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摘要：诉调对接，即诉讼调解与社会调解相结合。开展诉调对接是充分发挥人民调解作用、提升人民调解影响力的有效途径。其中以人民法院为主导的诉调对接工作亦在其中发挥了积极的作用。但是，由于大调解机制的构建涉及社会生活的多个领域，在诉调对接的推进过程中，一些问题相继凸现。本文试图通过对诉调对接相关问题的研究和探讨，进而推动社会矛盾纠纷大调解机制的日臻完善，为社会主义和谐社会的构建作出更大的成绩。
关键词：诉讼对接；调解人员素质；问题；措施
一、调解人员的综合素质存在的问题
社会矛盾纠纷调处中心（以下简称调处中心）的人员素质决定调处中心的工作成效。同一个矛盾纠纷，经不同素质的人员来处理，其效果是不一样的。综合素质高的调解人员，能够以恰到好处的方式方法，使当事人之间的矛盾纠纷冰消雪融，大事化小，小事化无，双方之间的关系恢复到未发生矛盾前的友好、和睦状态；反之，综合素质不高的调解人员，可能不但不能消解矛盾，而且可能使矛盾激化，从而使调处中心的作用得不到发挥。而目前关于调处中心的调解人员的任职条件的规定仅见于《人民调解委员会组织条例》："人民调解委员会委员除由村民委员会成员或者居民委员会成员兼任的以外，由群众选举产生，每三年改选一次，可连选连任。"；"为人公正，联系群众，热心人民调解工作，并有一定法律知识和政策水平的成年公民，可以当选为人民调解委员会委员。"[1]江苏省高级人民法院、江苏省司法厅、江苏省社会矛盾纠纷调解工作联席会议办公室《关于进一步加强诉讼调解与社会矛盾纠纷大调解机制衔接工作若干问题的意见》（以下简称《衔接意见》）中規定："乡镇（街道）设立的社会矛盾纠纷调处中心与乡镇、街道人民调解委员会合署办公，依法履行调处社会矛盾纠纷的职责。"从以上规定来看，目前各地调处中心的调解人员实际上主要就是人民调解委员会的委员。换句话说，村委会成员、居委会成员是理所当然地调处中心调解员，此外，要成为调处中心的调解员，只要具备：为人公正，热心调解工作；有一定法律知识和政策水平；是成年公民。可是"有一定的法律知识和政策水平"的衡量标准是什么？当选为调解员要通过什么样的程序，需不需要对调解员进行性格、心理测试？笔者以为仅为人公正，但脾气急躁、快言快语的人，不一定就能成为一名合格的调解员。因此，在当前强调进一步推进调解对接工作的环境下，各地应该结合实际情况，对调处中心的调解员的选任标准、选任程序、法律和政策水平的考核测试标准，调解员的性格心理测试方式与标准等进行规范，以提高调解员队伍的准入门槛，使调解员具有较高的综合素质。只有调处中心拥有高素质的调解员，才能在构建和谐社会中发挥其应有的社会作用[2]。
综上所述，调处中心调解人员素质的问题，主要存在以下两点问题：
1、调解员队伍素质不高。基层调解工作涉及面很广，而我们大多调解人员是村干部。虽然对国家大的方针政策有一定的了解，但对一些适用性的政策法律法规知识了解很少，不能对当事人作出及时全面的解答；
2、针对调解本身。可能因调解人员素质的差异、调解方法运用的不同、调解度的把握有差别，使调解结果大相径庭。
二、应对措施
（一）加强调解人员素质教育和能力的培训。
从新形势下人民调解工作的特点和任务看，人民调解员应学习党的理论知识，学习中办、国办《关于进一步加强新时期下人民调解工作的意见》以及新农村建设等相关政策；作为人民调解工作依据的农村常用的涉及宅基地、承包地、计划生育、婚姻家庭、债权债务、农业生产、民事侵权、交通医疗、劳动治安、合同物权等国家法律、法规和规章以及地方性法规。
1、人民调解员应具备的能力
⑴ 纵横有方的协调处理问题的能力。在新的形势下，社会矛盾涉及面广，重大的突发性事件多，锻炼这方面的能力对人民调解员有着十分重要的意义。
