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[摘要]事业法人是当前我国法律体系中四种法人类型中的一种,作为向社会大众提供公共服务的主要社会组织体,事业法人在自身性质和相应的治理模式上必定不同于我国的企业法人、社会团体法人以及行政机关。事实上,根据我国事业法人的任务属性及相关国家的立法实践,在理论上,我国的事业法人应当归入公法人的范畴之中。通过这样的认定,不但使我国的事业法人在理论上具备了独立的权利能力和责任能力,更使得我国这一庞大的社会组织体在市场经济条件下取得广阔和自由的发展空间。
[关键词]公共服务;事业单位;事业法人;公法人
承担社会公共服务的公益性组织在当今世界各国都是普遍存在的,我国的事业法人就是其中之一。当然,当前的事业法人是我国特有的产物,是计划经济时代下产生的事业单位及其改革的结果。{1}在平时生活中人们更愿意接受的是事业单位的称呼,而对于事业法人这一纯粹的法律概念知之甚少。事实上,随着我国市场经济的发展和事业单位改革的推进,事业法人的概念将不再仅仅局限于枯燥的法学理论和法律条文之中。
一、从事业单位到事业法人
事业单位也好,事业法人也罢,在中国这都是一个庞大的体系,目前数量已超过130万,从业者2900多万,70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在各类事业单位,拥有近3000亿的国有资产,其经费支出占政府财政总支出的30%以上。这样一个庞大的社会组织体,遍布国家和社会生活的各个角落,作为向社会大众提供公共服务的主要社会组织体,在从事业单位到事业法人的过程中,其又有着自己特殊的发展轨迹。
(一)事业单位及其特征
一般认为,第一届全国人大第二次会议在《关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告》中首次使用了“事业单位”这一名词,并一直沿用至今。接下来,1963年7月22日出台的《国务院关于编制管理的暂行办法》(草案)将事业单位界定为:“为国家创造或者改善生产条件,促进社会福利,满足人民文化、教育、卫生等需要,其经费由国家事业费开支的单位。”从此以后,无论社会怎么发展,事业单位所承担的为社会大众提供基本公共服务任务都没有发生变化,而其基本的特征可以概括为:
第一,事业单位的公共服务性。向社会提供公共服务是事业单位的核心特征,从计划经济到市场经济,这一点可以说是一种共识,“提供公共服务意味着事业单位是服务性的、持续性运作的实体组织,这一特征将其与党政机关、企业组织和社会团体区别开来”。{2}
第二,事业单位的社会公益性。缘于事业单位向社会大众提供公共服务的任务属性,事业单位无疑是公益性的社会组织体。随着事业单位的不断发展和变化,虽然相关的管理机构对事业单位范围的界定和事业单位管理的内容与方式也在逐步转变,比如开始强调举办主体和所有制,但事业单位的公益性和非营利性一直都是明确的。
第三,事业单位提供公共服务范围的集中性。事业单位的行业领域相对稳定,以教育、科技、文化、卫生等部门为主要的领域。无论是计划经济体制时期、改革开放之初和市场经济体制时期,均把事业单位提供公共服务的集中在科教文卫等行业。
(二)从事业单位到事业法人的蜕变
作为一种社会组织,事业单位在我国并不是必然具备法人资格的。如果不是社会发展和市场经济的要求,事业单位和事业法人可能永远都不会有联系。在计划经济时期,事业单位隶属于政府机关管理,其产生、设立、运行都是由政府控制,不需要也不可能独立和社会发生关系。事业单位所有的责任都由政府承担,其仅仅是完成政府规定的任务,执行政府的指令。这种情况下,事业单位进行的民事活动是极其有限的。
1965年国家编委《关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见(草案)》中具体规定“凡是直接从事工农业生产和人民文化生活等服务活动,生产的价值不能用货币表示,属于全民所有制的单位,列为国家事业编制。”这一规定从国家编制的角度缩小了事业单位的外延,逐步将事业单位从行政机关和企业中分离出来。
客观上讲,过去由政府包揽一切的事业体制,有其历史必然性与合理性,对在当时历史条件下的我国各项社会事业的发展发挥了积极作用。但是,这种体制随着社会主义市场经济的建立和发展,已经不能满足事业单位自身发展的需要,更不能适应人民群众日益增长的社会公共服务的需求。
