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摘 要：《“十四五”全国档案事业发展规划》提出全面推进档案治理体系建设，具有重要意义。《规划》论述的档案治理体系建设，包括四个基本的内容维度：档案治理组织结构体系建设，档案治理功能目标体系建设，档案治理运行方式体系建设，档案治理制度保障体系建设。
关键词：档案治理体系；档案事业；发展规划；十四五规划
分类号：G270
An Analysis of the Connotation of the Construction of Archives Governance System during the Period of the 14th Five-Year Plan
Xu Yongjun（School of Information Resource Management of Renmin University of China， Beijing 100872）
Abstract： The 14th five-year plan for the National Archives Development proposes that it’s of great significance to comprehensively promote the construction of archives governance system. The construction of archives governance system discussed in the plan includes four basic content dimensions： the construction of archives governance organizational structure system， the construction of archives governance function objective system， the construction of archives governance operation mode system， and construction of guarantee system for archives governance system.
Keywords： Archives Governance system； Archival Enterprise； Development Planning； the 14th Five-year Plan
近日，中共中央辦公厅、国务院办公厅印发《“十四五”全国档案事业发展规划》[1]（以下简称《规划》），提出“全面推进档案治理体系和档案资源体系、档案利用体系、档案安全体系建设”。这是在2014年《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》提出的“三个体系”（覆盖人民群众的档案资源体系、方便人民群众的档案利用体系、确保档案安全保密的档案安全体系）的基础上新列“档案治理体系”，从而发展为“四个体系”。“四个体系”是对“三个体系”的继承和创新。档案治理体系在“四个体系”中具有首位作用，是推动档案事业高质量发展的基本动力和重要保障。需要指出的是，推进档案治理现代化是由“治理体系”和“治理效能”两部分构成，“治理体系”是“治理效能”的前提和基础，“治理效能”是“治理体系”的目的和结果。因此，实现档案治理现代化，首要任务是建立健全一套完整、合法、有效的“档案治理体系”。
一般认为，治理体系是指规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序。[2]单纯结合《规划》中“全面推进档案治理体系建设”的内容来看，也大都着眼于“体制”“机制”“法规”“制度”“标准”“规范”等来加强、改进和完善档案治理格局。但是，笔者认为，不能简单机械地把档案治理体系理解为有利于加强和改进新时代下档案工作的各项制度的总和叠加。因为这会很容易造成对“档案治理体系”的理解局限在档案工作的规范化、制度化层面，将不利于建构起系统、整体、协同的档案治理新格局。实际上，有效的档案治理体系需要回答“谁治理、治理什么、治理朝着什么方向、应坚持什么原则以及要达到什么目标”等问题。[3]如果深入剖析《规划》中关于“全面推进档案治理体系建设，提升档案治理效能”论述的五条具体内容，会发现其实档案治理体系建设应该至少包括以下四个基本的内容维度。