⑵ 较强的语言表达能力。向当事人宣传法律、法规、政策和社会主义道德教育，同时开展耐心细致的说服导工作，帮助他们统一思想、提高觉悟、端正态度、消除对立情绪，因此较强的语言表达能力对人民调解员来说是非常必要的。
⑶ 及时总结归纳的能力。能够熟练地运用专业素质和敏锐的思想素质，及时分析研究人民调解工作的形势、任务的发展变化，提出相应的措施与对策。当好党委政府的参谋，村委会的助手。
2、提高人民调解员素质与技能的途径
⑴ 加大分级培训的力度。这是提高人民调解员政治素质和业务能力的主要渠道。建立人民调解员分级培训制度，采取两级分批次培训。司法局可以负责培训乡镇、村调委会主任，乡镇司法所培训人民调解员，村调委会培训调解信息员。通过建立分级培训制度，使每一个调解人员都有参加学习的机会，从而不断补充新的知识。
⑵ 抓好在岗业务学习。镇村人民调解组织要建立在岗学习制度。制定年度在岗学习计划，每季度针对各个时期不同的工作重点，及时调整学习内容。司法所可采取发放业务试卷考核、讲评等形式，促进全体调解人员学习业务的自觉性。
⑶ 合理选聘人民调解干部，优化人民调解员队伍结构。首先采取民主选举和公开招聘的方法，将有一定文化知识、法律知识和群众基础的年轻优秀人才吸收到人民调解队伍中，逐步实现人民调解队伍的专业化、年轻化、知识化；其次请一些优秀法律服务工作者参与重大疑难纠纷的调解；第三可以整合社会资源，建立社会化的调解队伍。广泛吸辖区内的人大代表、政协委员、退休教师、有威望的退休老干部、热心调解工作的社会志愿者加入调解队伍，扩大社会参与和社会影响，这也是加快优化调解队伍素质的一条便捷之路。
⑷ 要大力宣扬典型，坚持正确的舆论导向。要建立良好的奖惩机制，大力宣传调解工作的先进事迹和先进调解员，激发广大调解员从事本职工作的荣誉感和自豪感，弘扬奉献社会、为民服务的精神，树立公道公平的品德，养成耐心、细心、诚心的工作作风，在调解员队伍中形成学有典型、比有目标、赶有方向的良好风尚，努力营造有利于调解工作长效、健康发展的良好氛围。
⑸ 要逐级落实村镇调委主任待遇和人民调解员津贴，充分调动村和乡镇人民调解员的工作积极性。为了切实保障人民调解工作的质量、效能和社会公信力，必须立足当前，着眼长远，建立健全人民调解各项工作制度及保障机制，在硬件建设上舍得投入，软件建设上狠下工夫，推进规范化建设，克服工作的随意性。政府要将人民调解工作的培训、宣传、表彰、硬件建设等经费以专项列入财政预算，落实到位，并根据工作发展逐年增加，从而保障人民调解工作的有效开展。同时还要强化司法所在组织、队伍、业务、基础设施上的规范化建设，落实经费，改善办公条件，使其在人民调解工作中发挥更好的主导作用，树立人民调解工作在基层牢不可破的群众威信和社会影响[3]。
人民调解工作具有旺盛的生命力，我们在贯彻落实党的十六大精神，全面建设小康社会，加快推进社会主义"三个文明建设"的历史时期，一定要更加重视做好人民调解工作，使其在促进经济发展，维护社会稳定和加快民主法治建设的广泛领域发挥更大的作用。
（二）充实调解人员队伍。
不断把较高政治、业务素质和文化水平、年富力强的人员充实到人民调节队伍中，一方面能化解人民内部矛盾，同时也有利于开展好与法院的诉调对接等工作。
1、人民调解员的选聘。可以在公民自愿报名，人民调解组织、社区、街道、村委会、行政调解机关、工会、妇联等单位推荐的基础上，通过严格审核程序进行选聘。人民调解员最好是做群众工作经验丰富的街道、社区工作人员、司法助理员或人民调解组织成员，或者是工会、妇联干部，可以是审判实践经验丰富的法院退休法官或人民陪审员。选聘对象必须具有良好的品行，热心调解工作，善于与群众沟通、联系，且具备一定法律知识。
