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根据党的十七大报告,我国到2020年实现全面建设小康社会,再继续奋斗几十年,基本实现现代化。要实现这两大阶段性目标,必须稳步推进城镇化,扎实建设新农村,双轮驱动,协调前进。下面对推进城镇化和建设新农村中几个问题做一些研究。
一、国际城镇化概况和我国城镇化特色
(一)国际城镇化概况
在19世纪初,全世界约有3亿人口住在城市里,200年后的今天,住在城市里的人口已超过30亿。英国、德国于19世纪晚期初步完成了城市化,居住在城市的人口超过居住在农村的人口;美国、日本于20世纪60年代完成了城市化;韩国于20世纪80年代基本完成了城市化;这些国家目前的城市化率都在80%以上,有的超过90%。
马克思早在100多年前就指出:“现代化的历史就是乡村城市化的历史”。城市化水平,是反映一个国家经济社会发展水平、现代化水平的重要标志。联合国有关组织提出,21世纪是城市的世纪,2008年底,世界上有半数人口居住在城市里,未来20年内,在城市居住的人口将超过60%。
(二)我国城镇化进程中的特点
我国的城镇化进程起步晚,1949年城市化率只有10.6%,1978年还不足18%,改革开放30年来,随着经济社会的快速发展,2008年城镇化率达到45.7%。
我国总体上的城乡二元结构,按照通常称谓和经济社会状况,又可分为两个三元结构(以下简称为“双三元结构”):一是城市、小城镇、农村三元结构,其中小城镇“一手连城市,一手接农村”;二是城镇户籍居民、农民工、农民三元结构,其中农民工大多是城乡“两栖”居民。在一定时期内,“双三元结构”是中国特色的城乡结构。这种“双三元结构”在城镇化进程中表现出来的主要特点:
一是“两栖”式人口多。农民工融入城镇,分为临时融入、长期融入(一年内在城镇居住半年以上者,计算在城镇化率中)、永久融入(具有城镇户籍)三种情况。2007年我国统计为5.9亿的城镇人口中,还有1.6亿是农业户籍,占城镇总人口的27%。农民工仍是以劳动力流动而非举家迁移定居为主,被统计为城镇人口的80%的农民工,都是流动就业,举家迁徙的农民工仅占约20%。所以,我国城镇化进程以流动就业为主要实现形式,并没有完成农村人口向城镇迁徙的定居或者“落户”。
二是中小城镇(县城和小城镇)人口还比较多。2007年我国共有城市655个(其中直辖市4个、地级市283个、县级市368个),城镇总人口为5.9亿,其中:城市人口3.4亿,占城镇总人口的57.6%;县城城镇人口1.2亿,占城镇总人口的20.3%;小城镇镇区人口1.3亿,占城镇总人口的22.1%。
三是流动就业的农民工对城镇化的贡献大。沿海各省城镇化率的提高,主要因为农民工进城不断增加,城镇人口分子变大,比如浙江,农民工对城镇化的贡献率为30.7%;内地各省城镇化率的提高,主要因为农民工离乡,当地总人口分母变小,比如湖南,农民工对城镇化的贡献率为16.6%。
(三)积极稳妥地解决户籍问题
2009年中央经济工作会议明确提出,“当前,要把重点放在加强中小城市和小城镇发展上。要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务,放宽中小城市和城镇户籍限制”。要贯彻落实好这些原则,就要加强调查研究,制定有关政策,具体情况具体分析、具体对待。
最近在调查中发现,实质上的放宽户籍(不仅是形式上的放宽,而且是实际待遇与户籍保持一致)需要处理好原户籍人口和拟放宽户籍人口的利益平衡关系,处理好户口迁出地与户口迁入地的关系等。因为附在户籍上的民主权力和物质利益是历史形成的,而且不同城乡、同一城乡不同户籍之间的差距较大,这个问题在一定时期内难以完全解决。放宽户籍限制,降低准入门槛,在一定意义上是民主权力(选举权等)和物质利益(公共服务、社会保障等)分配的调整,这种调整既是必要的,又要逐步进行并考虑多种因素:
