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摘 要：广西速生桉种植政策由“扶”到“禁”，走向了政策终结的议程。基于多源流理论进行政策终结分析，得出以下结论：广西速生桉种植虽然带来了短期可观的经济效益，但大规模种植带来的环境压力阻碍了经济可持续发展，暴露出了很多问题。在问题流方面，速生桉大面积种植引发的环境危机激发了民众舆论，打开了问题窗口;在政策流方面，基于自身共同利益，不同利益集团各为一体，分别提出了倡议或反对政策终结的方案;在政治流方面，国民情绪变化和执政党意识觉醒促使政治窗口打开;最终，在广西连续多年大旱机会窗口的契机下，问题流、政策流、政治流三者耦合，在把握速生桉种植“扶”与“禁”的合适程度中实现了部分保留型的政策终结。
关键词：政策终结;多源流;广西;速生桉清理
中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.05.076
1 问题提出
基于经济社会发展的需要，政策并不是永恒的，而是会走向终结或者以更好的政策替代。广西速生桉种植源于当地经济发展的需要。2018年以来，广西桉树林面积达六千多万亩，年均新增两百万亩左右。其中，桉树林面积约占全区林地面积的百分之十四，却以生产出占全区百分之七十的木材每年为政府带来数十亿元的收入，桉树种植效益巨大。起初，速生桉种植在广西区内的推广目的在于充分利用闲置的土地资源，缓解林业加工原料紧张的同时促进广西经济增长，是一条可持续发展的“明路”。但由于缺乏理性的认识，鼓励速生桉大规模种植带来了相反的作用，导致土壤肥力下降甚至枯竭，并引发了土地退化、水土保持情况恶化等一系列问题，走上了一条“暗路”，对广西生态环境提出了巨大挑战，速生桉种植的经济效益远远无法弥补其带来的生态破坏。由此，民众、政策制定者、政策实施者、利益集团、政府等各方力量重新开始审视速生桉种植问题，推动了广西速生桉种植走上了政策终结的议程。
本文以多源流理论为分析框架，对广西速生桉清理政策进行研究，为缓解广西经济发展与环境保护之间的矛盾提供一定的借鉴。具体说来，本文主要讨论以下两个核心问题：（1）以多源流理论为分析框架，阐述广西速生桉种植走向政策终结议程的必然性;（2）在多源流理论下，总结探讨如何在经济发展与环境保护二者权衡中制定广西速生桉种植的最佳策略。
2 广西速生桉种植走向政策终结的必然性
2.1 问题流
21世纪以来，广西区内开始大规模鼓励种植速生桉。政策出台最早可以追溯到2001年，国家林业局印发《关于加快发展造纸工业原料林基地建设若干意见的通知》中明确指出经营公司可以根据自身发展的需要，经国家林业主管部门审查同意后，确定造纸林基地建设的面积和区域。这大大放宽了速丰林基地建设经营的条件。随后，2002年7月，国家计委批复了《重点地区速生丰产用材林基地建设工程规划》推动了速丰林基地建设工程正式提上日程，全国速丰林基地建设如火如荼进行。2003年7月，《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》颁布将速丰林基地建设推向了高潮，与速丰林建设有关的政策调整与完善获得极大发展。同期，2002年4月，广西政府批复了《关于加快我区速生丰产林发展的意见》中指出凡在速生丰产林造林规划区域范围、符合自治区制定的速生丰产林认定标准、经当地县级以上林业行政主管部门确认并建立档案的速生丰产林项目可享受税费优惠政策、采伐优惠政策、投资优惠政策，推动了广西区内以桉树为主的速生林面积不断扩大。2010年《广西桉树速生丰产用材林“十二五”发展规划》颁布，全区规划新增桉树速丰林520万亩。至此，对于速生桉种植从国家及自治区政府层面都给予了政策支持，速生桉种植在全区井喷式增長。
