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“毫不动摇坚持人民代表大会制度，与时俱进完善人民代表大会制度”是我们党纵观历史方位、把握前进方向、肩负时代担当发出的铿锵之声。如何根据宪法和法律精神，探索创造符合时代要求的地方人大及其常委会工作新形式，是基层人大工作者在实践中必须回答好的重大命题。结合近年来的实际工作情况，笔者建议实行地方人大常委会组成人员非专题发言制度。
一、名称与内容的界定
说起非专题发言制度，不得不提及“无主题发言制度”。2005年4月27日湖南省娄底市涟源市第十四届人大常委会审议通过了《关于实行常委会组成人员无主题发言制度的规定》，曾经一度引起各方人士的广泛热议。通过原文学习这个制度并向当地人大进一步了解，发现一些有识之士的质疑是完全有道理的。比如上述《规定》规定，无主题发言是指常委会会议议题之外，组成人员向人民政府、人民法院、人民检察院及其他国家机关提出的建议、批评和意见。同时，还罗列了五个方面的发言主题。足以表明，所谓“无主题发言”不是没有主题，而是有主题、非专题而已。因此，它是和专题发言相对的表达意见形式，定为非专题发言更为适当。就内容范围而言，笔者认为应该坚持“三可以三不宜”。“三可以”即可以就貫彻实施宪法、法律、法规、上级及本级人大及其常委会的决议、决定情况，本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等重要工作情况，人民群众反映强烈的重大问题进行发言。同时，根据国家信访制度改革精神和人大对没有定案的个案不进行监督等政策规定，有三个事项不宜列入发言的内容，即涉及国家秘密的事项、本人及其近亲属或替群众代为请求解决个人有关具体问题的事项、进入司法程序的具体案件涉及的事项。
二、依据与功效的辨析
建立非专题发言制度，至少有以下理由和益处。一是符合宪法法律精神。宪法和法律都规定，“一府两院”受人大监督、对人大负责。地方组织法规定，地方人大常委会有权讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。说明人大监督“一府两院”工作，既无时间上的限制，又无空间上的限制，也无专题上的限制。至于说非专题发言所涉事项事先未经主任会议提请，也未在人大常委会会议议程草案之中，这只是形式如何适应内容的问题，并不改变非专题发言的本身性质，只需要从程序上加以完善，即可达到形式与内容相统一的目的。监督法规定，各级人大常委会每年有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。可见，所谓议题的计划性是针对听取审议专项工作报告和执法检查而言，并没有禁止和否定非专题发言这种监督形式的存在。二是能够提高监督质量。从实践看，人大常委会确定监督议题、主任会议确定常委会会议建议议程和常委会表决通过会议议程草案时，起主导作用的还是主任会议成员。一般的委员就是对某个事项不同意，也不影响议题和议程的最终通过。召开常委会会议期间，组成人员未必对专题审议的事项都有兴趣、有深入了解、有真知灼见。那么，如果将审议发言限定于专题之内，一些组成人员要么无言可发、要么作表态性发言、要么就得不懂装懂，这样会使其陷入十分被动的局面，对参加会议和发言产生厌倦情绪。安排一定时间的非专题发言，可以让其在调研论证的基础上，有备而来发管用睿智之言，讨论自己关心关注的事项，充分体现其参会和审议的价值所在，能够大大提高常委会会议的质量。三是便于限时反映民意。密切联系群众、反映民声民意、努力为人民服务是人大代表的天职。作为“人大代表的代表”，组成人员更应该在这方面做好表率。当前，形势跟过去大不一样，经济社会发展中的新情况层出不穷，客观上要求实时进行“一事一议”。如果“一府两院”工作中遇到的突发困难不能马上作出反应，或者出现的新问题不能及时加以纠正，可能会造成难以弥补的损失。等到下次开人代会时再提出意见、建议或者议案，已经时过境迁或者为时过晚了。因此，允许组成人员在人大常委会会议议题之外，发表对“一府两院”工作的监督意见仍然是依法履行职权的行为，而且由于时间、场合、听众的特殊性，会取得一般性的提议或者网民留言达不到的效果。
三、程序与实务的设计
首先，要设计好制度。在人大来说，再好的事，都需要相应的制度支持。非专题发言必须制定一个周全合法的操作规程，明确发言的范围、程序、处置等事项，经常委会会议通过后向社会公而告之。这样，非专题发言就成了常委会会议的固定事项，不必在每次的常委会议程中再作明确，变为一种很正常的制度化的东西，也可以看作是将专题审议与非专题审议合并举行的会议。条件不成熟的话，可以在常委会议程里单列一条“其他事项”，为常委会会议审议专题之外的事项留出余地，届时开展非专题发言就无“任性”一说。同时，要健全好程序。每次常委会会议的专题审议结束之后，可以专门留出一定时间，鼓励组成人员作非专题发言。如果所发之言属于一般性事项，将其作为代表意见建议对待，转交“一府两院”列入当年或者下年代表意见建议办理。如果发言属于重大事项，常委会认为情况清楚、当即要办的，可以组织组成人员当场进行集体审议，作出相应的审议意见或者决议，转交“一府两院”限期办理。如果常委会认为情况不明，需要调查研究的，交由常委会相关工作机构进行调研或者启动特定问题调查，在以后的常委会会议上一并听取审议“一府两院”的专项工作报告和常委会工作机构的调查报告或特定问题调查委员会的调查报告。
