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在近两年的国民经济运行中，我国面临的问题与东南亚和韩国有某种相似之处，但本质上完全不同。例如，中国的第三产业比重太低而不是过高；国际收支顺差而不是逆差；财政能力太弱而不是公共支出太多。我们的最大问题是结构失衡导致了循环不畅，新增社会库存连续数年超过GDP的5％。速度很高，但效益却很不理想。深层次的原因是体制，必须加快改革来转变机制，这决不是宏观政策调整可以取代的。但是，宏观政策可以创造更有利于改革的环境。我们有责任在转轨时期实现和保持一个持续、快速、健康的发展格局。否则，我们不仅不能完全抓住发展的机遇，而且会使各方面的处境十分困难。如果经济发展是强劲的，那么就业机会就自然会增加，国有企业结构调整和下岗分流就不会出现太大的问题；外商看到的投资机会也会增多，外资就会恢复原有的势头。基于上述考虑，宏观政策方针应当是在改善国民经济循环(减少库存积压)的前提下，保持快速增长。必须采取的措施有两个方面：一是扩大国内市场容量，二是加快结构改革步伐。1998年的经济运行表明，我们的宏观政策取向完全正确，但是内需增长仍然不够理想。1999年应继续采取积极的财政政策，然而增加更多的国债似乎较为困难。所以非常重要的是在更大的范围内启动社会的投资和消费。
一、以服务性消费为杠杆启动新的消费需求
消费绝非没有潜力。问题在于我们不能只盯着实物性消费。食品、衣着、家用电器等等方面出现突然的消费热潮是毫无可能的。许多服务性项目却可以成为消费热点和新的经济增长点。遗憾的是由于种种原因这些方面没有形成充分供给。从1989年到1997年，服务业在国民生产总值中的比重没有变化(都是32％)，这本身就值得我们反省。这些领域关乎中国的未来和发展，深受社会各界的关心，而且在很大程度上属于居民自己愿意花钱支出的消费，这能够对其他各行业形成巨大持久的带动效应。更现实的是，这些行业本身将创造国民生产总值。
首先是教育及其相关行业。据估计，1998年我国教育行业直接创造增加值约2000亿元，占GDP的3％左右。但是，目前的教育与满足群众要求相比差距很大，更不要说实施科教兴国战略了。如果能从现在起立即采取措施，充分利用现有条件扩大秋季招生规模，则教育及其相关行业就可额外使GDP增长0.3％～0.5％。这样说是有足够的依据的。1997年各级在校学生共2.13亿人，比1978年还少40万人，占总人口的比重为17.24％，比1978年低了将近5％(当时为22.18％)见下表。毫无疑问，20年前的教育结构很不合理，质量更无法与今天相比，但是当时教育产业的总体规模是较为合适的。从那时开始，教育规模发生了10多年的收缩，1990年各级在校学生数不足1.76亿人，占总人口的比重最低时为15.7％。从1992年之后，教育事业重新开始恢复发展，在校学生数在最近5年里，平均每年增加700多万人。尽管如此，许多人要上大学还是困难重重，初中毕业升高中也不容易(1997年的升学率为44.3％)。像北京这样的教育发达城市，每年也约有一半左右的高中生上不了大学，还有上万的初中毕业生无学可上，与此同时一些学校却因为生源问题在调整合并。
因此，从现在起应加大教育改革的力度。要严格区分义务教育和非义务教育。义务教育让各级政府包下来，不能有讨价还价的余地；非义务教育可以完全放开，给社会办教育的自主权、合理的收费权。政府对高中和大学的财政拨款部分可以部分或全部保留，用来建立困难学生奖学金。金融机构可尝试建立贷学金制度。我国家庭重视教育的程度很高。历次储蓄动机调查表明，子女教育都名列前茅，甚至超过了住房和养老。有人担心放开办学会影响对学生的思想政治教育，事实证明这也是多余的。例如非官办的西安翻译培训学院，政府、社会、家长、用人单位都认为该校毕业生的素质非常高，超过了官办的大学。