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摘要:民事公益诉讼是我国立法上的"空白"。近几年来,伴随着对国有资产流失、公共权利滥用、环境污染、垄断以及假冒伪劣 产品等问题进行整治的要求日益高涨,有关建立公益诉讼司法制度的呼声也越来越高,笔者认为检察机关作为法律监督机关,富有监督民事法律事实的职责,应成为民事公益诉讼的主体。本文从历史和现实等多角度回顾了这一制度,并对我国以后的民事公诉做了制度设计,以期有助于我国司法理论和实务。
关键词:检察机关 民事公益诉讼 制度设计
一、检察官提起民事公益诉讼制度及其历史发展
公益诉讼是指处于非"利害关系人"地位的组织或个人对于违反法律,侵犯国家利益、社会公共毅力的行为,进行司法救济,由法院追究违法者的法律责任的活动综合。公益诉讼起源于罗马法。在公法与司法严格分分野的传统下,权力被划分为私权和公权。为保护私权而设定的诉讼(包括民事诉讼与行政訴讼)可以并且只有在个人特有的权利受到侵害时,才能行使;为保护公权而设定的诉权,专属于公诉机构行使,这便是狭义的公益诉讼。目前它主要体现在刑事方面。但是随着时代的发展和现实需要,法律制度开始关注对民事、行政公诉的规定,笔者认为这应该对我们有所提示。
回顾中外诉讼历史,检察机关打破传统的囹圄,参加民事诉讼,最早是在18世纪的法国大革命时期。18世纪以前,在罗马法影响下,国家并不干预私法。因此,检察机关没有过多参与民事诉讼;在亚洲和其他地方,也不存在着民事公诉制度。18世纪以后,为了体现国家对社会生活的干预,法律把参加民事诉讼活动作为检察机关的主要职能。1806年,法国《民事诉讼法典》421条对检察机关的民事公诉活动有如下表述:"检察机关可以作为主当事人起诉,活着作为从当事人参与起诉。检察机关在法律规定的案件中,代表其他人。"1877年《德国民事诉讼法典》也规定:"对于婚姻无效之诉、申请破产案件、雇佣劳动案件等,检察机关都可以提起诉讼;或者提起申请,参加诉讼"。美国《谢尔曼法》、《克莱顿法》都规定:"各地检察官,依据司法部长的指示,再起各自地区内提起衡平诉讼以防止和限制违反法律的行为。"
在我国,民事公诉也并不是没有渊源。1908年,《高等以下各级审判厅试办章程》97条规定:"民事保护公益陈述意见是检察官对于审判行使其职务的职权。"1927年,《各省高等法院检察院办事要限暂行条例》规定:"依照民事诉讼法规以及其他法令所定,为诉讼当事人或者公益代表人实行事宜。"1939年,陕甘宁边区政府出台的《陕甘宁边区高等法院组织条例》和1941年《晋察鲁边区高等法院组织条例》都规定了检察员可以作为诉讼当事人或公益代表人。
新中国成立后,也曾强调过检察院的这一权限。1949年的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》规定:"检察机关对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼,均得代表国家公益行使之"。1954年一届人大一次会议通过的《中华人民共和国检察院组织法》规定地方各级人民检察院对于有关国家和人民利益的重要的民事活动,有权提出诉讼或者参与诉讼。1957年最高人民法院编纂的《民事案件审判程序(草稿)》规定:"人民检察院对于有关国家和人民利益的主要民事案件,可以提出诉讼"。虽然后来这些规定由于一些历史和政治原因没有深入实施,但是它丝毫不会减少对我国现代法治建设的巨大借鉴作用。此外,福建、浙江、河南、山东、四川等地检察机关开展提起民事诉讼活动也都取得了较好的法律社会效果,积累了民事公益诉讼丰富的经验。
通过上面的论述,我们可以得到以下几点结论:
(1)国家有权对司法活动进行监督和干预。古今中外的历史和现实都证明司法的意思自治和平等处分是相对的,国家的特殊的情况下有权对关系到社会和国家安全的活动派驻代表,从而维护社会秩序。