总之，实行非专题发言制度，既有法律依据，又便于操作。既不增加成本，实践中又很必要。若能付诸实践，必将是人大监督工作的“新式武器”。
（作者单位：甘肃省平凉市人大常委会研究室）
一、名称与内容的界定
说起非专题发言制度，不得不提及“无主题发言制度”。2005年4月27日湖南省娄底市涟源市第十四届人大常委会审议通过了《关于实行常委会组成人员无主题发言制度的规定》，曾经一度引起各方人士的广泛热议。通过原文学习这个制度并向当地人大进一步了解，发现一些有识之士的质疑是完全有道理的。比如上述《规定》规定，无主题发言是指常委会会议议题之外，组成人员向人民政府、人民法院、人民检察院及其他国家机关提出的建议、批评和意见。同时，还罗列了五个方面的发言主题。足以表明，所谓“无主题发言”不是没有主题，而是有主题、非专题而已。因此，它是和专题发言相对的表达意见形式，定为非专题发言更为适当。就内容范围而言，笔者认为应该坚持“三可以三不宜”。“三可以”即可以就貫彻实施宪法、法律、法规、上级及本级人大及其常委会的决议、决定情况，本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等重要工作情况，人民群众反映强烈的重大问题进行发言。同时，根据国家信访制度改革精神和人大对没有定案的个案不进行监督等政策规定，有三个事项不宜列入发言的内容，即涉及国家秘密的事项、本人及其近亲属或替群众代为请求解决个人有关具体问题的事项、进入司法程序的具体案件涉及的事项。
二、依据与功效的辨析
建立非专题发言制度，至少有以下理由和益处。一是符合宪法法律精神。宪法和法律都规定，“一府两院”受人大监督、对人大负责。地方组织法规定，地方人大常委会有权讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。说明人大监督“一府两院”工作，既无时间上的限制，又无空间上的限制，也无专题上的限制。至于说非专题发言所涉事项事先未经主任会议提请，也未在人大常委会会议议程草案之中，这只是形式如何适应内容的问题，并不改变非专题发言的本身性质，只需要从程序上加以完善，即可达到形式与内容相统一的目的。监督法规定，各级人大常委会每年有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。可见，所谓议题的计划性是针对听取审议专项工作报告和执法检查而言，并没有禁止和否定非专题发言这种监督形式的存在。二是能够提高监督质量。从实践看，人大常委会确定监督议题、主任会议确定常委会会议建议议程和常委会表决通过会议议程草案时，起主导作用的还是主任会议成员。一般的委员就是对某个事项不同意，也不影响议题和议程的最终通过。召开常委会会议期间，组成人员未必对专题审议的事项都有兴趣、有深入了解、有真知灼见。那么，如果将审议发言限定于专题之内，一些组成人员要么无言可发、要么作表态性发言、要么就得不懂装懂，这样会使其陷入十分被动的局面，对参加会议和发言产生厌倦情绪。安排一定时间的非专题发言，可以让其在调研论证的基础上，有备而来发管用睿智之言，讨论自己关心关注的事项，充分体现其参会和审议的价值所在，能够大大提高常委会会议的质量。三是便于限时反映民意。密切联系群众、反映民声民意、努力为人民服务是人大代表的天职。作为“人大代表的代表”，组成人员更应该在这方面做好表率。当前，形势跟过去大不一样，经济社会发展中的新情况层出不穷，客观上要求实时进行“一事一议”。如果“一府两院”工作中遇到的突发困难不能马上作出反应，或者出现的新问题不能及时加以纠正，可能会造成难以弥补的损失。等到下次开人代会时再提出意见、建议或者议案，已经时过境迁或者为时过晚了。因此，允许组成人员在人大常委会会议议题之外，发表对“一府两院”工作的监督意见仍然是依法履行职权的行为，而且由于时间、场合、听众的特殊性，会取得一般性的提议或者网民留言达不到的效果。
三、程序与实务的设计
首先，要设计好制度。在人大来说，再好的事，都需要相应的制度支持。非专题发言必须制定一个周全合法的操作规程，明确发言的范围、程序、处置等事项，经常委会会议通过后向社会公而告之。这样，非专题发言就成了常委会会议的固定事项，不必在每次的常委会议程中再作明确，变为一种很正常的制度化的东西，也可以看作是将专题审议与非专题审议合并举行的会议。条件不成熟的话，可以在常委会议程里单列一条“其他事项”，为常委会会议审议专题之外的事项留出余地，届时开展非专题发言就无“任性”一说。同时，要健全好程序。每次常委会会议的专题审议结束之后，可以专门留出一定时间，鼓励组成人员作非专题发言。如果所发之言属于一般性事项，将其作为代表意见建议对待，转交“一府两院”列入当年或者下年代表意见建议办理。如果发言属于重大事项，常委会认为情况清楚、当即要办的，可以组织组成人员当场进行集体审议，作出相应的审议意见或者决议，转交“一府两院”限期办理。如果常委会认为情况不明，需要调查研究的，交由常委会相关工作机构进行调研或者启动特定问题调查，在以后的常委会会议上一并听取审议“一府两院”的专项工作报告和常委会工作机构的调查报告或特定问题调查委员会的调查报告。
总之，实行非专题发言制度，既有法律依据，又便于操作。既不增加成本，实践中又很必要。若能付诸实践，必将是人大监督工作的“新式武器”。
（作者单位：甘肃省平凉市人大常委会研究室）