我们对外国来的合作办学也是顾虑很多，其实有法律、有政策，又在我们的土地上，根本没有什么问题。我们对出国留学采取的是支持、鼓励的政策，对“国内留学”反倒是禁止或限制的政策，令人颇感费解。在美国，每年仅靠吸收外国留学生，教育部门就可以创造70亿美元的收入。还有人担心由学校自主招生会引起教育质量的下降，招多了学生就业会有困难。其实让学校对自己的毕业生质量负责，绝大多数学校就会更加严格地控制学生的水准，真正实现宽进严出。更何况学校的牌子和学生自身的水平最终要由社会、用人单位来检验。市场经济中的就业是供求双方解决的事情，现在这种观念正在深入人心，只要政府不许诺，学生毕业后就不会找政府要工作。
其次，旅游业也是短期内可以有较大增长的行业。1997年我国的旅游总收入比上年增长了25％，显然是最具成长力的产业之一。各级政府应当更积极地引导和促进旅游业的发展，加强对旅游市场的管理，满足不同层次的需求，切实保护旅游者的权益。目前来看，应特别注意改善与旅游业密切相关的交通、卫生、治安等方面的条件和设施。
第三，文化和体育方面的消费可以达到十分可观的水平。这也是未来知识经济和信息产业的重要领域。事实上，文化和体育在整个国民经济中的作用已远远超出了我们大多数人的意料。现在销售最好的是书籍和体育健身用品，一些报纸的收入规模成几何级数扩张，出版社少有亏损。影视和音响的市场潜力也很大。应当更积极地引导文化体育事业向产业化的方向发展。各地应多举办一些群众性的文化体育活动，经费不足，可以通过适当地扩大彩票发行的方式来解决。
最后是住房消费。住房消费被认为是最有希望推动内需的领域，确实也有这个可能。但现在的情况不容乐观：房改由各地分散决策是非常恰当的，但是住房消费的增加与提租有密切的关系，不提租就达不到增加售房消费的目的，提租没有力度，售房就难以走上健康的轨道。通货膨胀时，我们不敢提租，通货紧缩时应该是提租的好时机。用于建房修房的支出可以逐步转为工资性补贴，至于买房补贴则可以用存量公房出售收入来实现。现在可能出现的问题无非是提租后有一部分低收入者承受不起，这可以有减有免或发补助，亦应由地方政府筹划，按市场经济要求做到公正和公平。另外，从现实情况来看，推动住房消费还要解决住房抵押贷款中的手续复杂、申请条件困难等问题。
二、增加基础设施投资，推动经济增长
增加投资首先是基础设施而非一般工业。除了1998年确定的鼓励农林水、铁路、公路等基础设施领域外，1999年应当采取更有力的措施来促进城市基础设施方面的建设。
在城市基础设施建设中，筹资问题是一个关键。电信方面的筹资问题容易解决，面临的主要任务是进一步推进体制改革，打破垄断，引入竞争。供电的问题主要是加快已经起步的电网改造，其中可能要注意的是，近期应把资源集中在用电潜在需求最大的城市。农村电网建设也应从县城和人口相对集中的乡镇开始，尽量使投资量和用电量的增长成比例，以便创造出良好的宏观和微观效益。供水问题也比较容易解决，价格控制应采取间接调控的办法，让居民和用户参加听证会来解决，只要供需双方都能接受就可在市场上筹集到资金。现在比较困难的是另外几个方面：
一是污水和垃圾处理。过去全靠政府投资，既发展不起来也维持不下去。其实，这可以看作是一种商品性服务，谁能从中受益谁就要为此付费。现在连一些财政收入很高的发达国家，都采取了垃圾和污水处理向居民收费的办法。只要预期能弥补成本，企业就愿意投资，银行就愿意贷款。收费的另一个好处是可以合理地调节和抑制环境污染，多制造垃圾需多交费，多排放污水要多交钱，这样使企业和居民能及早考虑到环境污染的成本和代价。收费的办法可以根据各地的具体情况加以研究确定。
二是燃气供应问题。我国城镇的燃气普及程度非常之低，由此造成居民生活条件差，环境污染大，问题已十分严重。燃气的生产和供应已是比较成熟的工艺，关键是解决筹资问题，而筹资问题主要是价格问题。可以考虑在绝大多数居民能够接受的前提下，对入网和供气的收费标准适当放松控制，政府的监管重点由价格控制转为防止企业谋取超额垄断利润。
