削减联邦税收、增加支出，预计刺激方案的总额将超过GDP的5％，赤字财政的刺激措施几乎没能产生任何明显效果，可以预见的是政策制订者面对的情况要比1982年或1990年时严重得多。支持大规模财政刺激计划的意见认为政策与1982年和1990年时相比应有显著变化。政策转变有诸多原因。其中包括考虑当前衰退的严重性，以及货币政策面临挑战等。问题是更为活跃的反周期财政政策的实施在时间上先于对相关政策是否有效的讨论。举例来看，国会于2001年衰退后期通过立法引入”红利折旧”(加速折旧)这一投资激励措施，红利折旧措施与减免个人所得税一起在2008年初时再次得到实行，明显早于官方正式讨论治理本次衰退的时间。红利折旧的实施特别需引起重视，因为它代表了1986年税收改革法(TRA)废除投资税收抵免以来，这类投资刺激方法的再现。
我认为1990年代财政干预政策行动的减少在某种程度上可以这样解释，即政策干预活动的必要性因衰退的减弱而减少，预算规则从赤字转为盈余使亲赤字政策在该十年中被推向终结。预算规则——或仅是影响决策的意见——影响政策，可解释1980年代后期、格拉姆斯法实施期间，固定赤字目标下的顺周期干预措施，以及1990年代预算执行法实施期间财政政策受约束的情形。
因此，不管是因为预算规则的变化，还是我们未知的其它因素的变化，本次衰退需要进行政策决策，尽管即使是建立在后BEA时期的等式也无法近似地预测出本次财政刺激方案需动用的规模。
二、对美国实施财政刺激政策的若干解释
除了预算规则，还有什么原因促使再次动用相机决策的财政政策?其中之一是自动稳定机制的作用正因为个人所得税的指数化和边际税率的下降而受到削弱。
2003年-2007年间，税法调整的累积效果是明显的，税收对收入的敏感度降至1960年代以来低谷。预计2008年及以后这一数值会有所增长，但这一预测已将2008年年中以来税法调整的作用考虑在内，这些措施将最终抵消布什总统2001年和2003年实施的所有税收减免项目的效果。也许有人会认为一段时间以来卅I和地方税重要性在不断增强，可以部分抵销联邦边际税率下降的影响，但所有州都受到某种形式的平衡预算的约束，必要的税收增长和支出削减无法发挥潜在的缓冲器的作用。
另一个可能的原因是改进的罗伯特·卢卡斯(1876)批判，该理论认为理性机构对政策环境的变化会有相应的反应，1980年代和1990年代反周期财政政策作用受到削弱，显然是这一效应在起作用。卢卡斯批判在近期广受拥护，但大家也认为卢卡斯批判不应忽视在不完美市场造成的名义刚性和流动性受限的环境中，以及因信贷市场遭破坏导致企业和家庭部门出现混乱的环境中，潜在财政干预政策所能起的积极作用。
考虑到近期反周期的财政政策不断升温，货币政策在面对这场严重衰退时已稍显力不从心，我们正在实施一场史无前例的和平时期的巨额财政刺激计划。在这个紧要关头有必要问一下，我们正实施的财政刺激计划与经济原理和实践提供的经验教训是否吻合——我们的财政政策思路，将启动的一些项目是否真能发挥“铲子”的作用。受篇幅限制，我将重点研究刺激投资的政策措施的设计问题。
三、设计更有效的投资刺激计划和经济稳定政策
企业的固定资产投资具有易变且富有前瞻性的特点，前一个特性使稳定投资成为稳定经济的当然目标，后一个特性意味着在具体实施相关政策时必须见机行事。美国税收改变(TRA)条例颁布之后的15年里，影响企业投资的税收政策没有发生明显变化：折旧计划维持稳定，投资税信贷被搁置、企业税率仅改变了一次，即在1993年从34％调至35％。一直到2002年，才引入红利折旧这一临时措施(实施可追溯至2001年9月11日)，即合格投资者销帐比例在2003年由原来的30％提高到50％，2004年底到期。2008年再一次临时提高至50％，并申明将维持至2008年底，但这一申明现在可能面临调整。这种刺激措施的目的当然是为了鼓励企业增加投资，但是即便有明确的时间规定，政策预期仍可能是不稳定的，比如对新增投资的激励可能对以前的投资产生挤出作用
2002年、2003年和2008年的红利折旧计划明显都是临时性的，这不仅说明了该计划只是为满足临时需要，也说明了这种临时的投资激励措施能够促进项目提速，从而产生更有力的短期效果。考虑未来某些优惠将会被废除，和某些优惠措施会执行时，都会对投资决策产生影响作用，特别是当政策调整是明确可预期的。有许多途径有助于形成这种预期，包括对有效日期进行倒计时、事先确定将在未来某个时间实施投资刺激措施，包括企业税减免措施等，有时候这种预期的作用比立刻减税更有效。自从2001年开始政策变得更为积极时，这方面的政策讨论显然是不足的。
采用投资刺激措施时，对于没有应税收入的公司，如何选择适用的投资激励措施，同样也需要认真加以设计。公司没有应税收入的情况经常发生，在衰退过程中更为普遍。红利折旧的作用机理在于，通过增加折旧抵扣的现值从而刺激投资，任何加速折旧计划的关键在于“加速”，尽管在整个税收减免期内税收并无任何减少。因此，红利折旧对于当前没有应税收入，只是在数年后才可能会有的企业没有任何价值。考虑到本世纪这十年初期存在的巨额损失，这个问题在当前尤显重要。
解决这个问题有两个办法。一是调整企业纳税规则，使之针对税收损失的处理更为对称，比如可以退款，这也可以使企业税的自动稳定机制的作用发挥得更好。二是调整投资刺激措施本身，比如在实施投资刺激措施的同时，允许税收收益可以转让。这一安排通过正式的租赁形式，曾于1981年时被引入，同时被引入的还有ERA提出的加速折旧计划。
让人多少有些出乎意料的是，即便这些临时性的投资刺激措施因为能够有效影响企业的投资时间而大受青睐，但这种措施很少被用于家庭的税收抵免中，反而因其特有的临时性的特征和较小的收入效应，不能刺激需求增长而遭受指责。为什么没能设计出类似的家庭税收减免措施，如临时性得削减消费税，以影响家庭消费的决策时间，其根本原因尚不清楚，有可能是因为这种措施还没有被认真考虑过，在以前的政策措施中使用得也较少的缘故。
总之，治理本轮经济衰退迫切要求财政政策的支持，若要大规模地实施财政刺激政策，必须对政策进行更有针对性和更有效地设计。