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打造强力的外部监管环境重在落实，监管好监管者也许才是确保中国食品安全的治本之策。
从生猪的养殖、屠宰、加工、物流到销售，实现食品安全可追溯的“全产业链”封闭模式，也许是中国肉类食品加工巨头双汇集团在发生“瘦肉精”事件后最想做的事情。据悉，双汇生猪的自养比例不到1/3，外购生猪超过了2/3，此次“瘦肉精”风波的猪肉来源正是出现在外购生猪环节。
但专家指出，“全产业链”的经营模式难以普遍和长久，只能是特例。也许双汇在短时间内不惜成本能够做到这一点，但要求中国食品行业的其他企业都做到这一点恐怕不大可能。产业链社会化乃至全球化才是市场经济永恒的主题。由此可见，打造强力的外部监管环境才是确保中国食品安全的治本之策。
第三方体系补位监管失灵
目前，中国的生猪养殖仍以散养为主，做到严格监管，难度可想而知。世界上也没有哪家企业能承担对所有产品全面检测的成本，因此，外购生猪只能采取抽检方式。由于国内散养猪使用“瘦肉精”的现象较为普遍，不做全面检测难免有漏网之鱼。由此可见，双汇“瘦肉精”事件发生实属必然中的偶然。
生猪市场利益链上利润的产生是有个典型的“蛛网现象”的，即在封闭的价值链条内，可以产生较为合理的利润。养猪户普遍使用“瘦肉精”现象的存在，则表明了市场价值链自我调节机制的失灵——为了不在市场竞争中处于劣势，多数企业都以次充好来获取利益，出现了“劣币驱除良币”的逆向选择情形。
在市场调节失灵时，就需要政府实施强制性的规章制度，迫使企业提供安全的食品了。但如同市场失灵一样，政府监管也可能“失灵”。一方面，是因为政府也不可能掌握全面的企业生产信息；其次，具体的政府官员在监管过程中，出于自身私利的考虑，可能会和被监管者勾结起来。
在中国食品监管过程中，政府失灵的具体表现是严重的地方保护主义，地方政府从发展地方经济出发，和当地食品生产企业形成了利益联盟。双汇“瘦肉精”事件后，董事长万隆在接受媒体采访时曾说，“3月份减少各类税收8500万元，给地方财政也造成了一定的影响。”而去年，双汇的销售额为500亿元，给地方带来的产值、税收、就业等利益当非常可观。企业和地方政府之间的这种“共同利益”，往往令地方政府在监管过程中，大板“高高举起，却轻轻落下”。这或许是中国重大食品安全事件屡发的主要原因之一。
此外，作为中国食品安全的监管部门，工商部门却“无权认定”，技术监督部门又“不归我管”，农业部门说“不管人造”，食品部门则“不好认定”……政出多门、责任不清的“九龙治水”现象，往往使每个部门都无法彻底把关，导致“9个部门管不住一头猪”。而一旦出现问题又互相推诿扯皮，严重制约了监管能力，也造成了食品安全问题的泛滥。
鉴于政府监管容易失灵的弊端，业内人士认为，美国经验值得借鉴。在美国，政府一般不直接介入监管，只负责有关食品安全的立法和政策制定。食品行业协会和消费者作为独立于市场和政府的“第三方”是重要的食品安全监管的执行者。通过引入第三方监管体系，走政府、市场、社会、公民“四位一体”的架构，美国的食品行业中，企业与同行的竞争对手成为了彼此最自觉的监管者。
港澳食品监管体系难复制
近日，珠海出入境检验检疫局的官员称，“已经11年保持未发现瘦肉精的纪录”。内地供港澳食品的监管体系是关键。与大陆食品安全由数个部门分别管理不同，该监管体系由一个监管部门独立监督全食物链安全。
作为珠海有供应港澳活猪资质的5个猪场之一，金鼎猪场每年约有4000头输往澳门。而“禁用药物名录”则是猪场的生命线。一旦跨越，将面临撤销供港澳资格的严重后果。
按照规定，猪场不能购买仔猪，自繁自养、全进全出。每批肉猪必须整体出栏，空栏彻底清洁消毒后才能进下一批猪，避免交叉感染；对于检验检疫注册，养殖场实行“一场一证”的准入制度。猪场日常生产活动都需记录在册，供监管部门查阅；每个月进行两次瘦肉精检测，每个季度进行一次常规监测，监测项目多达42项……