三是公共交通问题。现在大城市、特大城市轨道交通的发展严重滞后，因城市交通不畅造成的损失早已达到了令人咋舌的数字。从目前来看，城市交通发展的主要方向应当是轨道交通(如地铁、轻轨)，它是可以从根本上解决交通拥挤和环境污染问题，这些举措，起步越早，损失越小。轨道运输是大众交通工具，并不是只有发达之后才可以搞的奢侈设施。100多年前纽约和伦敦地铁建造之初人均GDP只有200多美元。对于轨道交通这样的项目虽然一次性投入十分巨大，但只要采取真正的企业化经营，同样可以收回成本，甚至像香港一样还能有点盈利，银行给轨道交通项目的贷款可以成为优良资产。对这类项目可以放开，允许搞BOT，允许外资进入。
最后，农村地区的城市化也是城市基础设施建设的一个重要方面，更是我国经济长期保持高速增长的一个重要动力来源。我国城镇化水平严重落后于工业化水平，城镇化一经启动可以释放出巨大的投资需求和消费需求。分散居住的农民，生活质量不可能得到很大提高，即使有钱翻盖新房，也不可能有力量把上下水、煤气、电话通到每家每户，更大的问题是农村经济中的服务也发展不起来，农民的教育文化水准不可能有很大的提高。即使从扶贫办教育的角度来说，也应该把希望小学办在人口相对集中的村镇，鼓励贫困山沟里的人搬迁出来。对城镇化进程顾虑最大的是担心会减少耕地。事实恰恰相反，农村居民平均每人占用的土地大大超过城镇居民，小村庄居民占用的土地大大超过大的乡村。有一个村庄就会有几条路通进去，电缆、电话线路拉进去，占用的耕地更是天文数字。各地要从自己的实际出发，发展小城镇和布局合理的中等城市，因地制宜，抓好规划，避免一哄而起。
如前所说，城市基础设施建设的关键是筹资问题。为此，计划、金融和财政等方面都需要采取一些措施。首先，要放宽这一产业的进入限制，鼓励国内外各种资金投入。其次，允许和鼓励商业银行提高有市场前景的基础性项目的贷款比重。由于基础设施项目的风险很小，虽然一次性投入量大、期限长，金融机构仍会积极贷款。特别是对于大银行来说，头寸没有问题，关键是资产能否有连续的现金收益，现金流收益的持续时间越长，对收益率的要求就可以越低。第三，加大地方企业债的发行，鼓励基础产业项目从证券市场筹资。第四，适当加大政策性金融债的发行规模，增加开发银行的贷款规模。最后，绝大部分项目可以通过商业性的办法来筹资、建设和管理。例如，以项目本身为抵押发行债券，只要期限和收益率搭配得当，这种债券就可以是不用还本的债券，此外还可以在更大范围内发展特许经营权项目(BOT)。
当然，我们不是为了扩大需求而单纯增加基础设施投资，而是要在增加投资力度的同时注重投资效益。因此，在进一步增加基础性投资的同时，需要考虑两个方面的因素，一是时效性项目应该尽快开工建设，形成有效需求；二是永久性，项目设计能力要留有余地，能从长远上、根本上服务于社会经济发展，而不是可有可无或盲目重建。例如公路和交通流量总是若干年后才达到饱和，然后还会不断上升，因此不能只根据当前的流量来设计公路的大小和等级。又如机场的建设，国外一般要求有30～50年的提前量，而我们总是在不断翻修、扩建，算起来的总账并不划算。首都机场新候机楼规模宏伟，然而设计流量是按2005年考虑的，也就是说1999年投入使用后6年就达饱和，这是一种变相的重复建设，在新一轮的基础设施建设中应加以注意。
除了城市基础设施外，特别需要增加投入的还有教育和科技领域。要实现现代化，在今天的条件下，只能把工业化与经济的信息化或知识化结合起来，这是理想的道路，也是唯一的生路。如果我们不能把足够的资源引入教育和科技，就会犯历史性的错误。国家必须增加必要的投入，为此可以增发国债，专项用于科技和教育。同时还要提倡企业和社会对教育和科技的各种形式投入。国家可以给予免税优惠，有关的企业和社会机构实际上也有自己的收益，或委托培养了人才，或宣传塑造了自己的公众形象。此外，个人和家庭在非义务教育方面的需求很大。通过增加供给(即增加就学机会)来促进教育需求是有很大潜力的。