可以说，推动速生桉发展的近十年来，对于促进广西区内经济发展确实起到了一定的积极作用。然而，速生桉大规模种植相继暴露出许多问题。从问题流分析，在广西大面积种植桉树林的区域内，土地资源盲目利用，土壤面临着耗水多、耗肥快、树种单一，由此引发水位下降、土地沙化、土壤退化、破坏生物多样性等问题，生态压力日益凸显，可持续发展的需求与单纯追求经济效益的现象发生了矛盾，大规模鼓励速生桉种植带来的环境压力阻碍了经济可持续发展，使得世代依赖土地生存的民众产生了抵触情绪。同时，速生桉大规模种植带来的破坏受到了社会舆论的关注，在媒体的推动下速生桉种植所引发的一系列问题成为人们关注的焦点，使得广西速生桉种植弊端在问题源流中充分暴露。
2.2 政策流
基于自身共同利益，政策制定者和实施者为一体的政策共同体立足于自身利益必然围绕广西速生桉种植政策走向提出不同方案。对于广西速生桉种植政策的讨论主要分为鼓励和禁止两种声音。
一方面，速生桉种植不仅解决了山地抛荒等问题，更是成了促进农业增收、解决农民收入问题的新途径。速生桉种植的终止必然会打破广西林业发展的良好势头，让万千农户利益受损，甚至直接冲击着林业的发展，阻碍广西经济的上升。因此，当地木材加工企业与外资企业等为一体的政策共同体主张鼓励速生桉种植的政策不变。他们认为，速生桉作为一种省工省力的树种，禁止种植将会加剧林加工业用材紧张的局面，使广西林业发展陷入被动的劣势地位，保留甚至拓展现有政策是最好的抉择。另一方面，禁止速生桉种植的呼声越来越高。在相对较高的经济收益面前，种植户片面追求速生桉产量，实行高密度种植且超短期轮伐，侵略式攫取地力，致使速生桉种植区域内短期无法种植农作物，其所带来的生态破坏日趋严峻。同时，现行的速生桉种植政策违背了可持续发展的原则，阻碍了其他企业如制糖企业的发展。广西作为全国制糖大省，2010年以来甘蔗价格持续走低，种植甘蔗所得较之种植桉树基本无利可图，利益驱使下种植户纷纷选择种植桉树。如此一来，作为当地纳税大户的制糖企业出现了原料断供的危机，加之对速生桉种植的争议持续热化，禁止速生桉种植的呼吁不断增加。 广西速生桉种植的政策共同体在利益较量中主张各异的政策方案，相互博弈，相互发展，共同汇成了一股政策流。不同的主张虽然加剧了争议的矛盾，但同时也提供了政策发展的思路。
2.3 政治流
在政治流中，广西速生桉种植政策的走向主要受国民情绪变化及执政党意识觉醒两方面的影响。
国民情绪是指一种比较普遍接受的价值观念和利益诉求，常常以舆论焦点的形式表现出来，并根据具体环境的变化而相应发生改变。在观察到国民情绪变化后，政府通常会根据其支持或反对的较量做出拓展或终止的政策决策。随着速生桉种植面积不断扩大，其透支了更多的生态环境。广西农业发展有着天然的优势，提前透支环境作为攫取财富的手段必然招致反对。加之生态环境恶化对人们的日常生产生活产生了影响，关于速生桉是“毒树种”的言论甚嚣尘上，反对速生桉种植的呼声越来越大。
另外，执政党理念持续影响政策走向。科学种植贯彻广西桉树发展全程。2002年鼓励速生桉种植的文件出台以来，自治区政府对桉树等速丰林发展问题确定了科学规划布局的发展理念。“十二五”发展规划明确了速生桉重点发展区域及种植规模，避免盲目发展。显而易见，执政党科学发展速生桉的指导理念为速生桉种植政策走向指明了道路。
2.4 机会窗口
问题流、政策流、政治流在相互独立的矛盾斗争中向前发展，当机会窗口来临时三股溪流便汇成一股力量推动政策向前发展。2010年广西遭遇六十年难得一遇的大旱成为速生桉清理政策的触发机制。大旱波及范围广、持续时间久。此后数年，广西大旱连年发生。每当干旱恣虐、人畜缺水时，人们都将其归结为速生桉种植带来的生态灾难。同时，环保人士和民间机构冠以桉树“抽水机”、“毒树种”的名号。禁止种植速生桉的声音总能引发人们更多的关注。不断升级的争议使得政策制定者不断审视，为速生桉种植走上政策终结的议程打开了机会窗口。