2、人民调解员的调解权限。目前已施行特邀人民调解员制度的法院，有的限于委托调解，有的限于协助调解，有的二者兼可；有的甚至还可以代为收案。笔者认为，各法院可以根据所聘调解员的调解能力和法律基础以及本院诉讼压力的大小决定调解员的权限，一般来讲，委托调解需要特邀调解员独立完成调解工作，对调解人员法律素质和调解能力要求较高。因此笔者建议，初期可将调解权限限定为协助调解，待调解员的调解水平逐步提高之后可逐步扩大其调解权限。
3、调解阶段的设定。人民调解员的调解应限定为诉中调解，即案件由立案庭流转到承办法官之后，判决送达之前进行调解。调解工作不宜在立案阶段进行的理由是，如果由立案庭负责特邀人民调解员制度的运行，势必大大加重立案庭的负担，要对现行的审判流程管理制度进行重大改革，制度运行成本较大。
对接"工作中，法院的正确定位问题。法院以積极的姿态，主动将其司法活动与多元化的社会纠纷解决机制对接和融合，表现出了强烈的社会责任感和使命感。但是，在"诉调对接"的具体工作机制中，法院究竟应该承担哪些工作才是合适的，才不至于超出自己的职权和职责范围？法院作为国家司法机关，其基本职责是依照法定职权及法定程序，根据案件事实，把法律规范应用于具体案件并对案件作出权威裁判。司法权以判断为本质内容，是一种判断权。与之相联系，法院审判活动的另一个重要特点是被动性，以"不告不理"为原则，非因诉方、控方请求不作主动干预。在目前的"诉调对接"工作中，一些法院的有些做法有职能错位之嫌，值得商榷。诸如，法官深入街道、社区、企业、事业单位提供法律咨询、开展专题讲座，宣传法律知识，以提高群众法律意识；为了掌握社会不稳定因素及其发展趋向，法院院长、庭长等会同人民调解员等深入基层，对辖区内的矛盾定期进行系统的排查，寻找原因、分析对策，制定预警和防控方案，等等。这些活动，虽然出发点很好，但实际上已超出了司法"判断"的职能，而是在履行其他机关的职责。所以，应当按照肖扬院长提出的"不缺位、不错位、不越位"的总体要求，正确界定法院的权力范围及功能属性，搞清楚在"诉调对接"工作中哪些是法院可做也该做的，而哪些则是法院不该做也做不了的，从而明确自己的职责所在[4]。
（三）加强对人民调解工作的管理和指导。
1、各级党委和政府应从构建社会主义和谐社会的高度出发，高度重视人民法院的诉调对接工作，最好能够出台一个规范性文件对诉调对接工作进行统筹安排。然后由人民法院与司法行政机关、其他纠纷解决组织在文件的安排下签定一个关于建立人民调解员制度的协议，对相关问题进行细化。
2、司法行政机关、人民调解组织、负有调解纠纷职能的行政机关、基层群众自治组织、工会、消协、妇联等单位要积极配合支持法院的诉调对接工作，与法院加强沟通、交流，积极推荐自已系统内的调解能手参加法院的人民调解员选聘工作，并为人民调解员参加法院调解工作提供时间保障、组织保障。
3、法院的考核考评机制要进行相应的完善。要鼓励民事法官利用人民调解员制度化解矛盾，对于诉调对接工作成绩突出的法官，要在法官业绩考评、奖励晋升等方面予以体现。相关审判管理考评体系要适应诉调对接工作的要求进行相应修改。
4、对人民调解员付出的劳动应该给予相应的报酬。这是对他们劳动价值的尊重，也只有这样才能调动他们参与调解的积极性，让参与调解成为他们的份内工作而不只是义务性工作。
参考文献：
[1]参见《人民调解委员会组织条例》第三条、第四条。
[2]参见《人民调解委员会组织条例》第十一条规定。
[3]章武生、张其山著：《我国法院调解制度的改革》，载江伟、杨荣新主编，《民事诉讼机制的变革》，人民法院出版社 1998 年版。
[4]李浩著：《民事审判中的调审分离》，《法学研究》1996 年第 4 期。
