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【摘 要】 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。按照审计监督全覆盖的要求，审计范围扩大，审计项目增多。高效率、高质量完成审计任务与政府审计资源短缺之间的矛盾，亟需政府审计资源整合。文章从四川雅安“4·20”芦山地震灾后恢复重建跟踪审计案例入手，分析政府审计资源整合的现状和应用，以期对我国政府审计资源整合有所裨益。
【关键词】 政府审计； 审计资源整合； 灾后重建跟踪审计； 审计全覆盖
【中图分类号】 F239.4 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）05-0077-05
一、引言
2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。按照审计监督全覆盖的要求，审计范围扩大，审计项目增多。高效率、高质量完成审计任务与政府审计资源短缺之间的矛盾，亟需政府审计资源整合。2014年《国务院关于加强审计工作的意见》提出，通过推动审计方式创新，提升审计能力；优化审计资源配置，对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件等开展全过程跟踪审计；根据审计项目实施需要，探索向社会购买审计服务。2016年审计署制定的《“十三五”国家审计工作发展规划》进一步明确，推进跨层级、跨专业、跨区域审计资源的优化配置，加强各级审计机关、不同类型审计项目的统筹融合和相互衔接，建立审计成果和信息共享机制，提高审计监督整体效能。
本文从四川雅安“4·20”芦山地震灾后恢复重建跟踪审计案例①入手，分析政府审计资源整合的现状和应用，以期对我国政府审计资源整合有所裨益。
二、文献综述
关于审计资源，既有狭义的理解，也有广义的理解。狭义的审计资源指人力、物力、财力等物化资源，包括审计人员、审计经费、审计所使用的设备等[1]。而广义的审计资源是指进行审计评价时所需要的所有社会资源，包括人力、技术、财力、文化、组织、信息等资源[2]。也有学者认为审计资源应当将有形要素与无形要素相结合。
张庆龙[2]指出审计资源整合就是为了实现审计目标，运用动态调整的思想对审计资源进行协同整顿，形成最优化组合，促进资源优化配置，从而发挥审计资源的整体效益，提升审计质量。一些学者分别从三大审计主体视角研究了审计资源整合。
内部审计资源整合要通过建立健全教育培训机制和激励机制来发挥内部审计人力资源的整体效能，通过加强信息技术建设来实现信息资源的交流共享，促进内部审计成果转化[3]；要明确审计委员会、内部审计部门、监事会之间的职责与权限，选择恰当的制度模式来实现内设监督部门之间的高效工作。而社会审计资源整合的研究，学者们大多从会计师事务所机构合并视角进行。会计师事务所合并是审计资源在市场作用下的自发优化配置过程，包括吸收合并、新设合并、会计师事务所集团三种合并类型[4]。政府审计资源整合是指审计机关对人力、信息、技术、财力等方面的资源进行整合利用[5]。
也有学者指出，审计资源整合就是政府审计、社会审计、内部审计三类组织之间进行合作，完成审计任务[6]。王景华[7]进一步指出，上述三类审计组织还要与银监会、证监会等监管部门沟通合作。按照组织之间整合的思路，审计机关可以利用社会审计资源，提高审计效率[8-9]，也可以利用内部审计资源时，在审计实施方案编制阶段、出具审计报告阶段要做好风险防范措施[10]。
还有一些学者，从其他角度探讨了政府审计资源整合。在人力资源整合方面，毛洋等[11]认为，要从制度层面提供政策保障，着力于人员培训与激励工作，加强处室人员之间的合作，实现上下层级的联动。在信息系统整合方面，通过整合现有计算机技术资源，构建审计信息平台，建立信息共享机制，实现信息资源利用最大化[12]。
综上所述，学术界在审计资源整合方面的研究成果为本文研究提供了很好的借鉴，本文侧重实践案例分析，以期为我国政府审计资源整合提供经验借鉴。
三、政府审计资源整合现状：以芦山地震灾后重建跟踪审计为例
本文使用SWOT分析法，结合四川省芦山地震灾后重建跟踪审计案例，分析我国政府审计资源整合现状。
（一）S——優势分析
1.政府审计具有权威性，具有改革创新的优势
《宪法》和《审计法》赋予了政府审计权威性、强制性的特点。政府审计的权威性决定了政府有能力创造一个适宜的制度环境，为制度创新提供强有力的支持。而政府审计资源整合在一定程度上可以视为一种制度创新，通过国家权力强制实施，有利于促进社会各界达成共识，提高审计效率。芦山地震灾后重建工作全面启动后，四川省人民政府根据实际情况，编制实施方案，完善审计制度，并提请省人大常委会批准。方案中明确提出联合各方力量，整合资源，做好灾后重建跟踪审计工作。
2.政府审计资源整合积累了丰富的实践经验
审计署将审计资源整合理念运用于实践，积累了丰富的经验。四川省审计厅于2009年出台了《四川省突发重特大自然灾害救灾款物审计监督工作应急预案》，该方案借鉴了汶川地震灾后审计的做法，提出审计部门要成立灾害应急领导小组，年初提前制定审计应急预案，灾害发生的第一时间启动审计应急预案，并严格按照规范的审计程序进行。2013年4月20日，芦山地震发生后，四川省审计厅及时启动应急审计预案，实施审计程序。随后的灾后跟踪审计中，利用外部审计力量制定实施对口支援审计等方案均来自汶川地震灾后跟踪审计积累的经验。
（二）W——劣势分析
1.缺乏健全的法律法规依据