2011年速生桉种植发展规划出台以来，为了桉树发展实现科学化，针对以往桉树种植中出现的问题，自治区林业厅发布《关于科学发展桉树速生丰产用材林的意见》，特别强调“桉树种植的地块严格控制在商品林区内，严禁在公益林区特别是水源涵养林区等重要生态区域种植短轮伐期的桉树工业原料林”，使全区桉树发展目标与布局更加细致化。2014年，围绕调整树种结构问题，林业厅下发《关于加快树种结构调整、实现森林“四个多样性”实施方案》中进一步细化了速生桉种植原则。2014年5月，广西壮族自治区第十二届人民代表大会常务委员会通过的《南宁市饮用水水源保护条例》，意味着广西首次以立法的形式禁止在水源地种植速生桉，广西速生桉清理政策走上轨道。
与此同时，恭城瑶族自治县、上林县、宾阳县、横县、扶绥县、合浦县等先后明确桉树科学发展的理念，控制桉树种植，开展清理水源地桉树等行动。至此，以广西2010年大干旱为契机，相互独立的问题流、政策流、政治流三股溪流实现耦合，促成了广西速生桉种植政策实现了部分保留型的政策终结。
3 结论
广西速生桉清理政策的出台体现了由单纯追求经济效益到人与自然和谐共生发展理念的转变，也体现了广西农村环境治理的进步与治理机制的完善。在以多源流理论为分析框架对广西速生桉清理政策进行分析中我们得出以下结论。
第一，瞄准问题源流，明确核心矛盾。针对繁多的社会问题，要明确当前急需解决的问题，善于抓住问题本质，并明确核心矛盾。首先，要建立科学的问题觉察机制。问题的存在是政策走向终结的基础，问题的存在也需要发现问题的机制，政策存续与否通常会根据问题所反映的矛盾进而采取下一步的措施，引導政策持续向好。其次，要完善问题表达的渠道。政策议程中的问题通常是与公众息息相关的问题，作为问题主体，公众有权利进行反映。此时，不仅需要有问题反映的渠道，还要保证公众诉求表达得畅通。
第二，把握政策走向，正确引导决策。问题在得到充分发掘后，我们应该思考的是如何解决问题，即政策终结的方式。首先，要正确引导公众舆论，争取支持力量。我们需要了解各方力量所获得的支持程度，引导社会舆论的走向，以便争取更多的支持力量。其次，我们要把握政策的走向，从源头开始对政策进行梳理。明确政策出台的目的，协调各方力量，在平衡中寻求一个稳妥解决问题的合适方法，采取激进或者渐进的方式，实现完全终结、部分终结或是替代型终结。
第三，建造有利的政治情境，实现政策有效终结。问题能否得到表达、政策是否顺利终结都与有利的政治情境分不开。有利的政治情境鼓励人们发现问题，从而推动政策有效终结。因此，要实现政府与公众的良好互动。在问题进入政策议程时政府应该积极协调各方利益，开拓沟通的渠道，保证诉求有门，就问题采取积极行动，防止事件演化和扩大，并出台相关政策积极解决。同时，诉求方应该选择合理的方式进行表达，理性沟通，共同创造一个健康有利的政治情境。
第四，抓住机会窗口，助推三大源流耦合。机会之窗的开启是政策得以顺利终结的关键节点，只有抓住机会窗口，才能推动问题流、政策流、政治流三大源流的耦合，实现政策终结的目标。机会之窗的开启是短暂性的，要求参与政策终结的各方力量要具有敏锐的意识。当三大源流耦合时，便是进行政策终结策略的最佳时机。
参考文献
[1]约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策[M].（第2版）.丁煌，方兴译.北京：中国人民大学出版社，2004.
