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浙江省人大教科文卫委员会主任委员 童芍素
主任、副主任、秘书长、各位委员： 根据省人大常委会2009年监督工作计划，常委会委托省人大教科文卫委员会对文化遗产保护相关法律法规执行情况进行检查。常委会对此项工作非常重视，成立了执法检查组。3月中旬至4月中旬，执法检查组对我省实施《文物保护法》、《文物保护法实施条例》、《历史文化名城名镇名村保护条例》、《水下文物保护管理条例》、《浙江省文物保护管理条例》、《浙江省历史文化名城保护条例》、《浙江省非物质文化遗产保护条例》(以下简称“一法六条例”)情况进行了检查。现将检查情况报告如下。
一、执法检查工作基本情况
开展文化遗产保护执法检查，是今年常委会的一项重要监督工作。教科文卫委员会统筹安排，全力以赴，在省政府有关部门和市县人大常委会、政府的配合支持下，这次执法检查工作进展顺利，有以下几个特点：一是统一部署，集中培训。教科文卫委员会在调研的基础上，拟定具体实施方案，在2月中旬召开的全省人大教科文卫工作专题座谈会上进行部署，提出具体工作要求，并通过专家授课的方式进行集中培训，使各地进一步熟悉掌握相关法律法规和专业知识。二是精心组织，深入检查。执法检查组由常委会昊国华副主任任组长、委员会组成人员和部分省人大代表共同组成，还邀请专家参加。检查组分两组赴杭州、宁波、嘉兴、绍兴、金华、衢州6个设区的市及其所辖6个县(市)开展了检查，并委托湖州、台州、温州、舟山、丽水5个设区的市人大常委会在所辖行政区域内，按统一要求开展执法检查。检查组听取省文化厅、省建设厅、省文物局及相关市、县人民政府关于贯彻实施“一法六条例”的情况汇报，召开座谈会12个，听取200多位人大代表、专家学者、基层千部群众的意见建议，实地察看博物馆9家、文物保护单位21处、历史文化名城(街区、村镇)15处及国家级与省级非物质文化遗产项目15项，收回各市文化遗产保护情况统计表66份。受检查的6个市的人大常委会向检查组提交了调研报告。受委托的5个市人大常委会也按照执法检查工作方案进行了认真检查，并提交了执法检查报告。三是突出重点，注重实效。这次检查的目的是为了进一步促进相关法律法规的贯彻执行，提升我省文化遗产保护水平，推进文化大发展大繁荣，重点检查政府及相关部门依法行政、文化遗产基本保障以及保护与利用情况。检查中，十分注重对各地贯彻“一法六条例”，特别是贯彻“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物与历史文化名城保护工作方针和“保护为主、抢救第一、合理利用、传承发展”的非物质文化遗产保护工作方针的经验总结，十分注重对存在问题特别是新情况新问题的分析。以及对解决问题途径的探索。这次检查，切实推进了“一法六条例”的贯彻，达到了预期目的。
二、实施“一法六条例”取得的成效与主要做法
从这次检查情况看，我省各级政府能以科学发展观为指导，认真贯彻“一法六条例”，坚持文化遗产保护工作方针，依法加强保护管理，文化遗产保护状况明显改善，文化遗产事业健康发展，保护与利用工作的不少方面走在全国前列，成效显著。
(一)加强领导、广泛宣传，全社会文化遗产保护意识得到提高。随着改革开放的不断深入和经济社会的快速发展，文化遗产保护工作的重要性目益显现，文化遗产的价值正在受到全社会的重视。按照“一法六条例”的要求，各级政府进一步明确文化遗产保护责任，将文化遗产保护和利用作为文化大省、文化强市建设的基础性工作来抓，不断加强领导。目前，县级以上政府普遍将文化遗产保护纳入国民经济和社会发展规划、城乡建设规划和领导责任制。省政府成立了分管副省长任主任、相关部门负责人参加的历史文化遗产保护管理委员会，加强统筹协调。适时召开文化遗产保护工作会议，研究部署促进文化遗产保护工作的具体措施。各地普遍建立了文化遗产保护工作协调机构，将文化遗产保护工作摆上重要议事日程，制定相关政策措施。杭州、宁波两市出台了加强文物保护的地方性法规，金华市人大常委会专门作出了关于加强文物和非物质文化遗产保护的决定。不少市县采取措施引导群众参与文化遗产保护。嘉兴、衙州、丽水等地利用各种节庆活动，做好非物质文化遗产项目的宣传展示，重视非物质文化遗产项目进校园、进社区、进农村、进广场，激发了群众参与文化遗产保护的积极i生。各地通过多种喧传方式，不断提高广大干部群众的文化遗产法制意识和保护意识，涌现了一批文化遗产保护志愿者'全省各地有一万多名业余文保员，他们长期默默工作，无私奉献，为我省的文化遗产保护工作做出了积极的贡献。