一是要考虑城市的财力增长情况。因为如果户籍放得过宽,需增加的财政支出过多,将影响到原户籍人口的既得利益;反之,如果财力增长较快,不适当放宽户籍限制,对长期做出较大贡献而又常住的外来人口来说,就是不公平。
二是要考虑放宽人口的条件和素质。如果放宽人口的综合条件较好、素质较高,其做出的贡献大大高于其得到的回报,长期不给户籍既不公平,也不利于调动其积极性;反之,如果放宽人口的综合条件较差、素质不高,其做出的贡献小于其得到的好处,将会影响原户籍人口的利益和所在地区的发展。
三是要考虑承包地问题。有些农民经过权衡,不愿意放弃土地承包权,所以不愿意从农村迁出户口。综合考虑多种因素,建议按照“积极稳妥,量力而行,适当放宽,公平互利”的原则,逐步放宽户籍限制。
二、进一步重视发展小城镇
十七大报告提出,“走中国特色城镇化道路,按照统筹城乡、合理布局、节约土地、功能完善、以大带小的原则,促进大中小城市和小城镇协调发展。以增强综合承载能力为重点,以特大城市为依托,形成辐射作用大的城市群,培育新的经济增长极”。小城镇已经并将继续在中国城镇化进程中扮演重要角色,今后要进一步重视小城镇的发展。
(一)发展小城镇的必要性和方式
从国内外工业化、城镇化的发展来看,农业与工业之间、农村与城市之间的相互关系,具有“推拉效应”。随着农业劳动生产率的提高、农村劳动力的富余和资金的积累,以及人们对物质和文化需求的提高,要求过城市生活的人(尤其是年青人)越来越多,由于大中城市容量有限不能满足要求,必然要求发展小城镇。小城镇的发展,可分为以下三种情况:
1、大城市“以大带小”发展小城镇
一些大城市,目前城区的单位面积所居住的常驻人口和外来人口已经很多,而且还有不断增加的趋势,交通、服务等压力将越来越大。这些大城市郊区镇的发展空间和潜力都很大,投资成本也比城区低,今后,应进一步重视郊区县域、镇域的经济社会发展,可更多更好地发展小城镇,这样既可减轻城区的压力,又能缩小城乡差别。北京市“两轴两带多中心”的城市规划格局,就有利于带动小城镇和新型农村社区发展。大城市的郊区,近年来经济社会发展很快,一些村镇居民的收入水平和生活条件,不比城区差。比如北京市韩村河村,近年来发展很快,居民的住房和其他生活条件,早已达到甚至超过城区平均水平。再比如密云县蔡家洼村,现有2600人,2005年开始旧村改造,原来建设用地2300亩,集中建设村民住宅楼,农民从陈旧的民房搬进宽敞舒适的楼房(每户两套住房),节省出1800亩村庄占地,采取“土地返租”等方式发展产业,建设都市型现代农业园投资2亿元,建设观光工业园投资5亿元,建设旅游商务区投资16亿元,预计2011年年产值过百亿元,产生1万个就业机会,带动周边近10个村子就业;该村居民有工资、保障、土地股份受益等多份收入,收入和生活水平不亚于城区平均水平。还有些郊区镇,近年来,“农家乐”的规模和效益都发展很快,很有特色,城区居民节假日到农村休闲度假,不少国内外游客到农村观光,到农民家里做客。
2、已有小城镇规模扩张
现在全国有19000多个建制镇,通过更多更好地发展产业,可吸纳更多的人口,公共服务和管理水平也可更上一层楼。城市分为四等:人口少于20万为小城市;20—50万人为中等城市;50万以上为大城市;其中超过100万的大城市称为特大城市。小城镇中的有些镇,规模逐年大幅扩张,其规模已不亚于中等城市的人口,比如,据有关资料介绍,东莞市长安镇60多万人(其中户籍人口仅有4.1万人,其余为非户籍人口),其规模不亚于中等城市。全国各地尤其是长三角、珠三角地区,类似长安镇这样的情况很多。现在一大批产业发展比较快的小城镇,下一步将吸引大量农民到镇上务工经商和安家落户。
