论文部分内容阅读
巨灾后的恢复重建，不是简单的还原，而是一个包括灾区在内的整个社会制度的变革。因此，应对巨灾的立法非常重要。
在汶川地震发生后不到一个月，6月8日，国务院总理温家宝签署了《汶川地震灾后恢复重建条例》(以下简称条例)。这是我国第一部针对地方灾区恢复重建的行政法规。它意味着汶川地震灾后恢复重建是一项有法可依，有规划引导，有科学论证的工作。
完善应急管理法制体系
2003年春，一场“非典”灾害的肆虐，给我国的应急管理体制敲响了警钟。在此之后，政府对防灾与应急管理，特别是法制体系的建设格外重视。
2007年11月1日，《突发事件应对法》正式实施。这部法律综合了我国各部门防灾减灾法规无法解决的共性问题，明确了各级政府应对突发事件的责任，建立了突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援的制度、机制。根据该法，国家建立健全了突发事件的预警制度和应急物资的储备保障制度，建立了全国统一的突发事件信息系统。
近几年，各部门法也在加紧修订，2007年《抗震防灾法》修订，增加了“应急救援”的内容。
5月12日发生的汶川地震，是我国建国以来波及范围最广、救灾难度最大、综合损失最大的一次地震，恢复重建的任务非常繁重。
巨灾后的恢复重建，不是简单的还原，而是一个包括灾区在内的整个社会制度的变革。因此，应对巨灾的立法显得尤为重要。
在法律体系比较完善的美、英、日等发达国家，在巨灾发生后，都马上制定新的法律或修订现有法律，用此应对常态下难预测的问题。
而我国现有的《突发事件应对法》和《抗震防灾法》主要侧重预防和应急处置，对震后恢复重建涉及很少，《汶川地震災后恢复重建条例》，弥补了我国巨灾后恢复重建的法律空白。
凸显可持续发展理念
《汶川地震灾后恢复重建条例》共80条，分总则、过渡性安置、调查评估、恢复重建规划、恢复重建的实施、资金筹集与政策扶持、监督管理、法律责任和附则等九章。
这部条例明确划分了恢复重建的各阶段的主要工作，将重建与可持续发展结合起来。
从条例规定的总原则来看，汶川地震灾后恢复重建的方针是以人为本、科学规划、统筹兼顾、分步实施、自力更生、国家支持、社会帮扶。同时，条例规定，对于灾后重建，国家“给予财政支持、税收优惠和金融扶持，并积极提供物资、技术和人力等方面的支持”，鼓励公民、法人和其他组织积极参与地震灾后恢复重建工作和接受外国政府和国际组织提供的援助。
具体来看，这部条例有以下四个亮点。
亮点一：强调重建安全和优先安置弱者。
针对1500多万人的庞大的安置任务，条例第七条规定，受灾群众的过渡性安置根据因人制宜和因地制宜的原则，“采取就地安置与异地安置，集中安置与分散安置，政府安置与投亲靠友、自行安置相结合的方式”。政府对投亲靠友和采取其他方式自行安置的受灾群众给予适当补助。
这种补助方式，与日本、美国和台湾发放补助租房租金是—样的，目的是减少政府的负担，鼓励受灾群众自救和互助。
另外，优先关心和安置受灾的弱者，也是各国共同的做法。在这个方面，条例也有相应规定：“活动板房应当优先用于重灾区和需要异地安置的受灾群众，倒塌房屋在短期内难以恢复重建的重灾户特别是遇难者家庭、孕妇、婴幼儿、孤儿、孤老、残疾人员以及学校、医疗点等公共服务设施”。这充分体现了党和政府“以人为本”建设和谐社会的理念。
亮点二：强调科学公正地总结灾情和灾区重建的基础数据。
灾害损失的调查评估应该采取公正的立场，把握灾害损失整体情况、明确各种产权和相应的损失，查明灾害中的各种责任以及恢复重建的条件，这是世界各国的普遍做法。而且这种调查评估一般采用第三者制度，并将结果公布于众。
条例的有关规定表明了中国政府开放和负责任的态度。
汶川地震灾害调查评估的具体事项和主要内容，包括城乡受损程度和数量、人员伤亡情况、房屋破坏程度和数量、基础设施、公共服务设施、工农业生产设施与商贸流通设施受损程度和数量，农用地毁损程度和数量、需要安置人口的数量，需要救助的伤残人员数量，需要帮助的孤寡老人及未成年人的数量，需要提供的房屋数量，需要恢复重建的基础设施和公共服务设施，需要恢复重建的生产设施，需要整理和复垦的农用地等；环境污染、生态损害以及自然和历史文化遗产毁损等情况；资源环境承载能力以及地质灾害、地震次生灾害和隐患等情况；水文地质、工程地质、环境地质、地形地貌以及河势和水文情势、重大水利水电工程的受影响情况、突发公共卫生事件及其隐患。