一是档案治理组织结构体系建设。治理组织结构体系解决的是“治理主体是谁”“治理主体之间是什么关系”两大问题。全面推进档案治理体系建设，一方面，必须先有多元化、负责任的治理主体。档案部门、社会组织、公民个人都要有针对性地吸纳到相关档案事务管理中来，不能“用起档案来十万火急”“不着急用时不闻不问”。比如，《规划》指出要“鼓励、引导、规范社会力量参与档案事务”。此外，在多元主体中，档案部门因其“为党管档、为国守史、为民服务”的职责所系、使命所在，必须在这多元主体中处于主导地位，并且在此过程中要强化坚持党的领导。如此，才能在具体档案事务管理中不至于因相互推诿而无法明确责任主体。比如，《规划》指出“坚持党对档案工作的领导”“增强各级档案主管部门统筹谋划和指导协调能力”。另一方面，要有责任明确、边界清晰、分工合作的多主体和谐关系。其中，处理好档案局与档案馆、档案部门与其他数据部门、档案机构与社会组织及个人之间的关系，是多元化治理主体之间的几个重点核心关系，关键在于厘清各自的权限边界。比如，就局馆关系而言，《规划》强调要“增强各级档案主管部门统筹谋划和指导协调能力，增进局馆协同”。
二是档案治理功能目标体系建设。治理功能目标体系解决的是“治理体系主要发挥什么作用”的问题。这一体系层面主要发挥三方面的作用：第一，动员社会力量参与档案事务治理的功能目标。良好完备的档案治理体系，能够有效发挥动员社会参与档案事务管理的功能。《规划》指出，“加强部门协同、区域协同、行业协同，鼓励、引导、规范社会力量参与档案事务”，就是要强化这一功能目标的生动印证。第二，实现对档案事务进行有力监管的功能目标。即档案治理体系在帮助推动档案工作不断“走向依法治理、走向开放、走向现代化”的同时，需要一套完备的监督手段，对各类涉及重点领域档案工作的经济主体、政治主体和社会主体强化监管，通过档案安全来帮助实现国家总体安全。《规划》对此专列了一条，明确提到要“加强重点领域档案工作监管”。第三，强化档案大力服务经济社会发展的功能目标。即顺应经济社会发展的趋势和要求，最大程度地提供优质化、多样化的档案公共服务，满足人民群众对档案的利用需求。《规划》强调：“重点推进电子档案、科研档案、建设项目档案、医疗健康档案、档案资源共享服务、档案馆服务、档案安全保护及风险防控、数字档案馆（室）建设等标准供给”。这些建议将极大推动档案工作有效融入经济社会发展，融入人民群众日常生活。 三是档案治理运行方式体系建设。治理运行方式体系解决的是“治理体系采取何种方式、依靠何种手段、采取何种路径运转”的问题。需要三大运行方式：首先，自上而下方式。即强化“党要管档”的理念，加强档案事业发展的顶层设计。《规划》不仅指出要“坚持党对档案工作的领导，压实各级党委主体责任，强化各级政府职责，完善与新修订档案法实施相适应的管理体制和工作机制”，而且强调要“创新檔案业务监督指导方式”。其次，自下而上方式。即诸多领域的档案发展改革创新，可依靠地方层面的先行先试，等掌握了规律、积累了经验以后，再向全国推行和推广，降低改革风险与成本。比如，《规划》指出，“鼓励有条件地区建立乡（镇）档案馆，有需要的地方实行‘村档乡（镇）代管’模式，助力提升农村基层治理能力”。最后，上下联动、横向互动方式。即打破传统“条块分割、封闭运行”的档案治理模式，推动档案与业务深度融合，规范政策制定、方案实施的多元有效参与。在不同领域、不同主体之间通过档案“参与式治理”，激活协同效应、整合效应和创新效应。比如，《规划》指出，“健全机关档案监督指导工作机制，探索实施机关、所属单位、部门档案馆分层次监督指导。完善档案主管部门与行业主管部门协同配合的专业档案管理体制，强化各类专业文件材料、电子数据归档监督指导。”