[2]阮蓁蓁.多源流理论视阈下中国公共政策终结研究[D].长春：吉林大学，2010.
[3]刘祖华.公共政策终结的动力学分析——以取消农业税为考察对象[J].福建行政学院学报，2008，（1）：9-13.
关键词：政策终结;多源流;广西;速生桉清理
中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.05.076
1 问题提出
基于经济社会发展的需要，政策并不是永恒的，而是会走向终结或者以更好的政策替代。广西速生桉种植源于当地经济发展的需要。2018年以来，广西桉树林面积达六千多万亩，年均新增两百万亩左右。其中，桉树林面积约占全区林地面积的百分之十四，却以生产出占全区百分之七十的木材每年为政府带来数十亿元的收入，桉树种植效益巨大。起初，速生桉种植在广西区内的推广目的在于充分利用闲置的土地资源，缓解林业加工原料紧张的同时促进广西经济增长，是一条可持续发展的“明路”。但由于缺乏理性的认识，鼓励速生桉大规模种植带来了相反的作用，导致土壤肥力下降甚至枯竭，并引发了土地退化、水土保持情况恶化等一系列问题，走上了一条“暗路”，对广西生态环境提出了巨大挑战，速生桉种植的经济效益远远无法弥补其带来的生态破坏。由此，民众、政策制定者、政策实施者、利益集团、政府等各方力量重新开始审视速生桉种植问题，推动了广西速生桉种植走上了政策终结的议程。
本文以多源流理论为分析框架，对广西速生桉清理政策进行研究，为缓解广西经济发展与环境保护之间的矛盾提供一定的借鉴。具体说来，本文主要讨论以下两个核心问题：（1）以多源流理论为分析框架，阐述广西速生桉种植走向政策终结议程的必然性;（2）在多源流理论下，总结探讨如何在经济发展与环境保护二者权衡中制定广西速生桉种植的最佳策略。
2 广西速生桉种植走向政策终结的必然性
2.1 问题流
21世纪以来，广西区内开始大规模鼓励种植速生桉。政策出台最早可以追溯到2001年，国家林业局印发《关于加快发展造纸工业原料林基地建设若干意见的通知》中明确指出经营公司可以根据自身发展的需要，经国家林业主管部门审查同意后，确定造纸林基地建设的面积和区域。这大大放宽了速丰林基地建设经营的条件。随后，2002年7月，国家计委批复了《重点地区速生丰产用材林基地建设工程规划》推动了速丰林基地建设工程正式提上日程，全国速丰林基地建设如火如荼进行。2003年7月，《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》颁布将速丰林基地建设推向了高潮，与速丰林建设有关的政策调整与完善获得极大发展。同期，2002年4月，广西政府批复了《关于加快我区速生丰产林发展的意见》中指出凡在速生丰产林造林规划区域范围、符合自治区制定的速生丰产林认定标准、经当地县级以上林业行政主管部门确认并建立档案的速生丰产林项目可享受税费优惠政策、采伐优惠政策、投资优惠政策，推动了广西区内以桉树为主的速生林面积不断扩大。2010年《广西桉树速生丰产用材林“十二五”发展规划》颁布，全区规划新增桉树速丰林520万亩。至此，对于速生桉种植从国家及自治区政府层面都给予了政策支持，速生桉种植在全区井喷式增長。
可以说，推动速生桉发展的近十年来，对于促进广西区内经济发展确实起到了一定的积极作用。然而，速生桉大规模种植相继暴露出许多问题。从问题流分析，在广西大面积种植桉树林的区域内，土地资源盲目利用，土壤面临着耗水多、耗肥快、树种单一，由此引发水位下降、土地沙化、土壤退化、破坏生物多样性等问题，生态压力日益凸显，可持续发展的需求与单纯追求经济效益的现象发生了矛盾，大规模鼓励速生桉种植带来的环境压力阻碍了经济可持续发展，使得世代依赖土地生存的民众产生了抵触情绪。同时，速生桉大规模种植带来的破坏受到了社会舆论的关注，在媒体的推动下速生桉种植所引发的一系列问题成为人们关注的焦点，使得广西速生桉种植弊端在问题源流中充分暴露。
