拜登政府的“待办清单”

• 作 者: 高洪柱
• 出 处: 中国新闻周刊
• 发表日期: 2021年4期
• 关键词: 美国 条约 四年 国际 法律 公约

高洪柱

　　在特朗普四年的总统生涯里，每个人都领教了他沉迷于“交易”的缺陷。他的交易型策略，摧毁了源自共同利益、感情、信任、合作为基础的盟友。美国是否能在未来四年恢复其全球地位，取决于美国人民能否团结一致及解决全球性问题的能力。
　　拜登政府必须对症下药。最紧要的工作是重新加入巴黎气候协定、世界卫生组织以及某种形式的伊核协议，并恢复美国参与联合国人权理事会、联合国教科文组织及武器贸易条约。
　　重新加入这些机构的逻辑需要逐个审视。当然，新条约的批准将十分艰难，因为美国参议院分裂严重。能够吸引跨党派支持的两个条约是新《战略武器削减条约》（START）延期五年和《联合国海洋法公约》（UNCLOS，20多年来，民主党和共和党政府的最高外交政策官员都支持批准该条约）。
　　此外，拜登政府应该寻求参议院支持批准《烟草控制框架公约》，并结束令人羞耻的拒绝批准《儿童权利公约》和《消除一切性别歧视公约》。类似地，关闭关塔那摩监狱将让美国卸下自小布什政府以来的沉重负担。
　　拜登政府必须迅速填补特朗普所造成的全球治理真空，但考虑到过去四年来世界的变化，不可仅仅恢复特朗普之前的状况。在与美国合作伙伴和盟友重新构建关系时，必须保证未来四年所形成的框架在更远的将来依然成立。在这方面，拜登可以大胆地通过无约束性的政治协议，或“行政协议加强版”（国会没有明确通过，但显然符合现有立法框架的国际契约）恢复此前的关系。
　　这种形式的行动看上去可能不够强势，但二十一世纪国际法律安排日益超出了条约和国际协定等传统工具。如今，它时不时需要非法律性的谅解、多层合作，以及外交“法律谈判”：促进全球范式改变的国际对话，在纸面上达成互相谅解，而不落实为有约束性的法律协定。这些软法律工具在法律机制建设方面颇为有效，因此，国际法律安排和机构现在往往不再通过正式协议发展，而是通过来自不同国家的国际律师的反复的双边、多边对话推动。
　　随着这些机制的形成，相关利益方首先要定义新的软规范，然后通过迭代制定分层的私人和公共合作的标准实践，例如，最近保护针对医疗行业、捍卫疫苗研究和选举安全的《牛津国际法宣言》就是这樣。
　　对于美国采取更加两党一致、国会包容的国际关系修复，最大的希望系于总统、众议院议长和参议院多数党领袖同意促进联合解决流程，类似于贸易政策已在使用的流程。
　　这些令人望而生畏的“待办清单”不但将考验新政府施政的广度，也将考验它的政治技巧。如果幸运的话，拜登内阁将包括睿智的职业人士和老牌立法者，并让前参议员、副总统哈里斯（Kamala Harris）起到关键性作用。
　　结合拜登长期的两党合作历史，一个能力胜任、经验丰富的团队能够构筑新的政治共识（不管在国内还是国际），恢复美国的全球承诺。
　　在经历了四年创伤后，美国及其盟友急需持续纠正航线。这绝非易事，但也绝非不可能。因为，拜登具有比约翰逊以来的任何一位美国总统都层次更高的立法经验。