然而，越是增加投资，越需要加快投融资体制改革。投资主体多元化、强化市场竞争机制和减少政府直接干预是从根本上提高增量资源配置效率的唯一途径。铁路、公路、电信、电力等基础设施领域，是相当长时期内投资发展的优先领域，然而也都是政企不分、行政垄断和“大锅饭”问题十分严重的领域，大量资金按老办法投进去，是否能做到合理、高效，确实是令人怀疑的。与此同时，有关宏观调部门应当抓紧研究修订若干重要方面的中长期发展规划，以适应变化了的形势，减少可能的失误和浪费。
一、以服务性消费为杠杆启动新的消费需求
消费绝非没有潜力。问题在于我们不能只盯着实物性消费。食品、衣着、家用电器等等方面出现突然的消费热潮是毫无可能的。许多服务性项目却可以成为消费热点和新的经济增长点。遗憾的是由于种种原因这些方面没有形成充分供给。从1989年到1997年，服务业在国民生产总值中的比重没有变化(都是32％)，这本身就值得我们反省。这些领域关乎中国的未来和发展，深受社会各界的关心，而且在很大程度上属于居民自己愿意花钱支出的消费，这能够对其他各行业形成巨大持久的带动效应。更现实的是，这些行业本身将创造国民生产总值。
首先是教育及其相关行业。据估计，1998年我国教育行业直接创造增加值约2000亿元，占GDP的3％左右。但是，目前的教育与满足群众要求相比差距很大，更不要说实施科教兴国战略了。如果能从现在起立即采取措施，充分利用现有条件扩大秋季招生规模，则教育及其相关行业就可额外使GDP增长0.3％～0.5％。这样说是有足够的依据的。1997年各级在校学生共2.13亿人，比1978年还少40万人，占总人口的比重为17.24％，比1978年低了将近5％(当时为22.18％)见下表。毫无疑问，20年前的教育结构很不合理，质量更无法与今天相比，但是当时教育产业的总体规模是较为合适的。从那时开始，教育规模发生了10多年的收缩，1990年各级在校学生数不足1.76亿人，占总人口的比重最低时为15.7％。从1992年之后，教育事业重新开始恢复发展，在校学生数在最近5年里，平均每年增加700多万人。尽管如此，许多人要上大学还是困难重重，初中毕业升高中也不容易(1997年的升学率为44.3％)。像北京这样的教育发达城市，每年也约有一半左右的高中生上不了大学，还有上万的初中毕业生无学可上，与此同时一些学校却因为生源问题在调整合并。
因此，从现在起应加大教育改革的力度。要严格区分义务教育和非义务教育。义务教育让各级政府包下来，不能有讨价还价的余地；非义务教育可以完全放开，给社会办教育的自主权、合理的收费权。政府对高中和大学的财政拨款部分可以部分或全部保留，用来建立困难学生奖学金。金融机构可尝试建立贷学金制度。我国家庭重视教育的程度很高。历次储蓄动机调查表明，子女教育都名列前茅，甚至超过了住房和养老。有人担心放开办学会影响对学生的思想政治教育，事实证明这也是多余的。例如非官办的西安翻译培训学院，政府、社会、家长、用人单位都认为该校毕业生的素质非常高，超过了官办的大学。我们对外国来的合作办学也是顾虑很多，其实有法律、有政策，又在我们的土地上，根本没有什么问题。我们对出国留学采取的是支持、鼓励的政策，对“国内留学”反倒是禁止或限制的政策，令人颇感费解。在美国，每年仅靠吸收外国留学生，教育部门就可以创造70亿美元的收入。还有人担心由学校自主招生会引起教育质量的下降，招多了学生就业会有困难。其实让学校对自己的毕业生质量负责，绝大多数学校就会更加严格地控制学生的水准，真正实现宽进严出。更何况学校的牌子和学生自身的水平最终要由社会、用人单位来检验。市场经济中的就业是供求双方解决的事情，现在这种观念正在深入人心，只要政府不许诺，学生毕业后就不会找政府要工作。