3、“破茧化蝶”村变镇
近年来一些农民在政府引导下,自愿拆除旧房,到规划的新社区建房,村庄集中、人口集聚,形成了一批按城镇模式管理的新社区,实际就是小城镇。比如河南省新乡市创造了“破茧化蝶”的经验,从2006年开始,以产业集聚区和新型农村住宅社区为载体,着力推进城乡“发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业、社会管理”六个一体化,加快人口和产业集聚,逐步实现“居住环境、公共服务、就业结构、消费方式”四个城镇化,到2009年11月,初具规模的新型农村社区已达220多个。新乡市拟逐步将全市3571个行政村规划整合为1050个新型农村社区。通过住房建新拆旧,可节约宅基地50%左右,用于复耕。再如山东淄博马桥镇,创造了“架起农村走向工业化城镇化的金桥”的经验:按照“群众自愿、适当集中、统一管理”的原则,将原有27个行政村整合为4个大社区,用城市理念进行管理,在教育、医疗、养老、文化、体育、环境等方面,建立起全新的城镇管理模式;同时,大大提高了土地的利用率,4个新社区的住房占地比原来27个农村占地(1.4万亩)大幅度减少,腾出可复垦的旧村宅基地等1万亩。马桥镇在发展经济方面,坚持多元化格局,农业生产通过多种方式,将70%的土地实行规模经营,同时积极发展二三产业,扶持龙头企业,拉长产业链条;一二三产业协调发展,有效解决了农村劳动力转移和农民就业问题。
(二)发展小城镇具有多方面的重要意义
1、小城镇发展对繁荣农村经济具有较强的带动作用
主要表现在以下三个方面:一是带动农业发展。建制镇所辖地区,是重要的农产品生产基地,所生产的粮棉油产量占全国总产量的60%,蔬菜、肉类、水产品产量占全国产量的70%。小城镇的乡镇企业是当地的重要财税来源,为农村改善生产条件提供了大量资金。二是带动农民就业和增收。近十多年来,随着小城镇乡镇企业聚集度的提升,产业功能和带动农民就业的能力不断增强。三是带动区域发展。目前,全国各地的许多小城镇都已经形成独具特色的主导产业,对统筹城乡发展、缩小收入差距,起着重要作用。
2、发展小城镇,既有利于推进城镇化,也有利于建设新农村
因为人口集聚、产业发展以后,名称叫镇、叫社区或者还是叫村并不重要,重要的是居民实际的生产生活水平得到了提高,一些好的村,比如江苏的华西村等,虽然还叫村,但其生产、生活、生态环境等多方面,早已达到甚至超过城镇平均水平。城乡经济社会发展的长期目标应该是:城乡一体化、名称多元化、主体功能差异化、基本公共服务均等化、生产生活方式和水平逐步实现现代化。
3、发展小城镇,有利于推进城乡基本公共服务均等化
因为供水、供电、交通、能源、教育、医疗、文化、生态环境等方面的基本公共服务设施,越是集中居住,人均建设和管理成本越低,越容易实现城乡均等化。对于规模小、而且分散的村庄,一是基本公共服务设施建设管理成本高,二是居住状况不稳定(大量居民尤其是年青人将以多种形式,陆续到城镇就业和居住),对基础设施的利用率低而不稳。所以,推进城乡基本公共服务均等化,要与人口集聚和发展小城镇、建设新社区统筹考虑。
(三)发展小城镇的原则性建议
1、科学规划,合理布局
规划过程中,要充分考虑对大中城市的依托和对农村的带动,要引入城市规划理念,促进形成城乡一体化新格局,参照城市社区有关标准,因地制宜规划和建设小城镇(或农村新社区)。建设过程中要量力而行、循序渐进,不搞“一刀切”,防止脱离实际情况、超出财力可能、违背农民意愿的“大拆大建”。
2、以人为本,注重民生
要把保障和改善民生放到突出位置,通过推进城镇化,更好更快地改善农民的生产生活条件,提高农民的收入水平和保障水平,让群众切实得到更多的实惠,提高幸福指数。