伴随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善,政府职能不断调整和转变,政府与事业单位的关系发生了变化。伴随着国家权力的社会化,“看得见的手”所触及的范围不断缩小。与此同时,由于实际需求的增长,事业单位承担起了更多的社会职能,与市场打交道越来越频繁,事业单位体制的问题便逐步的暴露了出来,而这其中最主要的便是事业单位的行政隶属性与其独立法律人格之间的矛盾。1986年,随着市场经济发展对相关法律规范的呼唤,《民法通则》正式颁布实施,并打打破了事业单位与事业法人之间的障碍。《民法通则》第五十条规定:具备法人条件的事业单位、社会团体,依法不需要办理法人登记的,从成立之日起,具有法人资格,依法需要办理法人登记的,经核准登记,取得法人资格。根据《民法通则》精神,1998年10月国务院颁布《事业单位登记管理暂行条例》,在全国范围内全面启动事业单位登记管理,事业单位开始并逐步的向事业法人过渡。
从本质上讲,事业单位和事业法人只不过是同一种社会组织在不同的社会发展阶段所体现出来的不同形态。但这却是一个质的飞跃,事业单位由政府的附属物(有的学者称之为“二政府”)转变成为了具备独立法律人格的法人实体从而具备了更加自由和广阔的发展空间。
(三)事业法人,而不是事业单位法人
1986年的《民法通则》第15条中规定具备法人条件的事业单位依法具有法人资格,1998年的《事业单位登记管理暂行条例》第3条中规定事业单位应当具备法人条件。根据这两部法律法规的规定,很多学者将事业单位和法人连在一起并称之为事业单位法人。严格来讲,这是错误的,我国的事业单位是计划经济时代下的特有产物,而事业法人则是随着我国市场经济的发展和事业单位改革的推进而产生的具备独立法律人格的新型社会组织体。两个概念所代表的完全是两种性质不同的社会组织体。将这两个概念连在一起不仅忽略了这两种社会组织所产生的时代背景,同时也造成了这两种社会组织在形式上的混淆。
二、我国事业法人的公法人性质
1986年的《民法通则》将事业法人与企业法人、社会团体法人和机关法人作为我国四种法人类型之一,其仅仅肯定了事业法人作为民事主体而独立享有法律权利和承担法律责任的实体,但是它并没有界定事业法人的这一组织体的法人性质。作为向社会大众提供公共服务的主要社会组织体,事业法人在自身性质和相应的治理模式上必定不同于我国的企业法人、社会团体法人以及机关法人。根据我国事业法人的任务属性及相关国家的立法实践,在理论上,我国的事业法人应当归入公法人的范畴之中。
(一)大陆法系国家公法人理论
在法学理论界,虽然一直以来,公私法人的划分并没有绝对的界限,一般认为,公法人与私法法人的划分源于公私法的划分,最早见于罗马法,“公法是调整罗马帝国的利益,私法调整个人的利益”。 {3}现在,我们基本上可以认为,公法人是以公共事务为目的并依公法规定成立,而私法人是以私人事务为目的并依私法而设立。作为一种立法技术,公法人产生于近代。“19世纪的法律技术取得较大的进展,法人的观念广泛应用,开始扩张到行政方面,出现了公法人机构。然而,公法人的大量出现,是在第二次世界大战以后。这是出现大量的新兴公共事务不宜由传统的行政方式处理,如国有化企业的经营,社会福利政策的推行,不得不设立一些新型机构,于是公法人的组织形式广泛流行”。{4}
由于各国国情和法律文化传统的不同,公法人这一概念的内涵和外延和在不同的国家和地区亦有很大的差别。如德国的公法人包括公法社团法人(含国家、地方自治团体和其他公法社团);公法财团法人(含各种基金会);并增加了公法设施法人,即一种人与物结合的行政手段。而在法国,由于受到传统单一制中央集权的国家结构形式的影响,其公法人包括一般公法人和特殊公法人(公务法人)两种,前者主要是指:国家、一般的地域团体(市、县、省),特别的地域团体三类;而后者基于一种分权的技术、以实际的功能为考量,将某些业务人格化的手段。即“某特定的行政事项或业务一旦人格化以后,便脱离庞大的行政母体,拥有独立的财源,人事管理权限,可以作更有效的经营管理,避免一般行政上的官僚习气,僵化手续和保持一定程度的精神自由”。{5}
德国和法国的理论是公法人理论的一般支撑,事实上,与我国公共服务类事业单位的法人化改革更为接近的是20世纪80年代以来在“新公共管理理念”催生的民营化改革浪潮中,基于对于传统科层制行政组织形式在公共服务领域所导致的僵化和无效率的批判而建立的新的扁平式的法人化行政组织形式,这种行政组织形式便是大陆法系国家的公法人。即某些公共服务即不适合完全由私人承担,但是由于科层制下僵化的行政机关执行显然没有效率或者不合适,于是在公共行政改革的浪潮下,公法人这一立法技术便巧妙的用于其中。典型的代表是日本的独立行政法人。