其次，旅游业也是短期内可以有较大增长的行业。1997年我国的旅游总收入比上年增长了25％，显然是最具成长力的产业之一。各级政府应当更积极地引导和促进旅游业的发展，加强对旅游市场的管理，满足不同层次的需求，切实保护旅游者的权益。目前来看，应特别注意改善与旅游业密切相关的交通、卫生、治安等方面的条件和设施。
第三，文化和体育方面的消费可以达到十分可观的水平。这也是未来知识经济和信息产业的重要领域。事实上，文化和体育在整个国民经济中的作用已远远超出了我们大多数人的意料。现在销售最好的是书籍和体育健身用品，一些报纸的收入规模成几何级数扩张，出版社少有亏损。影视和音响的市场潜力也很大。应当更积极地引导文化体育事业向产业化的方向发展。各地应多举办一些群众性的文化体育活动，经费不足，可以通过适当地扩大彩票发行的方式来解决。
最后是住房消费。住房消费被认为是最有希望推动内需的领域，确实也有这个可能。但现在的情况不容乐观：房改由各地分散决策是非常恰当的，但是住房消费的增加与提租有密切的关系，不提租就达不到增加售房消费的目的，提租没有力度，售房就难以走上健康的轨道。通货膨胀时，我们不敢提租，通货紧缩时应该是提租的好时机。用于建房修房的支出可以逐步转为工资性补贴，至于买房补贴则可以用存量公房出售收入来实现。现在可能出现的问题无非是提租后有一部分低收入者承受不起，这可以有减有免或发补助，亦应由地方政府筹划，按市场经济要求做到公正和公平。另外，从现实情况来看，推动住房消费还要解决住房抵押贷款中的手续复杂、申请条件困难等问题。
二、增加基础设施投资，推动经济增长
增加投资首先是基础设施而非一般工业。除了1998年确定的鼓励农林水、铁路、公路等基础设施领域外，1999年应当采取更有力的措施来促进城市基础设施方面的建设。
在城市基础设施建设中，筹资问题是一个关键。电信方面的筹资问题容易解决，面临的主要任务是进一步推进体制改革，打破垄断，引入竞争。供电的问题主要是加快已经起步的电网改造，其中可能要注意的是，近期应把资源集中在用电潜在需求最大的城市。农村电网建设也应从县城和人口相对集中的乡镇开始，尽量使投资量和用电量的增长成比例，以便创造出良好的宏观和微观效益。供水问题也比较容易解决，价格控制应采取间接调控的办法，让居民和用户参加听证会来解决，只要供需双方都能接受就可在市场上筹集到资金。现在比较困难的是另外几个方面：
一是污水和垃圾处理。过去全靠政府投资，既发展不起来也维持不下去。其实，这可以看作是一种商品性服务，谁能从中受益谁就要为此付费。现在连一些财政收入很高的发达国家，都采取了垃圾和污水处理向居民收费的办法。只要预期能弥补成本，企业就愿意投资，银行就愿意贷款。收费的另一个好处是可以合理地调节和抑制环境污染，多制造垃圾需多交费，多排放污水要多交钱，这样使企业和居民能及早考虑到环境污染的成本和代价。收费的办法可以根据各地的具体情况加以研究确定。
二是燃气供应问题。我国城镇的燃气普及程度非常之低，由此造成居民生活条件差，环境污染大，问题已十分严重。燃气的生产和供应已是比较成熟的工艺，关键是解决筹资问题，而筹资问题主要是价格问题。可以考虑在绝大多数居民能够接受的前提下，对入网和供气的收费标准适当放松控制，政府的监管重点由价格控制转为防止企业谋取超额垄断利润。
三是公共交通问题。现在大城市、特大城市轨道交通的发展严重滞后，因城市交通不畅造成的损失早已达到了令人咋舌的数字。从目前来看，城市交通发展的主要方向应当是轨道交通(如地铁、轻轨)，它是可以从根本上解决交通拥挤和环境污染问题，这些举措，起步越早，损失越小。轨道运输是大众交通工具，并不是只有发达之后才可以搞的奢侈设施。100多年前纽约和伦敦地铁建造之初人均GDP只有200多美元。对于轨道交通这样的项目虽然一次性投入十分巨大，但只要采取真正的企业化经营，同样可以收回成本，甚至像香港一样还能有点盈利，银行给轨道交通项目的贷款可以成为优良资产。对这类项目可以放开，允许搞BOT，允许外资进入。