即使如此，这里养殖出来的肉猪仍不是每一头都有资格供应港澳，还要看猪的品质，“外形要好看，后臀比较丰满，身体比较结实的。另外，瘦肉率要高，体重也有要求，不能超105公斤，不能低于95公斤。”
此外，出关还必须报检，运输过程必须符合动物防疫的要求——不同猪场的不能混装，肉猪和其他动物不能混装。根据港澳对动物福利的规定，每辆车只能装35头猪。在出境前，检验检疫部门再次进行临床检验，必要时还要采样送实验室检测。
广东省政协委员黄新民曾将这套监管体系的成功之处总结为三点：首先，监管主体非常明确，“一管到底”；其次，国家投入非常大，内地供港澳食品是一项政治任务；最后，供港澳活猪有配额，价格比较高。在有利润保障下，企业也愿意加大成本投入。
据统计，按照活猪每季度42项监测，其中仅瘦肉精一项要每年两百多份样品估算，就需要投入几百万元资金；高企的行政监管成本；加上饲料、兽药、工人工资、水电和日常开销等猪场成本，“算下来每头肉猪要30块钱”；运输成本也不低，毕竟每辆车只能装35头猪……
高投入、高利润正是这套监管体系的显著特征。华南农业大学兽医博士冷和平认为，供港澳活猪养殖方式可以推广，但猪肉零售价也会上涨，成本最终转嫁给消费者。因此，内地复制该监管体系，理论上可以，但实际上成本承受不起。
关键还在于监管好监管者
据了解，为保证进口食品的安全，美国、日本对产品出口企业实行“连坐制”。美国食品和药物管理局（FDA）会不定期地突然派人到出口企业抽检，一旦发现作假，或者不按要求产品质量不达标，则当地被判为不可信任地区，当地所有企业都被列入不信任名单，取消所有产品出口。而日本海关在抽检中一旦发现一个产品不合格，所有出口产品都将被拒。
在“连坐制”下，没有企业敢轻意作假，也不敢轻意地使用违禁药品。生产者平时互相监督，一方面怕连累别人，另一方面也怕别人作假时连累自己。当地政府的监管部门也特别尽心尽力，因为一旦某一农户或者公司的产品被拒，则当地整个出口就完了，对政绩的影响很大。
美日两国还实行召回制度。作为世界上最早引入召回制度的国家，美国食品召回制度在两种情况下启动：一是企业得知产品存在缺陷，主动从市场上撤下食品；另一种是药管局等在紧急情况下强制要求企业召回食品。在日本国内的报纸上，经常有企业因为一点瑕疵而主动召回食品，向消费者道歉的广告。
此外，美国还实行惩罚性赔偿，不少跨国公司都有过教训。2005年美国法院认定默克公司生产的消炎镇痛药“万络”导致他人死亡，判决默克公司支付原告2400万美元补偿性赔偿和2．29亿美元惩罚性赔偿。这对企业生产和销售危险产品发挥了巨大威慑作用。
日本则实行农产品可追溯的管理模式。即，每种农产品都有一个“身份证”号码，通过这个身份证号码，消费者可以查询到米面、果蔬、肉制品和乳制品等的生产者、农田所在地、使用的农药和肥料、使用次数、收获和出售日期等信息。农产品生产者向食品生产厂家供货前则要签订合同，承诺提供的农产品信息完全属实，并受法律保护和约束。如果厂家发现原料有问题，就可以追究生产者的责任；经销商也可以追究厂家的责任。
而在德国“两套法律、四个层面、三条监管原则”的食品安全法律体系中，分别制定的针对生产厂家、批发商、零售商和餐饮业，用以规范其生产、流通和销售环节的“运动员法”和明确监管部门职责，监管人员素质，跨地区之间协调等规范监管执法行为的“裁判员法”，以及“从农田到餐桌”全程监控；从源头抓起；婴幼儿产品和易腐食品，包括蔬菜，实行最为严格质量控制的三大监管原则，尤其发人深省。
事实上，中国食品安全监管的法律制度不可谓不严厉，对于食品安全问题的重视度也是一再加强。4月21日，国务院副总理、国务院食品安全委员会主任李克强在出席“全国严厉打击非法添加和滥用食品添加剂专项工作”电视电话会议时讲话强调，将以过硬的举措、更大的力度，整治食品非法添加行为。
但制度再好，决心再大终究还在于落实执行。从双汇“瘦肉精”事件來看，从养猪人、贩猪经纪人、政府定点的屠宰场、猪肉销售市场、无公害农产品监管部门、动物防疫检疫部门、食品加工上市公司集体沦陷，也许监管好监管者才是关键。如国监管的结果最后变成政府的层层寻租，法律最后流于虚无，那么，食品安全问题也许真的无解了。