[5]韩立慧著："基层法律服务工作"，《中国法律年鉴》1998年卷；许锡福："人民调解和基层法律服务"，《中国法律年鉴》1993年卷。
作者简介：薛妮（1984-），女，陕西省岐山县人，海南政法职业学院政法管理系教师，西北政法大学2007级硕士研究生，研究方向：经济法。
关键词：诉讼对接；调解人员素质；问题；措施
一、调解人员的综合素质存在的问题
社会矛盾纠纷调处中心（以下简称调处中心）的人员素质决定调处中心的工作成效。同一个矛盾纠纷，经不同素质的人员来处理，其效果是不一样的。综合素质高的调解人员，能够以恰到好处的方式方法，使当事人之间的矛盾纠纷冰消雪融，大事化小，小事化无，双方之间的关系恢复到未发生矛盾前的友好、和睦状态；反之，综合素质不高的调解人员，可能不但不能消解矛盾，而且可能使矛盾激化，从而使调处中心的作用得不到发挥。而目前关于调处中心的调解人员的任职条件的规定仅见于《人民调解委员会组织条例》："人民调解委员会委员除由村民委员会成员或者居民委员会成员兼任的以外，由群众选举产生，每三年改选一次，可连选连任。"；"为人公正，联系群众，热心人民调解工作，并有一定法律知识和政策水平的成年公民，可以当选为人民调解委员会委员。"[1]江苏省高级人民法院、江苏省司法厅、江苏省社会矛盾纠纷调解工作联席会议办公室《关于进一步加强诉讼调解与社会矛盾纠纷大调解机制衔接工作若干问题的意见》（以下简称《衔接意见》）中規定："乡镇（街道）设立的社会矛盾纠纷调处中心与乡镇、街道人民调解委员会合署办公，依法履行调处社会矛盾纠纷的职责。"从以上规定来看，目前各地调处中心的调解人员实际上主要就是人民调解委员会的委员。换句话说，村委会成员、居委会成员是理所当然地调处中心调解员，此外，要成为调处中心的调解员，只要具备：为人公正，热心调解工作；有一定法律知识和政策水平；是成年公民。可是"有一定的法律知识和政策水平"的衡量标准是什么？当选为调解员要通过什么样的程序，需不需要对调解员进行性格、心理测试？笔者以为仅为人公正，但脾气急躁、快言快语的人，不一定就能成为一名合格的调解员。因此，在当前强调进一步推进调解对接工作的环境下，各地应该结合实际情况，对调处中心的调解员的选任标准、选任程序、法律和政策水平的考核测试标准，调解员的性格心理测试方式与标准等进行规范，以提高调解员队伍的准入门槛，使调解员具有较高的综合素质。只有调处中心拥有高素质的调解员，才能在构建和谐社会中发挥其应有的社会作用[2]。
综上所述，调处中心调解人员素质的问题，主要存在以下两点问题：
1、调解员队伍素质不高。基层调解工作涉及面很广，而我们大多调解人员是村干部。虽然对国家大的方针政策有一定的了解，但对一些适用性的政策法律法规知识了解很少，不能对当事人作出及时全面的解答；
2、针对调解本身。可能因调解人员素质的差异、调解方法运用的不同、调解度的把握有差别，使调解结果大相径庭。
二、应对措施
（一）加强调解人员素质教育和能力的培训。
从新形势下人民调解工作的特点和任务看，人民调解员应学习党的理论知识，学习中办、国办《关于进一步加强新时期下人民调解工作的意见》以及新农村建设等相关政策；作为人民调解工作依据的农村常用的涉及宅基地、承包地、计划生育、婚姻家庭、债权债务、农业生产、民事侵权、交通医疗、劳动治安、合同物权等国家法律、法规和规章以及地方性法规。
1、人民调解员应具备的能力
⑴ 纵横有方的协调处理问题的能力。在新的形势下，社会矛盾涉及面广，重大的突发性事件多，锻炼这方面的能力对人民调解员有着十分重要的意义。
⑵ 较强的语言表达能力。向当事人宣传法律、法规、政策和社会主义道德教育，同时开展耐心细致的说服导工作，帮助他们统一思想、提高觉悟、端正态度、消除对立情绪，因此较强的语言表达能力对人民调解员来说是非常必要的。