(2)检察机关是最有利的干预私法活动的机关。检察机关具有正当的监督权、强大的力量和丰富的经验,因此无论是从法律构建还是从效益原则出发,检察机关是公益诉讼的首要主体人选。
二、我国对检察院提起民事公诉的理论争论
我国理论界和实务界对"民事公诉"争论颇大,不少学者认为民事公诉于法无据,于理不合。他们认为国有财产和公共利益的民事诉讼保护,只能由其主管的企业或组织及其主管部门来进行,人民检察院没有这种诉权。他们的依据主要是我国《民事诉讼法》在108条中关于起诉的条款中规定。
支持者则认为:无论从国外公益诉讼的发展历程与趋势,还是从我国的现实情况来看,建立公益诉讼制度是必要的。
首先,公益诉讼可以从理论上找到支承点。我国宪法规定社会主义的公共财产神圣不可侵犯。《民法通则》73条规定:国家财产属于全民所有。禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。同时,《人民检察院组织法》第4条规定,人民检察院行使检察权,保护社会主义的全民所有的财产。因此,在存在的诉讼保障时,作为国家法律监督机关的人民检察院,为保护国家财产、维护公共毅力,运用司法手段提起民事公诉,应视为与本案诉讼标的有直接的、特殊的利害关系,其代表国家利益以原告身份提起民事诉讼复核我国《宪法》、《人民检察院组织法》的立法精神。
其次,在我国社会生活中,国有资产流失严重;垄断、限制竞争以及不正当竞争行为屡见不鲜;破坏环境、自然资源的行为屡禁不止;侵犯消费者、拥护的合法利益的案件时有发生。客观上夜要求公益诉讼。
最后,国有企业或者主管部门保护国有资产具有滞后性。以往的国有资产流失之后,才由检察机关来追究负责人的责任或者追究其行政责任的做法,使得已经损失的财产难以补救。因此,建立以检察院为主要主体的民事公诉制度是必要的。
三、我国民事公诉的制度设计
1、主体规定。我国民事公益诉讼应该有以下主体构成,并且可以分阶段实现。第一阶段采用由检察机关提起支持公诉的方式进行。这是和我国检察机关的职能定位以及其工作特点决定的,我国检察机关在工作中积累了相当丰富的司法资源特别是人才资源,完全可以胜任这一工作。第二阶段或与第一阶段同步可以考虑将诉权赋予依法登记成立以公益目的为基础的具有法人资格的社团组织,使他们成为公权力机关诉讼的有益补充。最后我们可以尝试扩大公益诉讼的范围,鼓励个人为了国家和集体的利益去提起公益诉讼。
2、方式。检察机关参与民事诉讼的具体方法可以有两种:一是直接提起诉讼,另一种是支持起诉。第一种直接提起诉讼,即检察机关直接代表一方当事人提起公诉民事案件。在侵害的是不特点的对象,侵权事实确实存在,没有适格主体或者适格主体不提起时使用;第二种支持起诉,即检察机关依职权支持利益受损方起诉。依据是《民诉法》第15条的规定:"机关、社会、团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉。"检察机关可以支持起诉的身份帮原告提供证据,支持原告提起诉讼。
3、诉讼地位。关于检察院的诉讼地位问题,国外各国有不同的做法。笔者认为检察机关提起民事诉讼的双重目的,决定了它的民事诉讼中的法律地位是双重的:检察机关既是诉讼中的原告;又是民事审判活动的法律监督者。它通过起诉,维护国家利益、社会利益和公民合法权益不受侵犯;同时,对诉讼过程进行法律监督。
4、权利义务。检察机关在诉讼中,享有应有的民事诉讼权,并享有完全的诉讼权利。如享有起诉权和参诉权、上诉权、了解诉讼案情、阅读卷宗、参与庭审、发表意见等。同时检察院作为监督机关,也享有其应有的权利,如抗诉权等。检察机关有权对庭审活动进行监督,有权对实体和程序方面的错误引发新的法律审判行为。在检察机关监督下,设计财产的案件在维护国家公共利益的前提下,可以进行调节。同时检察机关必须履行一定的义务:作为当事人,必须和对方处于平等的地位,遵守法庭的几率,遵从法院的合法的判决,承当相应的举证责任等。
5、范围。结合我国的国情和外国的做法,笔者认为我国的检察机关可以对以下行为提起民事诉讼。