(二)我国事业法人的公法人性质
我国的事业法人广泛分布在教育、医疗、体育、文化、科研等社会各个领域,承担着部分行政权力和大量公共服务职能。通过上述对于事业法人存在基础的分析,我们知道,在市场经济下,一方面,事业法人所承担的这些公共服务职能,如义务教育、公共卫生、城市基础设施建设等既不适合采取完全市场化的企业法人(即私法法人)的方式去经营;另一方面,在巨大的财政压力及行政机关官僚式治理模式的僵化和无效率面前,由政府机关包办这些公共服务任务亦更加不能尽如人意。因此,我国的事业法人必定不同于作为市场主体的企业法人以及作为政府主体的行政机关,在实行大陆法传统的国家,这样的社会组织体一般被认定为上面论述的公务法人。
当前我国的事业法人已由最初的政府机关附属物转变为社会公共行政的一部分,其本身应该成为具有独立权利能力和责任能力并受相关法律法规规制的社会组织。市场经济条件下,政府多以中间人角色对社会进行管理,制定公共政策,执行国家法律法规并向社会提供公共服务,然而由于社会生活复杂化和专业分工的细化,以及行政成本的增加,公共服务的职能的承担则越来越多的转移到了事业法人身上。其实,从事业法人和公务法人和自身而言,它们的性质、宗旨、活动内容和活动范围都存在很多相同和相似性。它们都具有独立的法律地位,能够独立承担法人所具有的权利义务和责任;以服务公共利益为目的,属于非盈利性组织;它们的活动受到公法的严格约束,活动内容和活动范围都有明确的要求和限制。因此,根据我国事业法人的发展、社会的需要以及其所承担的公共服务职能,我国事业法人的性质应该定位为具有独立法律人格并受公法规制的公法人。
[注释]
{1}由于经济、社会制度的不同和历史文化的差异,在西方国家,既没有“事业单位”概念,也没有类似于事业单位的管理体制和管理模式。西方担负类似公共服务职能的机构分别为法定机构、非营利组织和独立法人等。
{2}赵立波,《事业单位改革——公共事业发展新机制探析》.山东人民出版社,2003年.第14页。
{3}彭梵得:《罗马法教科书》,中国政法大学出版社, 1992.年版,第5页。
{4}王名扬:《英国行政法》,中国政法大学出版社1987年版,第88页。
{5}王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1988年版,第131页。
[作者简介]金连民,男,河北承德人,硕士,首都师范大学,研究方向:行政法学。
[关键词]公共服务;事业单位;事业法人;公法人
承担社会公共服务的公益性组织在当今世界各国都是普遍存在的,我国的事业法人就是其中之一。当然,当前的事业法人是我国特有的产物,是计划经济时代下产生的事业单位及其改革的结果。{1}在平时生活中人们更愿意接受的是事业单位的称呼,而对于事业法人这一纯粹的法律概念知之甚少。事实上,随着我国市场经济的发展和事业单位改革的推进,事业法人的概念将不再仅仅局限于枯燥的法学理论和法律条文之中。
一、从事业单位到事业法人
事业单位也好,事业法人也罢,在中国这都是一个庞大的体系,目前数量已超过130万,从业者2900多万,70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在各类事业单位,拥有近3000亿的国有资产,其经费支出占政府财政总支出的30%以上。这样一个庞大的社会组织体,遍布国家和社会生活的各个角落,作为向社会大众提供公共服务的主要社会组织体,在从事业单位到事业法人的过程中,其又有着自己特殊的发展轨迹。
(一)事业单位及其特征
一般认为,第一届全国人大第二次会议在《关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告》中首次使用了“事业单位”这一名词,并一直沿用至今。接下来,1963年7月22日出台的《国务院关于编制管理的暂行办法》(草案)将事业单位界定为:“为国家创造或者改善生产条件,促进社会福利,满足人民文化、教育、卫生等需要,其经费由国家事业费开支的单位。”从此以后,无论社会怎么发展,事业单位所承担的为社会大众提供基本公共服务任务都没有发生变化,而其基本的特征可以概括为:
第一,事业单位的公共服务性。向社会提供公共服务是事业单位的核心特征,从计划经济到市场经济,这一点可以说是一种共识,“提供公共服务意味着事业单位是服务性的、持续性运作的实体组织,这一特征将其与党政机关、企业组织和社会团体区别开来”。{2}