从生猪的养殖、屠宰、加工、物流到销售，实现食品安全可追溯的“全产业链”封闭模式，也许是中国肉类食品加工巨头双汇集团在发生“瘦肉精”事件后最想做的事情。据悉，双汇生猪的自养比例不到1/3，外购生猪超过了2/3，此次“瘦肉精”风波的猪肉来源正是出现在外购生猪环节。
但专家指出，“全产业链”的经营模式难以普遍和长久，只能是特例。也许双汇在短时间内不惜成本能够做到这一点，但要求中国食品行业的其他企业都做到这一点恐怕不大可能。产业链社会化乃至全球化才是市场经济永恒的主题。由此可见，打造强力的外部监管环境才是确保中国食品安全的治本之策。
第三方体系补位监管失灵
目前，中国的生猪养殖仍以散养为主，做到严格监管，难度可想而知。世界上也没有哪家企业能承担对所有产品全面检测的成本，因此，外购生猪只能采取抽检方式。由于国内散养猪使用“瘦肉精”的现象较为普遍，不做全面检测难免有漏网之鱼。由此可见，双汇“瘦肉精”事件发生实属必然中的偶然。
生猪市场利益链上利润的产生是有个典型的“蛛网现象”的，即在封闭的价值链条内，可以产生较为合理的利润。养猪户普遍使用“瘦肉精”现象的存在，则表明了市场价值链自我调节机制的失灵——为了不在市场竞争中处于劣势，多数企业都以次充好来获取利益，出现了“劣币驱除良币”的逆向选择情形。
在市场调节失灵时，就需要政府实施强制性的规章制度，迫使企业提供安全的食品了。但如同市场失灵一样，政府监管也可能“失灵”。一方面，是因为政府也不可能掌握全面的企业生产信息；其次，具体的政府官员在监管过程中，出于自身私利的考虑，可能会和被监管者勾结起来。
在中国食品监管过程中，政府失灵的具体表现是严重的地方保护主义，地方政府从发展地方经济出发，和当地食品生产企业形成了利益联盟。双汇“瘦肉精”事件后，董事长万隆在接受媒体采访时曾说，“3月份减少各类税收8500万元，给地方财政也造成了一定的影响。”而去年，双汇的销售额为500亿元，给地方带来的产值、税收、就业等利益当非常可观。企业和地方政府之间的这种“共同利益”，往往令地方政府在监管过程中，大板“高高举起，却轻轻落下”。这或许是中国重大食品安全事件屡发的主要原因之一。
此外，作为中国食品安全的监管部门，工商部门却“无权认定”，技术监督部门又“不归我管”，农业部门说“不管人造”，食品部门则“不好认定”……政出多门、责任不清的“九龙治水”现象，往往使每个部门都无法彻底把关，导致“9个部门管不住一头猪”。而一旦出现问题又互相推诿扯皮，严重制约了监管能力，也造成了食品安全问题的泛滥。
鉴于政府监管容易失灵的弊端，业内人士认为，美国经验值得借鉴。在美国，政府一般不直接介入监管，只负责有关食品安全的立法和政策制定。食品行业协会和消费者作为独立于市场和政府的“第三方”是重要的食品安全监管的执行者。通过引入第三方监管体系，走政府、市场、社会、公民“四位一体”的架构，美国的食品行业中，企业与同行的竞争对手成为了彼此最自觉的监管者。
港澳食品监管体系难复制
近日，珠海出入境检验检疫局的官员称，“已经11年保持未发现瘦肉精的纪录”。内地供港澳食品的监管体系是关键。与大陆食品安全由数个部门分别管理不同，该监管体系由一个监管部门独立监督全食物链安全。
作为珠海有供应港澳活猪资质的5个猪场之一，金鼎猪场每年约有4000头输往澳门。而“禁用药物名录”则是猪场的生命线。一旦跨越，将面临撤销供港澳资格的严重后果。
按照规定，猪场不能购买仔猪，自繁自养、全进全出。每批肉猪必须整体出栏，空栏彻底清洁消毒后才能进下一批猪，避免交叉感染；对于检验检疫注册，养殖场实行“一场一证”的准入制度。猪场日常生产活动都需记录在册，供监管部门查阅；每个月进行两次瘦肉精检测，每个季度进行一次常规监测，监测项目多达42项……
即使如此，这里养殖出来的肉猪仍不是每一头都有资格供应港澳，还要看猪的品质，“外形要好看，后臀比较丰满，身体比较结实的。另外，瘦肉率要高，体重也有要求，不能超105公斤，不能低于95公斤。”