亮点三：强调吸取教训，规划先行。
恢复重建工作是一个长期艰巨的任务，其中，制定规划是所有工作的关键。日本和美国以及台湾在大地震后，马上组织各级政府和专家编制震后恢复重建规划，并鼓励灾区群众和企业参与这一过程。
汶川地震发生后，我国也将规划摆在恢复重建的突出位置。住房和城乡建设部在地震后立即组织全国各大规划院和勘测院的专家分四组奔赴灾区进行实地调研。
在规划方面，条例规定，国务院发展改革部门会同国务院有关部门与地震灾区的省级人民政府共同组织编制恢复重建规划，由国务院批准后组织实施。
汶川地震恢复重建规划由总体规划和9个专项规划组成。这9个专项规划分别为城镇体系规划、农村建设规划、城乡住房建设规划、基础设施建设规划、公共服务设施建设规划、生产力布局和产业调整规划、市场服务体系规划、防灾减灾和生态修复规划和土地利用规划。
这次恢复重建的主要争论点，是汶川、青川、北川等县城是否迁移。为此，条例明确规定，“地震灾区内的城镇和乡村完全毁损，存在重大安全隐患或者人口规模超出环境承载能力”的情况下，需要异地迁移和新建……在重新选址时，必须“避开地震活动断层或者生态脆弱和可能发生洪灾、山体滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷等灾害的区域以及传染病自然疫源地”。
亮点四：强调多种形式筹集资金，政府给予政策扶持。
条例第六章是“资金筹集与政策扶持”，规定建立资金筹集方式、税收优惠和财政扶持、投资重点等主要措施。
汶川地震灾后恢复重建资金的筹集方式主要有政府投入、对口支援、社会募集、市场运作等。国家用预算资金以及其他财政资金，建立地震灾后恢复重建基金，专项用于地震灾后恢复重建。
同时，条例还规定，国家鼓励公民、法人和其他组织为地震灾后恢复重建捐赠款物，依法投资地震灾区基础设施和公共服务设施的恢复重建。国家对恢复重建采取实行税收优惠和财政贴息。财政贴息主要是用
在汶川地震发生后不到一个月，6月8日，国务院总理温家宝签署了《汶川地震灾后恢复重建条例》(以下简称条例)。这是我国第一部针对地方灾区恢复重建的行政法规。它意味着汶川地震灾后恢复重建是一项有法可依，有规划引导，有科学论证的工作。
完善应急管理法制体系
2003年春，一场“非典”灾害的肆虐，给我国的应急管理体制敲响了警钟。在此之后，政府对防灾与应急管理，特别是法制体系的建设格外重视。
2007年11月1日，《突发事件应对法》正式实施。这部法律综合了我国各部门防灾减灾法规无法解决的共性问题，明确了各级政府应对突发事件的责任，建立了突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援的制度、机制。根据该法，国家建立健全了突发事件的预警制度和应急物资的储备保障制度，建立了全国统一的突发事件信息系统。
近几年，各部门法也在加紧修订，2007年《抗震防灾法》修订，增加了“应急救援”的内容。
5月12日发生的汶川地震，是我国建国以来波及范围最广、救灾难度最大、综合损失最大的一次地震，恢复重建的任务非常繁重。
巨灾后的恢复重建，不是简单的还原，而是一个包括灾区在内的整个社会制度的变革。因此，应对巨灾的立法显得尤为重要。
在法律体系比较完善的美、英、日等发达国家，在巨灾发生后，都马上制定新的法律或修订现有法律，用此应对常态下难预测的问题。
而我国现有的《突发事件应对法》和《抗震防灾法》主要侧重预防和应急处置，对震后恢复重建涉及很少，《汶川地震災后恢复重建条例》，弥补了我国巨灾后恢复重建的法律空白。
凸显可持续发展理念
《汶川地震灾后恢复重建条例》共80条，分总则、过渡性安置、调查评估、恢复重建规划、恢复重建的实施、资金筹集与政策扶持、监督管理、法律责任和附则等九章。
这部条例明确划分了恢复重建的各阶段的主要工作，将重建与可持续发展结合起来。