第二,事业单位的社会公益性。缘于事业单位向社会大众提供公共服务的任务属性,事业单位无疑是公益性的社会组织体。随着事业单位的不断发展和变化,虽然相关的管理机构对事业单位范围的界定和事业单位管理的内容与方式也在逐步转变,比如开始强调举办主体和所有制,但事业单位的公益性和非营利性一直都是明确的。
第三,事业单位提供公共服务范围的集中性。事业单位的行业领域相对稳定,以教育、科技、文化、卫生等部门为主要的领域。无论是计划经济体制时期、改革开放之初和市场经济体制时期,均把事业单位提供公共服务的集中在科教文卫等行业。
(二)从事业单位到事业法人的蜕变
作为一种社会组织,事业单位在我国并不是必然具备法人资格的。如果不是社会发展和市场经济的要求,事业单位和事业法人可能永远都不会有联系。在计划经济时期,事业单位隶属于政府机关管理,其产生、设立、运行都是由政府控制,不需要也不可能独立和社会发生关系。事业单位所有的责任都由政府承担,其仅仅是完成政府规定的任务,执行政府的指令。这种情况下,事业单位进行的民事活动是极其有限的。
1965年国家编委《关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见(草案)》中具体规定“凡是直接从事工农业生产和人民文化生活等服务活动,生产的价值不能用货币表示,属于全民所有制的单位,列为国家事业编制。”这一规定从国家编制的角度缩小了事业单位的外延,逐步将事业单位从行政机关和企业中分离出来。
客观上讲,过去由政府包揽一切的事业体制,有其历史必然性与合理性,对在当时历史条件下的我国各项社会事业的发展发挥了积极作用。但是,这种体制随着社会主义市场经济的建立和发展,已经不能满足事业单位自身发展的需要,更不能适应人民群众日益增长的社会公共服务的需求。
伴随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善,政府职能不断调整和转变,政府与事业单位的关系发生了变化。伴随着国家权力的社会化,“看得见的手”所触及的范围不断缩小。与此同时,由于实际需求的增长,事业单位承担起了更多的社会职能,与市场打交道越来越频繁,事业单位体制的问题便逐步的暴露了出来,而这其中最主要的便是事业单位的行政隶属性与其独立法律人格之间的矛盾。1986年,随着市场经济发展对相关法律规范的呼唤,《民法通则》正式颁布实施,并打打破了事业单位与事业法人之间的障碍。《民法通则》第五十条规定:具备法人条件的事业单位、社会团体,依法不需要办理法人登记的,从成立之日起,具有法人资格,依法需要办理法人登记的,经核准登记,取得法人资格。根据《民法通则》精神,1998年10月国务院颁布《事业单位登记管理暂行条例》,在全国范围内全面启动事业单位登记管理,事业单位开始并逐步的向事业法人过渡。
从本质上讲,事业单位和事业法人只不过是同一种社会组织在不同的社会发展阶段所体现出来的不同形态。但这却是一个质的飞跃,事业单位由政府的附属物(有的学者称之为“二政府”)转变成为了具备独立法律人格的法人实体从而具备了更加自由和广阔的发展空间。
(三)事业法人,而不是事业单位法人
1986年的《民法通则》第15条中规定具备法人条件的事业单位依法具有法人资格,1998年的《事业单位登记管理暂行条例》第3条中规定事业单位应当具备法人条件。根据这两部法律法规的规定,很多学者将事业单位和法人连在一起并称之为事业单位法人。严格来讲,这是错误的,我国的事业单位是计划经济时代下的特有产物,而事业法人则是随着我国市场经济的发展和事业单位改革的推进而产生的具备独立法律人格的新型社会组织体。两个概念所代表的完全是两种性质不同的社会组织体。将这两个概念连在一起不仅忽略了这两种社会组织所产生的时代背景,同时也造成了这两种社会组织在形式上的混淆。
二、我国事业法人的公法人性质
1986年的《民法通则》将事业法人与企业法人、社会团体法人和机关法人作为我国四种法人类型之一,其仅仅肯定了事业法人作为民事主体而独立享有法律权利和承担法律责任的实体,但是它并没有界定事业法人的这一组织体的法人性质。作为向社会大众提供公共服务的主要社会组织体,事业法人在自身性质和相应的治理模式上必定不同于我国的企业法人、社会团体法人以及机关法人。根据我国事业法人的任务属性及相关国家的立法实践,在理论上,我国的事业法人应当归入公法人的范畴之中。
(一)大陆法系国家公法人理论