此外，出关还必须报检，运输过程必须符合动物防疫的要求——不同猪场的不能混装，肉猪和其他动物不能混装。根据港澳对动物福利的规定，每辆车只能装35头猪。在出境前，检验检疫部门再次进行临床检验，必要时还要采样送实验室检测。
广东省政协委员黄新民曾将这套监管体系的成功之处总结为三点：首先，监管主体非常明确，“一管到底”；其次，国家投入非常大，内地供港澳食品是一项政治任务；最后，供港澳活猪有配额，价格比较高。在有利润保障下，企业也愿意加大成本投入。
据统计，按照活猪每季度42项监测，其中仅瘦肉精一项要每年两百多份样品估算，就需要投入几百万元资金；高企的行政监管成本；加上饲料、兽药、工人工资、水电和日常开销等猪场成本，“算下来每头肉猪要30块钱”；运输成本也不低，毕竟每辆车只能装35头猪……
高投入、高利润正是这套监管体系的显著特征。华南农业大学兽医博士冷和平认为，供港澳活猪养殖方式可以推广，但猪肉零售价也会上涨，成本最终转嫁给消费者。因此，内地复制该监管体系，理论上可以，但实际上成本承受不起。
关键还在于监管好监管者
据了解，为保证进口食品的安全，美国、日本对产品出口企业实行“连坐制”。美国食品和药物管理局（FDA）会不定期地突然派人到出口企业抽检，一旦发现作假，或者不按要求产品质量不达标，则当地被判为不可信任地区，当地所有企业都被列入不信任名单，取消所有产品出口。而日本海关在抽检中一旦发现一个产品不合格，所有出口产品都将被拒。
在“连坐制”下，没有企业敢轻意作假，也不敢轻意地使用违禁药品。生产者平时互相监督，一方面怕连累别人，另一方面也怕别人作假时连累自己。当地政府的监管部门也特别尽心尽力，因为一旦某一农户或者公司的产品被拒，则当地整个出口就完了，对政绩的影响很大。
美日两国还实行召回制度。作为世界上最早引入召回制度的国家，美国食品召回制度在两种情况下启动：一是企业得知产品存在缺陷，主动从市场上撤下食品；另一种是药管局等在紧急情况下强制要求企业召回食品。在日本国内的报纸上，经常有企业因为一点瑕疵而主动召回食品，向消费者道歉的广告。
此外，美国还实行惩罚性赔偿，不少跨国公司都有过教训。2005年美国法院认定默克公司生产的消炎镇痛药“万络”导致他人死亡，判决默克公司支付原告2400万美元补偿性赔偿和2．29亿美元惩罚性赔偿。这对企业生产和销售危险产品发挥了巨大威慑作用。
日本则实行农产品可追溯的管理模式。即，每种农产品都有一个“身份证”号码，通过这个身份证号码，消费者可以查询到米面、果蔬、肉制品和乳制品等的生产者、农田所在地、使用的农药和肥料、使用次数、收获和出售日期等信息。农产品生产者向食品生产厂家供货前则要签订合同，承诺提供的农产品信息完全属实，并受法律保护和约束。如果厂家发现原料有问题，就可以追究生产者的责任；经销商也可以追究厂家的责任。
而在德国“两套法律、四个层面、三条监管原则”的食品安全法律体系中，分别制定的针对生产厂家、批发商、零售商和餐饮业，用以规范其生产、流通和销售环节的“运动员法”和明确监管部门职责，监管人员素质，跨地区之间协调等规范监管执法行为的“裁判员法”，以及“从农田到餐桌”全程监控；从源头抓起；婴幼儿产品和易腐食品，包括蔬菜，实行最为严格质量控制的三大监管原则，尤其发人深省。
事实上，中国食品安全监管的法律制度不可谓不严厉，对于食品安全问题的重视度也是一再加强。4月21日，国务院副总理、国务院食品安全委员会主任李克强在出席“全国严厉打击非法添加和滥用食品添加剂专项工作”电视电话会议时讲话强调，将以过硬的举措、更大的力度，整治食品非法添加行为。
但制度再好，决心再大终究还在于落实执行。从双汇“瘦肉精”事件來看，从养猪人、贩猪经纪人、政府定点的屠宰场、猪肉销售市场、无公害农产品监管部门、动物防疫检疫部门、食品加工上市公司集体沦陷，也许监管好监管者才是关键。如国监管的结果最后变成政府的层层寻租，法律最后流于虚无，那么，食品安全问题也许真的无解了。