四是档案治理制度保障体系建设。治理制度保障体系解决的是“如何保障治理组织结构有效运转”的问题。建构好档案治理的主体参与、明确了档案治理的功能目标后，重点要有一套科学、完备的法律和制度体系，保障档案治理体系的有效运转。制度作为软实力，在某种程度上，直接决定着档案治理体系的成败。从《规划》看来，未来需要重点加强和改善三大根本性制度保障体系建设：首先，法规制度体系。即在档案具体工作领域，适时更新和建立成套的法律体系，把所有的国家组织、机构和个人的档案活动，全纳入依法治档的体系之下，严厉铲除非法管档、用档等现象滋生的土壤。对此，《规划》鲜明指出要“严格档案执法、强化普法”。其次，激励制度体系。通过制定科学、有效的激励体系，最大程度地调动档案治理多元化主体积极性，在合法前提下，激发和释放内在潜能和活力。比如，《规划》指出，“全面建立和落实档案工作责任制，优化档案工作检查考核机制，各级党委将档案工作纳入年度考核内容。”这将促进档案各领域主体“从一般走向优秀、从优秀走向卓越”的纵向流动，协同推动档案事业高质量发展。
再次，协作制度体系。在强调依法治档的同时，强调纵横交叉协作，也是档案治理体系的题中之义。为此，需要一套完备的国际档案事务之间、政府机构部门之间、公私档案利益取舍之间的跨界协作制度体系，化解冲突和矛盾，在互动合作中寻求整体利益最大化。比如，《规划》指出，“积极参与档案国际标准制定修订，推动中国标准走向国际”“完善档案主管部门与行业主管部门协同配合的专业档案管理体制，强化各类专业文件材料、电子数据归档监督指导”。
“常制不可以待变化，一途不可以应无方”。档案治理体系是党领导下管理国家档案事务的制度体系，是对各方面档案治理体制机制的总概括、总称谓，实际上还内蕴着“谁治理、为什么治理、如何治理、怎么保障”的深层逻辑。今后，需要在进一步深入解读档案治理体系建设的主体、意义、要求、路径等基础上，更好地健全档案制度体系，彰显档案制度优势，提升档案治理效能。 *本文为国家社会科学基金重点项目“新时代我国档案管理体制改革研究”（批准号：19ATQ009）阶段性研究成果之一。
[1]中共中央办公厅、国务院办公厅.中办国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》[EB/OL].[2021-06-24]. https：//www.saac.gov.cn/daj/yaow/202 106/899650c1b1ec4c0e9ad3c2ca7310eca4. shtml.
[2]俞可平.衡量国家治理体系现代化的基本标准——关于推进“国家治理体系和治理能力的现代化”的思考[J].党政干部参考， 2014（1）：14-16.
[3]徐拥军，熊文景.档案治理现代化：理论内涵、价值追求和实践路径[J].档案学研究，2019（6）：12-18.
关键词：档案治理体系；档案事业；发展规划；十四五规划
分类号：G270
An Analysis of the Connotation of the Construction of Archives Governance System during the Period of the 14th Five-Year Plan
Xu Yongjun（School of Information Resource Management of Renmin University of China， Beijing 100872）
Abstract： The 14th five-year plan for the National Archives Development proposes that it’s of great significance to comprehensively promote the construction of archives governance system. The construction of archives governance system discussed in the plan includes four basic content dimensions： the construction of archives governance organizational structure system， the construction of archives governance function objective system， the construction of archives governance operation mode system， and construction of guarantee system for archives governance system.