从条例规定的总原则来看，汶川地震灾后恢复重建的方针是以人为本、科学规划、统筹兼顾、分步实施、自力更生、国家支持、社会帮扶。同时，条例规定，对于灾后重建，国家“给予财政支持、税收优惠和金融扶持，并积极提供物资、技术和人力等方面的支持”，鼓励公民、法人和其他组织积极参与地震灾后恢复重建工作和接受外国政府和国际组织提供的援助。
具体来看，这部条例有以下四个亮点。
亮点一：强调重建安全和优先安置弱者。
针对1500多万人的庞大的安置任务，条例第七条规定，受灾群众的过渡性安置根据因人制宜和因地制宜的原则，“采取就地安置与异地安置，集中安置与分散安置，政府安置与投亲靠友、自行安置相结合的方式”。政府对投亲靠友和采取其他方式自行安置的受灾群众给予适当补助。
这种补助方式，与日本、美国和台湾发放补助租房租金是—样的，目的是减少政府的负担，鼓励受灾群众自救和互助。
另外，优先关心和安置受灾的弱者，也是各国共同的做法。在这个方面，条例也有相应规定：“活动板房应当优先用于重灾区和需要异地安置的受灾群众，倒塌房屋在短期内难以恢复重建的重灾户特别是遇难者家庭、孕妇、婴幼儿、孤儿、孤老、残疾人员以及学校、医疗点等公共服务设施”。这充分体现了党和政府“以人为本”建设和谐社会的理念。
亮点二：强调科学公正地总结灾情和灾区重建的基础数据。
灾害损失的调查评估应该采取公正的立场，把握灾害损失整体情况、明确各种产权和相应的损失，查明灾害中的各种责任以及恢复重建的条件，这是世界各国的普遍做法。而且这种调查评估一般采用第三者制度，并将结果公布于众。
条例的有关规定表明了中国政府开放和负责任的态度。
汶川地震灾害调查评估的具体事项和主要内容，包括城乡受损程度和数量、人员伤亡情况、房屋破坏程度和数量、基础设施、公共服务设施、工农业生产设施与商贸流通设施受损程度和数量，农用地毁损程度和数量、需要安置人口的数量，需要救助的伤残人员数量，需要帮助的孤寡老人及未成年人的数量，需要提供的房屋数量，需要恢复重建的基础设施和公共服务设施，需要恢复重建的生产设施，需要整理和复垦的农用地等；环境污染、生态损害以及自然和历史文化遗产毁损等情况；资源环境承载能力以及地质灾害、地震次生灾害和隐患等情况；水文地质、工程地质、环境地质、地形地貌以及河势和水文情势、重大水利水电工程的受影响情况、突发公共卫生事件及其隐患。
亮点三：强调吸取教训，规划先行。
恢复重建工作是一个长期艰巨的任务，其中，制定规划是所有工作的关键。日本和美国以及台湾在大地震后，马上组织各级政府和专家编制震后恢复重建规划，并鼓励灾区群众和企业参与这一过程。
汶川地震发生后，我国也将规划摆在恢复重建的突出位置。住房和城乡建设部在地震后立即组织全国各大规划院和勘测院的专家分四组奔赴灾区进行实地调研。
在规划方面，条例规定，国务院发展改革部门会同国务院有关部门与地震灾区的省级人民政府共同组织编制恢复重建规划，由国务院批准后组织实施。
汶川地震恢复重建规划由总体规划和9个专项规划组成。这9个专项规划分别为城镇体系规划、农村建设规划、城乡住房建设规划、基础设施建设规划、公共服务设施建设规划、生产力布局和产业调整规划、市场服务体系规划、防灾减灾和生态修复规划和土地利用规划。
这次恢复重建的主要争论点，是汶川、青川、北川等县城是否迁移。为此，条例明确规定，“地震灾区内的城镇和乡村完全毁损，存在重大安全隐患或者人口规模超出环境承载能力”的情况下，需要异地迁移和新建……在重新选址时，必须“避开地震活动断层或者生态脆弱和可能发生洪灾、山体滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷等灾害的区域以及传染病自然疫源地”。
亮点四：强调多种形式筹集资金，政府给予政策扶持。
条例第六章是“资金筹集与政策扶持”，规定建立资金筹集方式、税收优惠和财政扶持、投资重点等主要措施。
汶川地震灾后恢复重建资金的筹集方式主要有政府投入、对口支援、社会募集、市场运作等。国家用预算资金以及其他财政资金，建立地震灾后恢复重建基金，专项用于地震灾后恢复重建。
同时，条例还规定，国家鼓励公民、法人和其他组织为地震灾后恢复重建捐赠款物，依法投资地震灾区基础设施和公共服务设施的恢复重建。国家对恢复重建采取实行税收优惠和财政贴息。财政贴息主要是用