审计资源整合应遵循哪些原则，如何整合才科学合理……对于上述问题，目前相关法律法规都没有做出明确规定。芦山地震灾后重建跟踪审计中，四川省人民政府及审计厅只是对审计资源整合提出统领性意见，因此在具体审计工作中，遇到审计资源整合相关问题时只能依赖汶川地震灾后审计中的经验，更多的时候是“边审计边解决”。
【关键词】 政府审计； 审计资源整合； 灾后重建跟踪审计； 审计全覆盖
【中图分类号】 F239.4 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）05-0077-05
一、引言
2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。按照审计监督全覆盖的要求，审计范围扩大，审计项目增多。高效率、高质量完成审计任务与政府审计资源短缺之间的矛盾，亟需政府审计资源整合。2014年《国务院关于加强审计工作的意见》提出，通过推动审计方式创新，提升审计能力；优化审计资源配置，对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件等开展全过程跟踪审计；根据审计项目实施需要，探索向社会购买审计服务。2016年审计署制定的《“十三五”国家审计工作发展规划》进一步明确，推进跨层级、跨专业、跨区域审计资源的优化配置，加强各级审计机关、不同类型审计项目的统筹融合和相互衔接，建立审计成果和信息共享机制，提高审计监督整体效能。
本文从四川雅安“4·20”芦山地震灾后恢复重建跟踪审计案例①入手，分析政府审计资源整合的现状和应用，以期对我国政府审计资源整合有所裨益。
二、文献综述
关于审计资源，既有狭义的理解，也有广义的理解。狭义的审计资源指人力、物力、财力等物化资源，包括审计人员、审计经费、审计所使用的设备等[1]。而广义的审计资源是指进行审计评价时所需要的所有社会资源，包括人力、技术、财力、文化、组织、信息等资源[2]。也有学者认为审计资源应当将有形要素与无形要素相结合。
张庆龙[2]指出审计资源整合就是为了实现审计目标，运用动态调整的思想对审计资源进行协同整顿，形成最优化组合，促进资源优化配置，从而发挥审计资源的整体效益，提升审计质量。一些学者分别从三大审计主体视角研究了审计资源整合。
内部审计资源整合要通过建立健全教育培训机制和激励机制来发挥内部审计人力资源的整体效能，通过加强信息技术建设来实现信息资源的交流共享，促进内部审计成果转化[3]；要明确审计委员会、内部审计部门、监事会之间的职责与权限，选择恰当的制度模式来实现内设监督部门之间的高效工作。而社会审计资源整合的研究，学者们大多从会计师事务所机构合并视角进行。会计师事务所合并是审计资源在市场作用下的自发优化配置过程，包括吸收合并、新设合并、会计师事务所集团三种合并类型[4]。政府审计资源整合是指审计机关对人力、信息、技术、财力等方面的资源进行整合利用[5]。
也有学者指出，审计资源整合就是政府审计、社会审计、内部审计三类组织之间进行合作，完成审计任务[6]。王景华[7]进一步指出，上述三类审计组织还要与银监会、证监会等监管部门沟通合作。按照组织之间整合的思路，审计机关可以利用社会审计资源，提高审计效率[8-9]，也可以利用内部审计资源时，在审计实施方案编制阶段、出具审计报告阶段要做好风险防范措施[10]。
还有一些学者，从其他角度探讨了政府审计资源整合。在人力资源整合方面，毛洋等[11]认为，要从制度层面提供政策保障，着力于人员培训与激励工作，加强处室人员之间的合作，实现上下层级的联动。在信息系统整合方面，通过整合现有计算机技术资源，构建审计信息平台，建立信息共享机制，实现信息资源利用最大化[12]。
综上所述，学术界在审计资源整合方面的研究成果为本文研究提供了很好的借鉴，本文侧重实践案例分析，以期为我国政府审计资源整合提供经验借鉴。
三、政府审计资源整合现状：以芦山地震灾后重建跟踪审计为例
本文使用SWOT分析法，结合四川省芦山地震灾后重建跟踪审计案例，分析我国政府审计资源整合现状。
（一）S——優势分析
1.政府审计具有权威性，具有改革创新的优势
《宪法》和《审计法》赋予了政府审计权威性、强制性的特点。政府审计的权威性决定了政府有能力创造一个适宜的制度环境，为制度创新提供强有力的支持。而政府审计资源整合在一定程度上可以视为一种制度创新，通过国家权力强制实施，有利于促进社会各界达成共识，提高审计效率。芦山地震灾后重建工作全面启动后，四川省人民政府根据实际情况，编制实施方案，完善审计制度，并提请省人大常委会批准。方案中明确提出联合各方力量，整合资源，做好灾后重建跟踪审计工作。
2.政府审计资源整合积累了丰富的实践经验
审计署将审计资源整合理念运用于实践，积累了丰富的经验。四川省审计厅于2009年出台了《四川省突发重特大自然灾害救灾款物审计监督工作应急预案》，该方案借鉴了汶川地震灾后审计的做法，提出审计部门要成立灾害应急领导小组，年初提前制定审计应急预案，灾害发生的第一时间启动审计应急预案，并严格按照规范的审计程序进行。2013年4月20日，芦山地震发生后，四川省审计厅及时启动应急审计预案，实施审计程序。随后的灾后跟踪审计中，利用外部审计力量制定实施对口支援审计等方案均来自汶川地震灾后跟踪审计积累的经验。
（二）W——劣势分析
1.缺乏健全的法律法规依据
审计资源整合应遵循哪些原则，如何整合才科学合理……对于上述问题，目前相关法律法规都没有做出明确规定。芦山地震灾后重建跟踪审计中，四川省人民政府及审计厅只是对审计资源整合提出统领性意见，因此在具体审计工作中，遇到审计资源整合相关问题时只能依赖汶川地震灾后审计中的经验，更多的时候是“边审计边解决”。