Keywords： Archives Governance system； Archival Enterprise； Development Planning； the 14th Five-year Plan
近日，中共中央辦公厅、国务院办公厅印发《“十四五”全国档案事业发展规划》[1]（以下简称《规划》），提出“全面推进档案治理体系和档案资源体系、档案利用体系、档案安全体系建设”。这是在2014年《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》提出的“三个体系”（覆盖人民群众的档案资源体系、方便人民群众的档案利用体系、确保档案安全保密的档案安全体系）的基础上新列“档案治理体系”，从而发展为“四个体系”。“四个体系”是对“三个体系”的继承和创新。档案治理体系在“四个体系”中具有首位作用，是推动档案事业高质量发展的基本动力和重要保障。需要指出的是，推进档案治理现代化是由“治理体系”和“治理效能”两部分构成，“治理体系”是“治理效能”的前提和基础，“治理效能”是“治理体系”的目的和结果。因此，实现档案治理现代化，首要任务是建立健全一套完整、合法、有效的“档案治理体系”。
一般认为，治理体系是指规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序。[2]单纯结合《规划》中“全面推进档案治理体系建设”的内容来看，也大都着眼于“体制”“机制”“法规”“制度”“标准”“规范”等来加强、改进和完善档案治理格局。但是，笔者认为，不能简单机械地把档案治理体系理解为有利于加强和改进新时代下档案工作的各项制度的总和叠加。因为这会很容易造成对“档案治理体系”的理解局限在档案工作的规范化、制度化层面，将不利于建构起系统、整体、协同的档案治理新格局。实际上，有效的档案治理体系需要回答“谁治理、治理什么、治理朝着什么方向、应坚持什么原则以及要达到什么目标”等问题。[3]如果深入剖析《规划》中关于“全面推进档案治理体系建设，提升档案治理效能”论述的五条具体内容，会发现其实档案治理体系建设应该至少包括以下四个基本的内容维度。
一是档案治理组织结构体系建设。治理组织结构体系解决的是“治理主体是谁”“治理主体之间是什么关系”两大问题。全面推进档案治理体系建设，一方面，必须先有多元化、负责任的治理主体。档案部门、社会组织、公民个人都要有针对性地吸纳到相关档案事务管理中来，不能“用起档案来十万火急”“不着急用时不闻不问”。比如，《规划》指出要“鼓励、引导、规范社会力量参与档案事务”。此外，在多元主体中，档案部门因其“为党管档、为国守史、为民服务”的职责所系、使命所在，必须在这多元主体中处于主导地位，并且在此过程中要强化坚持党的领导。如此，才能在具体档案事务管理中不至于因相互推诿而无法明确责任主体。比如，《规划》指出“坚持党对档案工作的领导”“增强各级档案主管部门统筹谋划和指导协调能力”。另一方面，要有责任明确、边界清晰、分工合作的多主体和谐关系。其中，处理好档案局与档案馆、档案部门与其他数据部门、档案机构与社会组织及个人之间的关系，是多元化治理主体之间的几个重点核心关系，关键在于厘清各自的权限边界。比如，就局馆关系而言，《规划》强调要“增强各级档案主管部门统筹谋划和指导协调能力，增进局馆协同”。
二是档案治理功能目标体系建设。治理功能目标体系解决的是“治理体系主要发挥什么作用”的问题。这一体系层面主要发挥三方面的作用：第一，动员社会力量参与档案事务治理的功能目标。良好完备的档案治理体系，能够有效发挥动员社会参与档案事务管理的功能。《规划》指出，“加强部门协同、区域协同、行业协同，鼓励、引导、规范社会力量参与档案事务”，就是要强化这一功能目标的生动印证。第二，实现对档案事务进行有力监管的功能目标。即档案治理体系在帮助推动档案工作不断“走向依法治理、走向开放、走向现代化”的同时，需要一套完备的监督手段，对各类涉及重点领域档案工作的经济主体、政治主体和社会主体强化监管，通过档案安全来帮助实现国家总体安全。《规划》对此专列了一条，明确提到要“加强重点领域档案工作监管”。第三，强化档案大力服务经济社会发展的功能目标。即顺应经济社会发展的趋势和要求，最大程度地提供优质化、多样化的档案公共服务，满足人民群众对档案的利用需求。