(1)国有资产损害案件。国有资产,应包括国家法人或国家直接拥有的动产、不动产,还应当包括应当归于国家所有的知识产权、土地、矿藏、森林、草原、水流、水面等自然资源。
(2)环境污染以及有隐患的公害案件。环境污染主要是指大气污染、水质污染、土壤污染、固体废弃物污染,噪声污染以及核泄漏等污染。
(3)垄断行为和其他不正当竞争的行为。
(4)破坏、走私文物的行为。
(5)有关老人,妇女、残疾人或者未成年人的合法权利受到损害时的救济行为。这些人群是社会的弱势群体,我们虽然出台了法律援助的法规,但是笔者认为将这些行为列入检察官的公诉范围内,会更有效。
(6)对犯罪案件的附带民事诉讼。主要指对于渎职、贪污收受贿赂等非法行政行为造成国家经济、物资财产损失的案件。
(7)其他的损害国家和公共毅力的行为。如契约双方串通侵害国家、公共利益,而又无利害关系人行使损害请求权的情况,还包括不当得利应收归国有的案件。
6、举证责任。笔者认为举证责任以"谁主张,谁举证"的原则为主,同时兼顾我国现行法规规定的公害事件等举证责任倒置的原则,合理分配举证责任。具体的说就是对于污染事件和弱势群体的伤害事件中,实行倒置原则,在其他的情况下可以按照"谁主张,谁举证"的原则分配责任。对一些举证责任不明确的案件,法官可以对举证责任进行司法裁量。
7、后果分配。我国公益诉讼的障碍之一就是其成本承担和效益分配问题。诉讼费用由谁承担,这个问题不但制约着检察机关提起诉讼的积极性,而且也是我国公民和社团公益诉讼行使不多的重要成因。笔者认为我国政府和法律应该对公益诉讼成本承担由相应规定,减少各方的后顾之忧。甚至国家可以对主动提起公诉并取得巨大效益的公民和社团组织给予一定的奖励。同时建议设立诉讼基金,來源可以由国家政府出资、受害企业单位的胜诉标的分配所得、对被告单位的罚款所得等。
参考文献:
[1]马奉南:《试论建立公益诉讼制度的可行性》,《审判研究》,2002年第10期
[2]苏家成、明军:《公益诉讼制度初探》,《法律适用》,2000年第10期
[3]刘俊海:《法无明文规定怎么办》,《法制日报》,2002年10月20日
作者简介:张枝然(1970-),男,浙江苍南人,硕士,苍南县人民检察院侦查监督科科长。研究方向:检察基础理论。
关键词:检察机关 民事公益诉讼 制度设计
一、检察官提起民事公益诉讼制度及其历史发展
公益诉讼是指处于非"利害关系人"地位的组织或个人对于违反法律,侵犯国家利益、社会公共毅力的行为,进行司法救济,由法院追究违法者的法律责任的活动综合。公益诉讼起源于罗马法。在公法与司法严格分分野的传统下,权力被划分为私权和公权。为保护私权而设定的诉讼(包括民事诉讼与行政訴讼)可以并且只有在个人特有的权利受到侵害时,才能行使;为保护公权而设定的诉权,专属于公诉机构行使,这便是狭义的公益诉讼。目前它主要体现在刑事方面。但是随着时代的发展和现实需要,法律制度开始关注对民事、行政公诉的规定,笔者认为这应该对我们有所提示。
回顾中外诉讼历史,检察机关打破传统的囹圄,参加民事诉讼,最早是在18世纪的法国大革命时期。18世纪以前,在罗马法影响下,国家并不干预私法。因此,检察机关没有过多参与民事诉讼;在亚洲和其他地方,也不存在着民事公诉制度。18世纪以后,为了体现国家对社会生活的干预,法律把参加民事诉讼活动作为检察机关的主要职能。1806年,法国《民事诉讼法典》421条对检察机关的民事公诉活动有如下表述:"检察机关可以作为主当事人起诉,活着作为从当事人参与起诉。检察机关在法律规定的案件中,代表其他人。"1877年《德国民事诉讼法典》也规定:"对于婚姻无效之诉、申请破产案件、雇佣劳动案件等,检察机关都可以提起诉讼;或者提起申请,参加诉讼"。美国《谢尔曼法》、《克莱顿法》都规定:"各地检察官,依据司法部长的指示,再起各自地区内提起衡平诉讼以防止和限制违反法律的行为。"