3、尊重农民意愿,减轻农民负担
在规划、建设和管理过程中,要尊重农民的知情权、参与权、监督权,提高决策的透明度。要充分考虑财力可能和实际负担,适当安排建设规模和进度,政府在资金和政策上尽可能给予支持,把政府、企业和农民三方面的意愿和财力有机结合起来。
4、发展适宜产业,增加农民收入
从大量小城镇建设的成功经验来看,人口集聚与产业集中互为因果,要通过协调发展一二三产业,吸纳农民就业,带动农民创业,不断提高农民的创收能力,不断提高小城镇(或农村新社区)的可持续发展能力。
5、节约自然资源,保护生态环境
要根据“两型社会”(资源节约型、环境友好型)的要求,引导农民转变消费观念,节能减排,科学消费。提倡低碳生活,鼓励低碳经济,发展低碳村镇。建房面积要适当,尽可能使用节约能源、降低成本、安全环保的材料,防止面积过大、占地过多、耗能多、成本高。同时,要搞好生态环境保护和建设,提高生活质量和品味。
6、加强公共服务,搞好社区管理
公共服务和社区管理,包括硬件和软件两个方面,要多渠道筹集资金,逐步建设和完善基础设施,按照建设与管理并重、政府行为与市场机制结合的原则,不断提高服务水平、管理水平和群众满意度。
三、推进城镇化过程中要处理好城乡关系
从世界近代史看,在由农业文明向工业文明过渡的过程中,一定时期内必然存在城乡二元结构,而且,二元之间既相互依存,但也难免存在一些矛盾和问题。从我国当前总体情况看,城乡二元的相互依存性是基本面,具体体现为“三农”为城市化做出了巨大贡献,城市化、工业化为农业增产、农民增收、农村繁荣创造了很多有利条件。但是,也不能轻视另一面(非基本面)存在的问题,尤其是城乡居民收入差距扩大,2008年城乡人均收入比已达3.31∶1,对这个问题,必须采取更多的、更大力度的措施加以缓解,否则,对社会稳定和经济发展都不利。今后,在进一步维护好、发展好基本面的同时,要努力解决存在的问题。否则,对城乡都不利。近几年来,党中央审时度势提出的统筹城乡、以城带乡、以工促农、城乡经济社会一体化发展的战略,以及实现这些战略的方针和一系列有关政策,是城乡双赢之策,要结合学习和实践科学发展观的活动,更好地、创造性地贯彻落实。
按照辩证法原理,“世界上没有绝对地平衡发展的东西”,城乡发展不可能什么都完全一样,城乡一体化,不是完全的一样化,好比人体胳膊和腿的一体化,既有功能差异,也要互相配合,协调行动。但是,如果城乡差距过大,则对城乡双方的可持续发展都不利。
城市化、工业化和农业现代化,互为因果,互相促进。从根本上解决三农问题,还需要依靠城市和工业发展为农村富余劳动力提供就业岗位,为强农惠农政策提供财政资金来源,为农业现代化提供先进的技术和设备。
统筹城乡发展,还要在土地征用、农民工、社会保障、基础设施建设、公共服务等方面,进一步完善政策措施。比如为使征用土地的利益分配更加公平,十七届三中全会《决定》中提出,“大幅度提高政府土地出让受益、耕地占用税新增收入用于农业的比例”。此前,2008年中央一号文件中也提出,“政府土地出让收入用于农村建设的增量要明显高于上年。耕地占用税新增收入主要用于‘三农’,重点加强农田水利、农业综合开发和农村基础设施建设”。对于这些原则性要求,需要有关部门在政策上进一步细化和实化具体措施。
任何事物都有两面性,城市化也一样。一些大城市在繁荣经济社会发展的同时,也不同程度地出现了“城市病”,交通居住拥挤、空气质量变差等问题,逐步显现。由于城市郊区和近郊农村的经济社会发展加快,而且交通、空气等状况比中心城区好,近年来开始出现“逆城市化”现象和“围城”现象,即“城里的人想出去,城外的人想进来”。 据北京的一项调查,70%的人有意到郊区购买第二居所。国内外大量实践说明,“逆城市化”和“围城”现象,既有必然性,也对减轻主城区压力、促进郊区农村发展有合理性。大中城市在城市和郊区规划、产业布局等方面,应该对发展趋势早做调查研究,借鉴国内外经验,早谋对策。(未完待续)