2.2 政策流
基于自身共同利益，政策制定者和实施者为一体的政策共同体立足于自身利益必然围绕广西速生桉种植政策走向提出不同方案。对于广西速生桉种植政策的讨论主要分为鼓励和禁止两种声音。
一方面，速生桉种植不仅解决了山地抛荒等问题，更是成了促进农业增收、解决农民收入问题的新途径。速生桉种植的终止必然会打破广西林业发展的良好势头，让万千农户利益受损，甚至直接冲击着林业的发展，阻碍广西经济的上升。因此，当地木材加工企业与外资企业等为一体的政策共同体主张鼓励速生桉种植的政策不变。他们认为，速生桉作为一种省工省力的树种，禁止种植将会加剧林加工业用材紧张的局面，使广西林业发展陷入被动的劣势地位，保留甚至拓展现有政策是最好的抉择。另一方面，禁止速生桉种植的呼声越来越高。在相对较高的经济收益面前，种植户片面追求速生桉产量，实行高密度种植且超短期轮伐，侵略式攫取地力，致使速生桉种植区域内短期无法种植农作物，其所带来的生态破坏日趋严峻。同时，现行的速生桉种植政策违背了可持续发展的原则，阻碍了其他企业如制糖企业的发展。广西作为全国制糖大省，2010年以来甘蔗价格持续走低，种植甘蔗所得较之种植桉树基本无利可图，利益驱使下种植户纷纷选择种植桉树。如此一来，作为当地纳税大户的制糖企业出现了原料断供的危机，加之对速生桉种植的争议持续热化，禁止速生桉种植的呼吁不断增加。 广西速生桉种植的政策共同体在利益较量中主张各异的政策方案，相互博弈，相互发展，共同汇成了一股政策流。不同的主张虽然加剧了争议的矛盾，但同时也提供了政策发展的思路。
2.3 政治流
在政治流中，广西速生桉种植政策的走向主要受国民情绪变化及执政党意识觉醒两方面的影响。
国民情绪是指一种比较普遍接受的价值观念和利益诉求，常常以舆论焦点的形式表现出来，并根据具体环境的变化而相应发生改变。在观察到国民情绪变化后，政府通常会根据其支持或反对的较量做出拓展或终止的政策决策。随着速生桉种植面积不断扩大，其透支了更多的生态环境。广西农业发展有着天然的优势，提前透支环境作为攫取财富的手段必然招致反对。加之生态环境恶化对人们的日常生产生活产生了影响，关于速生桉是“毒树种”的言论甚嚣尘上，反对速生桉种植的呼声越来越大。
另外，执政党理念持续影响政策走向。科学种植贯彻广西桉树发展全程。2002年鼓励速生桉种植的文件出台以来，自治区政府对桉树等速丰林发展问题确定了科学规划布局的发展理念。“十二五”发展规划明确了速生桉重点发展区域及种植规模，避免盲目发展。显而易见，执政党科学发展速生桉的指导理念为速生桉种植政策走向指明了道路。
2.4 机会窗口
问题流、政策流、政治流在相互独立的矛盾斗争中向前发展，当机会窗口来临时三股溪流便汇成一股力量推动政策向前发展。2010年广西遭遇六十年难得一遇的大旱成为速生桉清理政策的触发机制。大旱波及范围广、持续时间久。此后数年，广西大旱连年发生。每当干旱恣虐、人畜缺水时，人们都将其归结为速生桉种植带来的生态灾难。同时，环保人士和民间机构冠以桉树“抽水机”、“毒树种”的名号。禁止种植速生桉的声音总能引发人们更多的关注。不断升级的争议使得政策制定者不断审视，为速生桉种植走上政策终结的议程打开了机会窗口。