⑶ 及时总结归纳的能力。能够熟练地运用专业素质和敏锐的思想素质，及时分析研究人民调解工作的形势、任务的发展变化，提出相应的措施与对策。当好党委政府的参谋，村委会的助手。
2、提高人民调解员素质与技能的途径
⑴ 加大分级培训的力度。这是提高人民调解员政治素质和业务能力的主要渠道。建立人民调解员分级培训制度，采取两级分批次培训。司法局可以负责培训乡镇、村调委会主任，乡镇司法所培训人民调解员，村调委会培训调解信息员。通过建立分级培训制度，使每一个调解人员都有参加学习的机会，从而不断补充新的知识。
⑵ 抓好在岗业务学习。镇村人民调解组织要建立在岗学习制度。制定年度在岗学习计划，每季度针对各个时期不同的工作重点，及时调整学习内容。司法所可采取发放业务试卷考核、讲评等形式，促进全体调解人员学习业务的自觉性。
⑶ 合理选聘人民调解干部，优化人民调解员队伍结构。首先采取民主选举和公开招聘的方法，将有一定文化知识、法律知识和群众基础的年轻优秀人才吸收到人民调解队伍中，逐步实现人民调解队伍的专业化、年轻化、知识化；其次请一些优秀法律服务工作者参与重大疑难纠纷的调解；第三可以整合社会资源，建立社会化的调解队伍。广泛吸辖区内的人大代表、政协委员、退休教师、有威望的退休老干部、热心调解工作的社会志愿者加入调解队伍，扩大社会参与和社会影响，这也是加快优化调解队伍素质的一条便捷之路。
⑷ 要大力宣扬典型，坚持正确的舆论导向。要建立良好的奖惩机制，大力宣传调解工作的先进事迹和先进调解员，激发广大调解员从事本职工作的荣誉感和自豪感，弘扬奉献社会、为民服务的精神，树立公道公平的品德，养成耐心、细心、诚心的工作作风，在调解员队伍中形成学有典型、比有目标、赶有方向的良好风尚，努力营造有利于调解工作长效、健康发展的良好氛围。
⑸ 要逐级落实村镇调委主任待遇和人民调解员津贴，充分调动村和乡镇人民调解员的工作积极性。为了切实保障人民调解工作的质量、效能和社会公信力，必须立足当前，着眼长远，建立健全人民调解各项工作制度及保障机制，在硬件建设上舍得投入，软件建设上狠下工夫，推进规范化建设，克服工作的随意性。政府要将人民调解工作的培训、宣传、表彰、硬件建设等经费以专项列入财政预算，落实到位，并根据工作发展逐年增加，从而保障人民调解工作的有效开展。同时还要强化司法所在组织、队伍、业务、基础设施上的规范化建设，落实经费，改善办公条件，使其在人民调解工作中发挥更好的主导作用，树立人民调解工作在基层牢不可破的群众威信和社会影响[3]。
人民调解工作具有旺盛的生命力，我们在贯彻落实党的十六大精神，全面建设小康社会，加快推进社会主义"三个文明建设"的历史时期，一定要更加重视做好人民调解工作，使其在促进经济发展，维护社会稳定和加快民主法治建设的广泛领域发挥更大的作用。
（二）充实调解人员队伍。
不断把较高政治、业务素质和文化水平、年富力强的人员充实到人民调节队伍中，一方面能化解人民内部矛盾，同时也有利于开展好与法院的诉调对接等工作。
1、人民调解员的选聘。可以在公民自愿报名，人民调解组织、社区、街道、村委会、行政调解机关、工会、妇联等单位推荐的基础上，通过严格审核程序进行选聘。人民调解员最好是做群众工作经验丰富的街道、社区工作人员、司法助理员或人民调解组织成员，或者是工会、妇联干部，可以是审判实践经验丰富的法院退休法官或人民陪审员。选聘对象必须具有良好的品行，热心调解工作，善于与群众沟通、联系，且具备一定法律知识。
2、人民调解员的调解权限。目前已施行特邀人民调解员制度的法院，有的限于委托调解，有的限于协助调解，有的二者兼可；有的甚至还可以代为收案。笔者认为，各法院可以根据所聘调解员的调解能力和法律基础以及本院诉讼压力的大小决定调解员的权限，一般来讲，委托调解需要特邀调解员独立完成调解工作，对调解人员法律素质和调解能力要求较高。因此笔者建议，初期可将调解权限限定为协助调解，待调解员的调解水平逐步提高之后可逐步扩大其调解权限。