在我国,民事公诉也并不是没有渊源。1908年,《高等以下各级审判厅试办章程》97条规定:"民事保护公益陈述意见是检察官对于审判行使其职务的职权。"1927年,《各省高等法院检察院办事要限暂行条例》规定:"依照民事诉讼法规以及其他法令所定,为诉讼当事人或者公益代表人实行事宜。"1939年,陕甘宁边区政府出台的《陕甘宁边区高等法院组织条例》和1941年《晋察鲁边区高等法院组织条例》都规定了检察员可以作为诉讼当事人或公益代表人。
新中国成立后,也曾强调过检察院的这一权限。1949年的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》规定:"检察机关对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼,均得代表国家公益行使之"。1954年一届人大一次会议通过的《中华人民共和国检察院组织法》规定地方各级人民检察院对于有关国家和人民利益的重要的民事活动,有权提出诉讼或者参与诉讼。1957年最高人民法院编纂的《民事案件审判程序(草稿)》规定:"人民检察院对于有关国家和人民利益的主要民事案件,可以提出诉讼"。虽然后来这些规定由于一些历史和政治原因没有深入实施,但是它丝毫不会减少对我国现代法治建设的巨大借鉴作用。此外,福建、浙江、河南、山东、四川等地检察机关开展提起民事诉讼活动也都取得了较好的法律社会效果,积累了民事公益诉讼丰富的经验。
通过上面的论述,我们可以得到以下几点结论:
(1)国家有权对司法活动进行监督和干预。古今中外的历史和现实都证明司法的意思自治和平等处分是相对的,国家的特殊的情况下有权对关系到社会和国家安全的活动派驻代表,从而维护社会秩序。
(2)检察机关是最有利的干预私法活动的机关。检察机关具有正当的监督权、强大的力量和丰富的经验,因此无论是从法律构建还是从效益原则出发,检察机关是公益诉讼的首要主体人选。
二、我国对检察院提起民事公诉的理论争论
我国理论界和实务界对"民事公诉"争论颇大,不少学者认为民事公诉于法无据,于理不合。他们认为国有财产和公共利益的民事诉讼保护,只能由其主管的企业或组织及其主管部门来进行,人民检察院没有这种诉权。他们的依据主要是我国《民事诉讼法》在108条中关于起诉的条款中规定。
支持者则认为:无论从国外公益诉讼的发展历程与趋势,还是从我国的现实情况来看,建立公益诉讼制度是必要的。
首先,公益诉讼可以从理论上找到支承点。我国宪法规定社会主义的公共财产神圣不可侵犯。《民法通则》73条规定:国家财产属于全民所有。禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。同时,《人民检察院组织法》第4条规定,人民检察院行使检察权,保护社会主义的全民所有的财产。因此,在存在的诉讼保障时,作为国家法律监督机关的人民检察院,为保护国家财产、维护公共毅力,运用司法手段提起民事公诉,应视为与本案诉讼标的有直接的、特殊的利害关系,其代表国家利益以原告身份提起民事诉讼复核我国《宪法》、《人民检察院组织法》的立法精神。
其次,在我国社会生活中,国有资产流失严重;垄断、限制竞争以及不正当竞争行为屡见不鲜;破坏环境、自然资源的行为屡禁不止;侵犯消费者、拥护的合法利益的案件时有发生。客观上夜要求公益诉讼。
最后,国有企业或者主管部门保护国有资产具有滞后性。以往的国有资产流失之后,才由检察机关来追究负责人的责任或者追究其行政责任的做法,使得已经损失的财产难以补救。因此,建立以检察院为主要主体的民事公诉制度是必要的。
三、我国民事公诉的制度设计
1、主体规定。我国民事公益诉讼应该有以下主体构成,并且可以分阶段实现。第一阶段采用由检察机关提起支持公诉的方式进行。这是和我国检察机关的职能定位以及其工作特点决定的,我国检察机关在工作中积累了相当丰富的司法资源特别是人才资源,完全可以胜任这一工作。第二阶段或与第一阶段同步可以考虑将诉权赋予依法登记成立以公益目的为基础的具有法人资格的社团组织,使他们成为公权力机关诉讼的有益补充。最后我们可以尝试扩大公益诉讼的范围,鼓励个人为了国家和集体的利益去提起公益诉讼。