一、国际城镇化概况和我国城镇化特色
(一)国际城镇化概况
在19世纪初,全世界约有3亿人口住在城市里,200年后的今天,住在城市里的人口已超过30亿。英国、德国于19世纪晚期初步完成了城市化,居住在城市的人口超过居住在农村的人口;美国、日本于20世纪60年代完成了城市化;韩国于20世纪80年代基本完成了城市化;这些国家目前的城市化率都在80%以上,有的超过90%。
马克思早在100多年前就指出:“现代化的历史就是乡村城市化的历史”。城市化水平,是反映一个国家经济社会发展水平、现代化水平的重要标志。联合国有关组织提出,21世纪是城市的世纪,2008年底,世界上有半数人口居住在城市里,未来20年内,在城市居住的人口将超过60%。
(二)我国城镇化进程中的特点
我国的城镇化进程起步晚,1949年城市化率只有10.6%,1978年还不足18%,改革开放30年来,随着经济社会的快速发展,2008年城镇化率达到45.7%。
我国总体上的城乡二元结构,按照通常称谓和经济社会状况,又可分为两个三元结构(以下简称为“双三元结构”):一是城市、小城镇、农村三元结构,其中小城镇“一手连城市,一手接农村”;二是城镇户籍居民、农民工、农民三元结构,其中农民工大多是城乡“两栖”居民。在一定时期内,“双三元结构”是中国特色的城乡结构。这种“双三元结构”在城镇化进程中表现出来的主要特点:
一是“两栖”式人口多。农民工融入城镇,分为临时融入、长期融入(一年内在城镇居住半年以上者,计算在城镇化率中)、永久融入(具有城镇户籍)三种情况。2007年我国统计为5.9亿的城镇人口中,还有1.6亿是农业户籍,占城镇总人口的27%。农民工仍是以劳动力流动而非举家迁移定居为主,被统计为城镇人口的80%的农民工,都是流动就业,举家迁徙的农民工仅占约20%。所以,我国城镇化进程以流动就业为主要实现形式,并没有完成农村人口向城镇迁徙的定居或者“落户”。
二是中小城镇(县城和小城镇)人口还比较多。2007年我国共有城市655个(其中直辖市4个、地级市283个、县级市368个),城镇总人口为5.9亿,其中:城市人口3.4亿,占城镇总人口的57.6%;县城城镇人口1.2亿,占城镇总人口的20.3%;小城镇镇区人口1.3亿,占城镇总人口的22.1%。
三是流动就业的农民工对城镇化的贡献大。沿海各省城镇化率的提高,主要因为农民工进城不断增加,城镇人口分子变大,比如浙江,农民工对城镇化的贡献率为30.7%;内地各省城镇化率的提高,主要因为农民工离乡,当地总人口分母变小,比如湖南,农民工对城镇化的贡献率为16.6%。
(三)积极稳妥地解决户籍问题
2009年中央经济工作会议明确提出,“当前,要把重点放在加强中小城市和小城镇发展上。要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务,放宽中小城市和城镇户籍限制”。要贯彻落实好这些原则,就要加强调查研究,制定有关政策,具体情况具体分析、具体对待。
最近在调查中发现,实质上的放宽户籍(不仅是形式上的放宽,而且是实际待遇与户籍保持一致)需要处理好原户籍人口和拟放宽户籍人口的利益平衡关系,处理好户口迁出地与户口迁入地的关系等。因为附在户籍上的民主权力和物质利益是历史形成的,而且不同城乡、同一城乡不同户籍之间的差距较大,这个问题在一定时期内难以完全解决。放宽户籍限制,降低准入门槛,在一定意义上是民主权力(选举权等)和物质利益(公共服务、社会保障等)分配的调整,这种调整既是必要的,又要逐步进行并考虑多种因素:
一是要考虑城市的财力增长情况。因为如果户籍放得过宽,需增加的财政支出过多,将影响到原户籍人口的既得利益;反之,如果财力增长较快,不适当放宽户籍限制,对长期做出较大贡献而又常住的外来人口来说,就是不公平。
二是要考虑放宽人口的条件和素质。如果放宽人口的综合条件较好、素质较高,其做出的贡献大大高于其得到的回报,长期不给户籍既不公平,也不利于调动其积极性;反之,如果放宽人口的综合条件较差、素质不高,其做出的贡献小于其得到的好处,将会影响原户籍人口的利益和所在地区的发展。
三是要考虑承包地问题。有些农民经过权衡,不愿意放弃土地承包权,所以不愿意从农村迁出户口。综合考虑多种因素,建议按照“积极稳妥,量力而行,适当放宽,公平互利”的原则,逐步放宽户籍限制。
二、进一步重视发展小城镇
十七大报告提出,“走中国特色城镇化道路,按照统筹城乡、合理布局、节约土地、功能完善、以大带小的原则,促进大中小城市和小城镇协调发展。以增强综合承载能力为重点,以特大城市为依托,形成辐射作用大的城市群,培育新的经济增长极”。小城镇已经并将继续在中国城镇化进程中扮演重要角色,今后要进一步重视小城镇的发展。
(一)发展小城镇的必要性和方式
从国内外工业化、城镇化的发展来看,农业与工业之间、农村与城市之间的相互关系,具有“推拉效应”。随着农业劳动生产率的提高、农村劳动力的富余和资金的积累,以及人们对物质和文化需求的提高,要求过城市生活的人(尤其是年青人)越来越多,由于大中城市容量有限不能满足要求,必然要求发展小城镇。小城镇的发展,可分为以下三种情况:
1、大城市“以大带小”发展小城镇
一些大城市,目前城区的单位面积所居住的常驻人口和外来人口已经很多,而且还有不断增加的趋势,交通、服务等压力将越来越大。这些大城市郊区镇的发展空间和潜力都很大,投资成本也比城区低,今后,应进一步重视郊区县域、镇域的经济社会发展,可更多更好地发展小城镇,这样既可减轻城区的压力,又能缩小城乡差别。北京市“两轴两带多中心”的城市规划格局,就有利于带动小城镇和新型农村社区发展。大城市的郊区,近年来经济社会发展很快,一些村镇居民的收入水平和生活条件,不比城区差。比如北京市韩村河村,近年来发展很快,居民的住房和其他生活条件,早已达到甚至超过城区平均水平。再比如密云县蔡家洼村,现有2600人,2005年开始旧村改造,原来建设用地2300亩,集中建设村民住宅楼,农民从陈旧的民房搬进宽敞舒适的楼房(每户两套住房),节省出1800亩村庄占地,采取“土地返租”等方式发展产业,建设都市型现代农业园投资2亿元,建设观光工业园投资5亿元,建设旅游商务区投资16亿元,预计2011年年产值过百亿元,产生1万个就业机会,带动周边近10个村子就业;该村居民有工资、保障、土地股份受益等多份收入,收入和生活水平不亚于城区平均水平。还有些郊区镇,近年来,“农家乐”的规模和效益都发展很快,很有特色,城区居民节假日到农村休闲度假,不少国内外游客到农村观光,到农民家里做客。
2、已有小城镇规模扩张
现在全国有19000多个建制镇,通过更多更好地发展产业,可吸纳更多的人口,公共服务和管理水平也可更上一层楼。城市分为四等:人口少于20万为小城市;20—50万人为中等城市;50万以上为大城市;其中超过100万的大城市称为特大城市。小城镇中的有些镇,规模逐年大幅扩张,其规模已不亚于中等城市的人口,比如,据有关资料介绍,东莞市长安镇60多万人(其中户籍人口仅有4.1万人,其余为非户籍人口),其规模不亚于中等城市。全国各地尤其是长三角、珠三角地区,类似长安镇这样的情况很多。现在一大批产业发展比较快的小城镇,下一步将吸引大量农民到镇上务工经商和安家落户。
3、“破茧化蝶”村变镇