《规划》强调：“重点推进电子档案、科研档案、建设项目档案、医疗健康档案、档案资源共享服务、档案馆服务、档案安全保护及风险防控、数字档案馆（室）建设等标准供给”。这些建议将极大推动档案工作有效融入经济社会发展，融入人民群众日常生活。 三是档案治理运行方式体系建设。治理运行方式体系解决的是“治理体系采取何种方式、依靠何种手段、采取何种路径运转”的问题。需要三大运行方式：首先，自上而下方式。即强化“党要管档”的理念，加强档案事业发展的顶层设计。《规划》不仅指出要“坚持党对档案工作的领导，压实各级党委主体责任，强化各级政府职责，完善与新修订档案法实施相适应的管理体制和工作机制”，而且强调要“创新檔案业务监督指导方式”。其次，自下而上方式。即诸多领域的档案发展改革创新，可依靠地方层面的先行先试，等掌握了规律、积累了经验以后，再向全国推行和推广，降低改革风险与成本。比如，《规划》指出，“鼓励有条件地区建立乡（镇）档案馆，有需要的地方实行‘村档乡（镇）代管’模式，助力提升农村基层治理能力”。最后，上下联动、横向互动方式。即打破传统“条块分割、封闭运行”的档案治理模式，推动档案与业务深度融合，规范政策制定、方案实施的多元有效参与。在不同领域、不同主体之间通过档案“参与式治理”，激活协同效应、整合效应和创新效应。比如，《规划》指出，“健全机关档案监督指导工作机制，探索实施机关、所属单位、部门档案馆分层次监督指导。完善档案主管部门与行业主管部门协同配合的专业档案管理体制，强化各类专业文件材料、电子数据归档监督指导。”
四是档案治理制度保障体系建设。治理制度保障体系解决的是“如何保障治理组织结构有效运转”的问题。建构好档案治理的主体参与、明确了档案治理的功能目标后，重点要有一套科学、完备的法律和制度体系，保障档案治理体系的有效运转。制度作为软实力，在某种程度上，直接决定着档案治理体系的成败。从《规划》看来，未来需要重点加强和改善三大根本性制度保障体系建设：首先，法规制度体系。即在档案具体工作领域，适时更新和建立成套的法律体系，把所有的国家组织、机构和个人的档案活动，全纳入依法治档的体系之下，严厉铲除非法管档、用档等现象滋生的土壤。对此，《规划》鲜明指出要“严格档案执法、强化普法”。其次，激励制度体系。通过制定科学、有效的激励体系，最大程度地调动档案治理多元化主体积极性，在合法前提下，激发和释放内在潜能和活力。比如，《规划》指出，“全面建立和落实档案工作责任制，优化档案工作检查考核机制，各级党委将档案工作纳入年度考核内容。”这将促进档案各领域主体“从一般走向优秀、从优秀走向卓越”的纵向流动，协同推动档案事业高质量发展。
再次，协作制度体系。在强调依法治档的同时，强调纵横交叉协作，也是档案治理体系的题中之义。为此，需要一套完备的国际档案事务之间、政府机构部门之间、公私档案利益取舍之间的跨界协作制度体系，化解冲突和矛盾，在互动合作中寻求整体利益最大化。比如，《规划》指出，“积极参与档案国际标准制定修订，推动中国标准走向国际”“完善档案主管部门与行业主管部门协同配合的专业档案管理体制，强化各类专业文件材料、电子数据归档监督指导”。
“常制不可以待变化，一途不可以应无方”。档案治理体系是党领导下管理国家档案事务的制度体系，是对各方面档案治理体制机制的总概括、总称谓，实际上还内蕴着“谁治理、为什么治理、如何治理、怎么保障”的深层逻辑。今后，需要在进一步深入解读档案治理体系建设的主体、意义、要求、路径等基础上，更好地健全档案制度体系，彰显档案制度优势，提升档案治理效能。 *本文为国家社会科学基金重点项目“新时代我国档案管理体制改革研究”（批准号：19ATQ009）阶段性研究成果之一。
注释与参考文献
[1]中共中央办公厅、国务院办公厅.中办国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》[EB/OL].[2021-06-24]. https：//www.saac.gov.cn/daj/yaow/202 106/899650c1b1ec4c0e9ad3c2ca7310eca4. shtml.
[2]俞可平.衡量国家治理体系现代化的基本标准——关于推进“国家治理体系和治理能力的现代化”的思考[J].党政干部参考， 2014（1）：14-16.
[3]徐拥军，熊文景.档案治理现代化：理论内涵、价值追求和实践路径[J].档案学研究，2019（6）：12-18.