2、方式。检察机关参与民事诉讼的具体方法可以有两种:一是直接提起诉讼,另一种是支持起诉。第一种直接提起诉讼,即检察机关直接代表一方当事人提起公诉民事案件。在侵害的是不特点的对象,侵权事实确实存在,没有适格主体或者适格主体不提起时使用;第二种支持起诉,即检察机关依职权支持利益受损方起诉。依据是《民诉法》第15条的规定:"机关、社会、团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉。"检察机关可以支持起诉的身份帮原告提供证据,支持原告提起诉讼。
3、诉讼地位。关于检察院的诉讼地位问题,国外各国有不同的做法。笔者认为检察机关提起民事诉讼的双重目的,决定了它的民事诉讼中的法律地位是双重的:检察机关既是诉讼中的原告;又是民事审判活动的法律监督者。它通过起诉,维护国家利益、社会利益和公民合法权益不受侵犯;同时,对诉讼过程进行法律监督。
4、权利义务。检察机关在诉讼中,享有应有的民事诉讼权,并享有完全的诉讼权利。如享有起诉权和参诉权、上诉权、了解诉讼案情、阅读卷宗、参与庭审、发表意见等。同时检察院作为监督机关,也享有其应有的权利,如抗诉权等。检察机关有权对庭审活动进行监督,有权对实体和程序方面的错误引发新的法律审判行为。在检察机关监督下,设计财产的案件在维护国家公共利益的前提下,可以进行调节。同时检察机关必须履行一定的义务:作为当事人,必须和对方处于平等的地位,遵守法庭的几率,遵从法院的合法的判决,承当相应的举证责任等。
5、范围。结合我国的国情和外国的做法,笔者认为我国的检察机关可以对以下行为提起民事诉讼。
(1)国有资产损害案件。国有资产,应包括国家法人或国家直接拥有的动产、不动产,还应当包括应当归于国家所有的知识产权、土地、矿藏、森林、草原、水流、水面等自然资源。
(2)环境污染以及有隐患的公害案件。环境污染主要是指大气污染、水质污染、土壤污染、固体废弃物污染,噪声污染以及核泄漏等污染。
(3)垄断行为和其他不正当竞争的行为。
(4)破坏、走私文物的行为。
(5)有关老人,妇女、残疾人或者未成年人的合法权利受到损害时的救济行为。这些人群是社会的弱势群体,我们虽然出台了法律援助的法规,但是笔者认为将这些行为列入检察官的公诉范围内,会更有效。
(6)对犯罪案件的附带民事诉讼。主要指对于渎职、贪污收受贿赂等非法行政行为造成国家经济、物资财产损失的案件。
(7)其他的损害国家和公共毅力的行为。如契约双方串通侵害国家、公共利益,而又无利害关系人行使损害请求权的情况,还包括不当得利应收归国有的案件。
6、举证责任。笔者认为举证责任以"谁主张,谁举证"的原则为主,同时兼顾我国现行法规规定的公害事件等举证责任倒置的原则,合理分配举证责任。具体的说就是对于污染事件和弱势群体的伤害事件中,实行倒置原则,在其他的情况下可以按照"谁主张,谁举证"的原则分配责任。对一些举证责任不明确的案件,法官可以对举证责任进行司法裁量。
7、后果分配。我国公益诉讼的障碍之一就是其成本承担和效益分配问题。诉讼费用由谁承担,这个问题不但制约着检察机关提起诉讼的积极性,而且也是我国公民和社团公益诉讼行使不多的重要成因。笔者认为我国政府和法律应该对公益诉讼成本承担由相应规定,减少各方的后顾之忧。甚至国家可以对主动提起公诉并取得巨大效益的公民和社团组织给予一定的奖励。同时建议设立诉讼基金,來源可以由国家政府出资、受害企业单位的胜诉标的分配所得、对被告单位的罚款所得等。
参考文献:
[1]马奉南:《试论建立公益诉讼制度的可行性》,《审判研究》,2002年第10期
[2]苏家成、明军:《公益诉讼制度初探》,《法律适用》,2000年第10期
[3]刘俊海:《法无明文规定怎么办》,《法制日报》,2002年10月20日
作者简介:张枝然(1970-),男,浙江苍南人,硕士,苍南县人民检察院侦查监督科科长。研究方向:检察基础理论。