近年来一些农民在政府引导下,自愿拆除旧房,到规划的新社区建房,村庄集中、人口集聚,形成了一批按城镇模式管理的新社区,实际就是小城镇。比如河南省新乡市创造了“破茧化蝶”的经验,从2006年开始,以产业集聚区和新型农村住宅社区为载体,着力推进城乡“发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业、社会管理”六个一体化,加快人口和产业集聚,逐步实现“居住环境、公共服务、就业结构、消费方式”四个城镇化,到2009年11月,初具规模的新型农村社区已达220多个。新乡市拟逐步将全市3571个行政村规划整合为1050个新型农村社区。通过住房建新拆旧,可节约宅基地50%左右,用于复耕。再如山东淄博马桥镇,创造了“架起农村走向工业化城镇化的金桥”的经验:按照“群众自愿、适当集中、统一管理”的原则,将原有27个行政村整合为4个大社区,用城市理念进行管理,在教育、医疗、养老、文化、体育、环境等方面,建立起全新的城镇管理模式;同时,大大提高了土地的利用率,4个新社区的住房占地比原来27个农村占地(1.4万亩)大幅度减少,腾出可复垦的旧村宅基地等1万亩。马桥镇在发展经济方面,坚持多元化格局,农业生产通过多种方式,将70%的土地实行规模经营,同时积极发展二三产业,扶持龙头企业,拉长产业链条;一二三产业协调发展,有效解决了农村劳动力转移和农民就业问题。
(二)发展小城镇具有多方面的重要意义
1、小城镇发展对繁荣农村经济具有较强的带动作用
主要表现在以下三个方面:一是带动农业发展。建制镇所辖地区,是重要的农产品生产基地,所生产的粮棉油产量占全国总产量的60%,蔬菜、肉类、水产品产量占全国产量的70%。小城镇的乡镇企业是当地的重要财税来源,为农村改善生产条件提供了大量资金。二是带动农民就业和增收。近十多年来,随着小城镇乡镇企业聚集度的提升,产业功能和带动农民就业的能力不断增强。三是带动区域发展。目前,全国各地的许多小城镇都已经形成独具特色的主导产业,对统筹城乡发展、缩小收入差距,起着重要作用。
2、发展小城镇,既有利于推进城镇化,也有利于建设新农村
因为人口集聚、产业发展以后,名称叫镇、叫社区或者还是叫村并不重要,重要的是居民实际的生产生活水平得到了提高,一些好的村,比如江苏的华西村等,虽然还叫村,但其生产、生活、生态环境等多方面,早已达到甚至超过城镇平均水平。城乡经济社会发展的长期目标应该是:城乡一体化、名称多元化、主体功能差异化、基本公共服务均等化、生产生活方式和水平逐步实现现代化。
3、发展小城镇,有利于推进城乡基本公共服务均等化
因为供水、供电、交通、能源、教育、医疗、文化、生态环境等方面的基本公共服务设施,越是集中居住,人均建设和管理成本越低,越容易实现城乡均等化。对于规模小、而且分散的村庄,一是基本公共服务设施建设管理成本高,二是居住状况不稳定(大量居民尤其是年青人将以多种形式,陆续到城镇就业和居住),对基础设施的利用率低而不稳。所以,推进城乡基本公共服务均等化,要与人口集聚和发展小城镇、建设新社区统筹考虑。
(三)发展小城镇的原则性建议
1、科学规划,合理布局
规划过程中,要充分考虑对大中城市的依托和对农村的带动,要引入城市规划理念,促进形成城乡一体化新格局,参照城市社区有关标准,因地制宜规划和建设小城镇(或农村新社区)。建设过程中要量力而行、循序渐进,不搞“一刀切”,防止脱离实际情况、超出财力可能、违背农民意愿的“大拆大建”。
2、以人为本,注重民生
要把保障和改善民生放到突出位置,通过推进城镇化,更好更快地改善农民的生产生活条件,提高农民的收入水平和保障水平,让群众切实得到更多的实惠,提高幸福指数。
3、尊重农民意愿,减轻农民负担