2011年速生桉种植发展规划出台以来，为了桉树发展实现科学化，针对以往桉树种植中出现的问题，自治区林业厅发布《关于科学发展桉树速生丰产用材林的意见》，特别强调“桉树种植的地块严格控制在商品林区内，严禁在公益林区特别是水源涵养林区等重要生态区域种植短轮伐期的桉树工业原料林”，使全区桉树发展目标与布局更加细致化。2014年，围绕调整树种结构问题，林业厅下发《关于加快树种结构调整、实现森林“四个多样性”实施方案》中进一步细化了速生桉种植原则。2014年5月，广西壮族自治区第十二届人民代表大会常务委员会通过的《南宁市饮用水水源保护条例》，意味着广西首次以立法的形式禁止在水源地种植速生桉，广西速生桉清理政策走上轨道。
与此同时，恭城瑶族自治县、上林县、宾阳县、横县、扶绥县、合浦县等先后明确桉树科学发展的理念，控制桉树种植，开展清理水源地桉树等行动。至此，以广西2010年大干旱为契机，相互独立的问题流、政策流、政治流三股溪流实现耦合，促成了广西速生桉种植政策实现了部分保留型的政策终结。
3 结论
广西速生桉清理政策的出台体现了由单纯追求经济效益到人与自然和谐共生发展理念的转变，也体现了广西农村环境治理的进步与治理机制的完善。在以多源流理论为分析框架对广西速生桉清理政策进行分析中我们得出以下结论。
第一，瞄准问题源流，明确核心矛盾。针对繁多的社会问题，要明确当前急需解决的问题，善于抓住问题本质，并明确核心矛盾。首先，要建立科学的问题觉察机制。问题的存在是政策走向终结的基础，问题的存在也需要发现问题的机制，政策存续与否通常会根据问题所反映的矛盾进而采取下一步的措施，引導政策持续向好。其次，要完善问题表达的渠道。政策议程中的问题通常是与公众息息相关的问题，作为问题主体，公众有权利进行反映。此时，不仅需要有问题反映的渠道，还要保证公众诉求表达得畅通。
第二，把握政策走向，正确引导决策。问题在得到充分发掘后，我们应该思考的是如何解决问题，即政策终结的方式。首先，要正确引导公众舆论，争取支持力量。我们需要了解各方力量所获得的支持程度，引导社会舆论的走向，以便争取更多的支持力量。其次，我们要把握政策的走向，从源头开始对政策进行梳理。明确政策出台的目的，协调各方力量，在平衡中寻求一个稳妥解决问题的合适方法，采取激进或者渐进的方式，实现完全终结、部分终结或是替代型终结。
第三，建造有利的政治情境，实现政策有效终结。问题能否得到表达、政策是否顺利终结都与有利的政治情境分不开。有利的政治情境鼓励人们发现问题，从而推动政策有效终结。因此，要实现政府与公众的良好互动。在问题进入政策议程时政府应该积极协调各方利益，开拓沟通的渠道，保证诉求有门，就问题采取积极行动，防止事件演化和扩大，并出台相关政策积极解决。同时，诉求方应该选择合理的方式进行表达，理性沟通，共同创造一个健康有利的政治情境。
第四，抓住机会窗口，助推三大源流耦合。机会之窗的开启是政策得以顺利终结的关键节点，只有抓住机会窗口，才能推动问题流、政策流、政治流三大源流的耦合，实现政策终结的目标。机会之窗的开启是短暂性的，要求参与政策终结的各方力量要具有敏锐的意识。当三大源流耦合时，便是进行政策终结策略的最佳时机。
参考文献
[1]约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策[M].（第2版）.丁煌，方兴译.北京：中国人民大学出版社，2004.
[2]阮蓁蓁.多源流理论视阈下中国公共政策终结研究[D].长春：吉林大学，2010.
[3]刘祖华.公共政策终结的动力学分析——以取消农业税为考察对象[J].福建行政学院学报，2008，（1）：9-13.