在法学理论界,虽然一直以来,公私法人的划分并没有绝对的界限,一般认为,公法人与私法法人的划分源于公私法的划分,最早见于罗马法,“公法是调整罗马帝国的利益,私法调整个人的利益”。 {3}现在,我们基本上可以认为,公法人是以公共事务为目的并依公法规定成立,而私法人是以私人事务为目的并依私法而设立。作为一种立法技术,公法人产生于近代。“19世纪的法律技术取得较大的进展,法人的观念广泛应用,开始扩张到行政方面,出现了公法人机构。然而,公法人的大量出现,是在第二次世界大战以后。这是出现大量的新兴公共事务不宜由传统的行政方式处理,如国有化企业的经营,社会福利政策的推行,不得不设立一些新型机构,于是公法人的组织形式广泛流行”。{4}
由于各国国情和法律文化传统的不同,公法人这一概念的内涵和外延和在不同的国家和地区亦有很大的差别。如德国的公法人包括公法社团法人(含国家、地方自治团体和其他公法社团);公法财团法人(含各种基金会);并增加了公法设施法人,即一种人与物结合的行政手段。而在法国,由于受到传统单一制中央集权的国家结构形式的影响,其公法人包括一般公法人和特殊公法人(公务法人)两种,前者主要是指:国家、一般的地域团体(市、县、省),特别的地域团体三类;而后者基于一种分权的技术、以实际的功能为考量,将某些业务人格化的手段。即“某特定的行政事项或业务一旦人格化以后,便脱离庞大的行政母体,拥有独立的财源,人事管理权限,可以作更有效的经营管理,避免一般行政上的官僚习气,僵化手续和保持一定程度的精神自由”。{5}
德国和法国的理论是公法人理论的一般支撑,事实上,与我国公共服务类事业单位的法人化改革更为接近的是20世纪80年代以来在“新公共管理理念”催生的民营化改革浪潮中,基于对于传统科层制行政组织形式在公共服务领域所导致的僵化和无效率的批判而建立的新的扁平式的法人化行政组织形式,这种行政组织形式便是大陆法系国家的公法人。即某些公共服务即不适合完全由私人承担,但是由于科层制下僵化的行政机关执行显然没有效率或者不合适,于是在公共行政改革的浪潮下,公法人这一立法技术便巧妙的用于其中。典型的代表是日本的独立行政法人。
(二)我国事业法人的公法人性质
我国的事业法人广泛分布在教育、医疗、体育、文化、科研等社会各个领域,承担着部分行政权力和大量公共服务职能。通过上述对于事业法人存在基础的分析,我们知道,在市场经济下,一方面,事业法人所承担的这些公共服务职能,如义务教育、公共卫生、城市基础设施建设等既不适合采取完全市场化的企业法人(即私法法人)的方式去经营;另一方面,在巨大的财政压力及行政机关官僚式治理模式的僵化和无效率面前,由政府机关包办这些公共服务任务亦更加不能尽如人意。因此,我国的事业法人必定不同于作为市场主体的企业法人以及作为政府主体的行政机关,在实行大陆法传统的国家,这样的社会组织体一般被认定为上面论述的公务法人。
当前我国的事业法人已由最初的政府机关附属物转变为社会公共行政的一部分,其本身应该成为具有独立权利能力和责任能力并受相关法律法规规制的社会组织。市场经济条件下,政府多以中间人角色对社会进行管理,制定公共政策,执行国家法律法规并向社会提供公共服务,然而由于社会生活复杂化和专业分工的细化,以及行政成本的增加,公共服务的职能的承担则越来越多的转移到了事业法人身上。其实,从事业法人和公务法人和自身而言,它们的性质、宗旨、活动内容和活动范围都存在很多相同和相似性。它们都具有独立的法律地位,能够独立承担法人所具有的权利义务和责任;以服务公共利益为目的,属于非盈利性组织;它们的活动受到公法的严格约束,活动内容和活动范围都有明确的要求和限制。因此,根据我国事业法人的发展、社会的需要以及其所承担的公共服务职能,我国事业法人的性质应该定位为具有独立法律人格并受公法规制的公法人。
[注释]
{1}由于经济、社会制度的不同和历史文化的差异,在西方国家,既没有“事业单位”概念,也没有类似于事业单位的管理体制和管理模式。西方担负类似公共服务职能的机构分别为法定机构、非营利组织和独立法人等。
{2}赵立波,《事业单位改革——公共事业发展新机制探析》.山东人民出版社,2003年.第14页。
{3}彭梵得:《罗马法教科书》,中国政法大学出版社, 1992.年版,第5页。
{4}王名扬:《英国行政法》,中国政法大学出版社1987年版,第88页。
{5}王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1988年版,第131页。
[作者简介]金连民,男,河北承德人,硕士,首都师范大学,研究方向:行政法学。