最后，农村地区的城市化也是城市基础设施建设的一个重要方面，更是我国经济长期保持高速增长的一个重要动力来源。我国城镇化水平严重落后于工业化水平，城镇化一经启动可以释放出巨大的投资需求和消费需求。分散居住的农民，生活质量不可能得到很大提高，即使有钱翻盖新房，也不可能有力量把上下水、煤气、电话通到每家每户，更大的问题是农村经济中的服务也发展不起来，农民的教育文化水准不可能有很大的提高。即使从扶贫办教育的角度来说，也应该把希望小学办在人口相对集中的村镇，鼓励贫困山沟里的人搬迁出来。对城镇化进程顾虑最大的是担心会减少耕地。事实恰恰相反，农村居民平均每人占用的土地大大超过城镇居民，小村庄居民占用的土地大大超过大的乡村。有一个村庄就会有几条路通进去，电缆、电话线路拉进去，占用的耕地更是天文数字。各地要从自己的实际出发，发展小城镇和布局合理的中等城市，因地制宜，抓好规划，避免一哄而起。
如前所说，城市基础设施建设的关键是筹资问题。为此，计划、金融和财政等方面都需要采取一些措施。首先，要放宽这一产业的进入限制，鼓励国内外各种资金投入。其次，允许和鼓励商业银行提高有市场前景的基础性项目的贷款比重。由于基础设施项目的风险很小，虽然一次性投入量大、期限长，金融机构仍会积极贷款。特别是对于大银行来说，头寸没有问题，关键是资产能否有连续的现金收益，现金流收益的持续时间越长，对收益率的要求就可以越低。第三，加大地方企业债的发行，鼓励基础产业项目从证券市场筹资。第四，适当加大政策性金融债的发行规模，增加开发银行的贷款规模。最后，绝大部分项目可以通过商业性的办法来筹资、建设和管理。例如，以项目本身为抵押发行债券，只要期限和收益率搭配得当，这种债券就可以是不用还本的债券，此外还可以在更大范围内发展特许经营权项目(BOT)。
当然，我们不是为了扩大需求而单纯增加基础设施投资，而是要在增加投资力度的同时注重投资效益。因此，在进一步增加基础性投资的同时，需要考虑两个方面的因素，一是时效性项目应该尽快开工建设，形成有效需求；二是永久性，项目设计能力要留有余地，能从长远上、根本上服务于社会经济发展，而不是可有可无或盲目重建。例如公路和交通流量总是若干年后才达到饱和，然后还会不断上升，因此不能只根据当前的流量来设计公路的大小和等级。又如机场的建设，国外一般要求有30～50年的提前量，而我们总是在不断翻修、扩建，算起来的总账并不划算。首都机场新候机楼规模宏伟，然而设计流量是按2005年考虑的，也就是说1999年投入使用后6年就达饱和，这是一种变相的重复建设，在新一轮的基础设施建设中应加以注意。
除了城市基础设施外，特别需要增加投入的还有教育和科技领域。要实现现代化，在今天的条件下，只能把工业化与经济的信息化或知识化结合起来，这是理想的道路，也是唯一的生路。如果我们不能把足够的资源引入教育和科技，就会犯历史性的错误。国家必须增加必要的投入，为此可以增发国债，专项用于科技和教育。同时还要提倡企业和社会对教育和科技的各种形式投入。国家可以给予免税优惠，有关的企业和社会机构实际上也有自己的收益，或委托培养了人才，或宣传塑造了自己的公众形象。此外，个人和家庭在非义务教育方面的需求很大。通过增加供给(即增加就学机会)来促进教育需求是有很大潜力的。
然而，越是增加投资，越需要加快投融资体制改革。投资主体多元化、强化市场竞争机制和减少政府直接干预是从根本上提高增量资源配置效率的唯一途径。铁路、公路、电信、电力等基础设施领域，是相当长时期内投资发展的优先领域，然而也都是政企不分、行政垄断和“大锅饭”问题十分严重的领域，大量资金按老办法投进去，是否能做到合理、高效，确实是令人怀疑的。与此同时，有关宏观调部门应当抓紧研究修订若干重要方面的中长期发展规划，以适应变化了的形势，减少可能的失误和浪费。