3、调解阶段的设定。人民调解员的调解应限定为诉中调解，即案件由立案庭流转到承办法官之后，判决送达之前进行调解。调解工作不宜在立案阶段进行的理由是，如果由立案庭负责特邀人民调解员制度的运行，势必大大加重立案庭的负担，要对现行的审判流程管理制度进行重大改革，制度运行成本较大。
对接"工作中，法院的正确定位问题。法院以積极的姿态，主动将其司法活动与多元化的社会纠纷解决机制对接和融合，表现出了强烈的社会责任感和使命感。但是，在"诉调对接"的具体工作机制中，法院究竟应该承担哪些工作才是合适的，才不至于超出自己的职权和职责范围？法院作为国家司法机关，其基本职责是依照法定职权及法定程序，根据案件事实，把法律规范应用于具体案件并对案件作出权威裁判。司法权以判断为本质内容，是一种判断权。与之相联系，法院审判活动的另一个重要特点是被动性，以"不告不理"为原则，非因诉方、控方请求不作主动干预。在目前的"诉调对接"工作中，一些法院的有些做法有职能错位之嫌，值得商榷。诸如，法官深入街道、社区、企业、事业单位提供法律咨询、开展专题讲座，宣传法律知识，以提高群众法律意识；为了掌握社会不稳定因素及其发展趋向，法院院长、庭长等会同人民调解员等深入基层，对辖区内的矛盾定期进行系统的排查，寻找原因、分析对策，制定预警和防控方案，等等。这些活动，虽然出发点很好，但实际上已超出了司法"判断"的职能，而是在履行其他机关的职责。所以，应当按照肖扬院长提出的"不缺位、不错位、不越位"的总体要求，正确界定法院的权力范围及功能属性，搞清楚在"诉调对接"工作中哪些是法院可做也该做的，而哪些则是法院不该做也做不了的，从而明确自己的职责所在[4]。
（三）加强对人民调解工作的管理和指导。
1、各级党委和政府应从构建社会主义和谐社会的高度出发，高度重视人民法院的诉调对接工作，最好能够出台一个规范性文件对诉调对接工作进行统筹安排。然后由人民法院与司法行政机关、其他纠纷解决组织在文件的安排下签定一个关于建立人民调解员制度的协议，对相关问题进行细化。
2、司法行政机关、人民调解组织、负有调解纠纷职能的行政机关、基层群众自治组织、工会、消协、妇联等单位要积极配合支持法院的诉调对接工作，与法院加强沟通、交流，积极推荐自已系统内的调解能手参加法院的人民调解员选聘工作，并为人民调解员参加法院调解工作提供时间保障、组织保障。
3、法院的考核考评机制要进行相应的完善。要鼓励民事法官利用人民调解员制度化解矛盾，对于诉调对接工作成绩突出的法官，要在法官业绩考评、奖励晋升等方面予以体现。相关审判管理考评体系要适应诉调对接工作的要求进行相应修改。
4、对人民调解员付出的劳动应该给予相应的报酬。这是对他们劳动价值的尊重，也只有这样才能调动他们参与调解的积极性，让参与调解成为他们的份内工作而不只是义务性工作。
参考文献：
[1]参见《人民调解委员会组织条例》第三条、第四条。
[2]参见《人民调解委员会组织条例》第十一条规定。
[3]章武生、张其山著：《我国法院调解制度的改革》，载江伟、杨荣新主编，《民事诉讼机制的变革》，人民法院出版社 1998 年版。
[4]李浩著：《民事审判中的调审分离》，《法学研究》1996 年第 4 期。
[5]韩立慧著："基层法律服务工作"，《中国法律年鉴》1998年卷；许锡福："人民调解和基层法律服务"，《中国法律年鉴》1993年卷。
作者简介：薛妮（1984-），女，陕西省岐山县人，海南政法职业学院政法管理系教师，西北政法大学2007级硕士研究生，研究方向：经济法。