在规划、建设和管理过程中,要尊重农民的知情权、参与权、监督权,提高决策的透明度。要充分考虑财力可能和实际负担,适当安排建设规模和进度,政府在资金和政策上尽可能给予支持,把政府、企业和农民三方面的意愿和财力有机结合起来。
4、发展适宜产业,增加农民收入
从大量小城镇建设的成功经验来看,人口集聚与产业集中互为因果,要通过协调发展一二三产业,吸纳农民就业,带动农民创业,不断提高农民的创收能力,不断提高小城镇(或农村新社区)的可持续发展能力。
5、节约自然资源,保护生态环境
要根据“两型社会”(资源节约型、环境友好型)的要求,引导农民转变消费观念,节能减排,科学消费。提倡低碳生活,鼓励低碳经济,发展低碳村镇。建房面积要适当,尽可能使用节约能源、降低成本、安全环保的材料,防止面积过大、占地过多、耗能多、成本高。同时,要搞好生态环境保护和建设,提高生活质量和品味。
6、加强公共服务,搞好社区管理
公共服务和社区管理,包括硬件和软件两个方面,要多渠道筹集资金,逐步建设和完善基础设施,按照建设与管理并重、政府行为与市场机制结合的原则,不断提高服务水平、管理水平和群众满意度。
三、推进城镇化过程中要处理好城乡关系
从世界近代史看,在由农业文明向工业文明过渡的过程中,一定时期内必然存在城乡二元结构,而且,二元之间既相互依存,但也难免存在一些矛盾和问题。从我国当前总体情况看,城乡二元的相互依存性是基本面,具体体现为“三农”为城市化做出了巨大贡献,城市化、工业化为农业增产、农民增收、农村繁荣创造了很多有利条件。但是,也不能轻视另一面(非基本面)存在的问题,尤其是城乡居民收入差距扩大,2008年城乡人均收入比已达3.31∶1,对这个问题,必须采取更多的、更大力度的措施加以缓解,否则,对社会稳定和经济发展都不利。今后,在进一步维护好、发展好基本面的同时,要努力解决存在的问题。否则,对城乡都不利。近几年来,党中央审时度势提出的统筹城乡、以城带乡、以工促农、城乡经济社会一体化发展的战略,以及实现这些战略的方针和一系列有关政策,是城乡双赢之策,要结合学习和实践科学发展观的活动,更好地、创造性地贯彻落实。
按照辩证法原理,“世界上没有绝对地平衡发展的东西”,城乡发展不可能什么都完全一样,城乡一体化,不是完全的一样化,好比人体胳膊和腿的一体化,既有功能差异,也要互相配合,协调行动。但是,如果城乡差距过大,则对城乡双方的可持续发展都不利。
城市化、工业化和农业现代化,互为因果,互相促进。从根本上解决三农问题,还需要依靠城市和工业发展为农村富余劳动力提供就业岗位,为强农惠农政策提供财政资金来源,为农业现代化提供先进的技术和设备。
统筹城乡发展,还要在土地征用、农民工、社会保障、基础设施建设、公共服务等方面,进一步完善政策措施。比如为使征用土地的利益分配更加公平,十七届三中全会《决定》中提出,“大幅度提高政府土地出让受益、耕地占用税新增收入用于农业的比例”。此前,2008年中央一号文件中也提出,“政府土地出让收入用于农村建设的增量要明显高于上年。耕地占用税新增收入主要用于‘三农’,重点加强农田水利、农业综合开发和农村基础设施建设”。对于这些原则性要求,需要有关部门在政策上进一步细化和实化具体措施。
任何事物都有两面性,城市化也一样。一些大城市在繁荣经济社会发展的同时,也不同程度地出现了“城市病”,交通居住拥挤、空气质量变差等问题,逐步显现。由于城市郊区和近郊农村的经济社会发展加快,而且交通、空气等状况比中心城区好,近年来开始出现“逆城市化”现象和“围城”现象,即“城里的人想出去,城外的人想进来”。 据北京的一项调查,70%的人有意到郊区购买第二居所。国内外大量实践说明,“逆城市化”和“围城”现象,既有必然性,也对减轻主城区压力、促进郊区农村发展有合理性。大中城市在城市和郊区规划、产业布局等方面,应该对发展趋势早做调查研究,借鉴国内外经验,早谋对策。(未完待续)