(二)规范执法、加强管理，文化遗产保护逐步走上法制化轨道。一是健全执法机构，加强执法队伍建设。各地以加强文物行政执法工作为抓手，大力推进文物保护行政执法机构建设。目前，全省已建立省市县三级文物行政执法机构，工作职责进一步明确，并通过加强业务培训，不断提高文化遗产保护执法水平。二是完善程序，规范行政执法行为。各级文化遗产保护管理部门能认真按照“一法六条例”的规定，完善行政许可制度，加强政务公开，坚持依法行政，认真做好涉及历史文化名城(街区、村镇)、文物保护单位相关建设活动、文保单位修缮、文物保护工程资质等的审核、审批工作，不断规范行政执法行为。三是依法监管，严肃查处违法行为。各级文化遗产管理部门通过建立健全信息通报、预警联动、联合执法等一系列工作机制，加强日常巡查，及时发现并有效制止、处理备类破坏文化遗产的违法行为。2008年，全省查处备类文物违法行为150余起。依法查处了绍兴县全国重点文保单位“古纤道”、宁波市镇海区省级文物保护单位“镇海后海塘”等在保护范围及建设控制地带内进行非法建设工程案件。
(三)加大投入、多措并举，文化遗产基本保障条件得到改善。从检查情况看，省市县三级政府及有关部门不断重视文化遗产保障条件的改善，成效明显。一是文化遗产保护经费投入增长较快。全省备地基本能按照“一法六条例”的规定，将文物、非物质文化遗产保护经费列入财政预算，并增加财政投入。特别是省本级和设区的市近年来进一步加大了投入。省本级文物保护专项经费2006至2008年分别为5400万元、6000万元和11830万元；历史文化名城保护专项经费每年安排600万元；从2002年开始，省政府设立非物质文化遗产保护专项资金500万元，从2006年起增加到1500万元。杭州市每年安排历史文化名城保护专项资金达1.3亿元，安排非物质文化遗产保护经费500万元。二是积极探索多元投入机制。绍兴市成立文化旅游集团公司发展旅游产业，利用滚动发展，反哺文化遗产保护；宁波市鄞州区通过财政补助等方式，鼓励社会力量兴办博物馆；金华市出台《金华市区历史建筑及遗存认养保护办法》，引导社会力量投入文化遗产保护。三是机构队伍建设有所加强。目前，全省已有5个设区的市和33个县 (市、区)成立了非物质文化遗产保护中心；全省共有综合性博物馆、专业博物馆等备类博物馆200余座，文物保护管理专门机构190余个，文物系统从业人员3600多名。全省各地由于保障力量的增强，文化遗产保护状况有了明显改善。
(四)深入普查、健全体系，文化遗产保护基础工作得到加强。近年来，各级政府普遍按照“一法六条例”规定，采取措施，强化基础。一是组织开展文化遗产普查。经过普查，全省新发现3.8万余处不可移动文物和5万多个非物质文化遗产项目，进一步摸清了家底。二是文物建档和规划编制工作得到了进一步加强。目前，全国重点文物保护单位及前四批省级文物保护单位“四有”(指“有保护范围，有标志说明，有档案记录，有专门机构或专人管理”)建档工作基本完成。17座国家级、省级历史文化名城中，已有16座历史文化名城保护规划经省政府批准实施。1991、2000年公布的第一、二批43处省级历史文化街区、村镇已全面完成保护规划的编制。三是建立非物质文化遗产名录体系。目前，除列入第一、第二批国家级非物质文化遗产名录的129个项目外，省政府已依法公布省级非物质文化遗产名录305项，全省11个设区的市和90个县(市、区)政府也公布了2327项非物质文化遗产名录，认定省级代表性传承人283名，并通过发放政府津贴等方式，积极鼓励传承人开展传承活动。
(五)加强保护、发挥功能，文化遗产保护利用工作取得新进展。近年来，各级政府能加大保护抢救力度，一批濒危的文化遗产得到有效保护。在非物质文化遗产保护方面，2008年，我省命名了33个省级非物质文化遗产传承基地、20个传统节日保护基地。各地相继建立一批民俗博物馆(专题馆)展示优秀非物质文化遗产，还开展备种活态展演，扩大影响。在文物保护方面，自2006年以来，省文物局依法组织开展的考古发掘项目84项，发掘面积6万多平方米。2008年，全省实施文保单位维修项目180项，位居全国前列，共投入资金1.66亿元。在历史文化名城保护方面，历史文化街区(村镇)的保护维修取得新进展。绍兴市投入20多亿元，对历史文化街区进行修缮，点、线、面保护相结合的“绍兴模式”在全国得到了广泛认可。
同时，各地努力发挥文化遗产的教育、科研和经济功能，取得了较好的经济和社会效益。一些地方依托高校和科研院所开展文化遗产整体保护、文化生态、传统工艺技术、传统文化挖掘等方面的科学研究。近3年来，全省各级各类博物馆年均举办陈列展览项目600余个，接待观众约1100万人次，较好地发挥了博物馆的公共服务功能。2008年，杭州市实施青少年“第二课堂”行动计划(杭州市公布一批博物馆成为中小学生的“第二课堂”，每年免费向每位中小学生发放6张“第二课堂券”，市政府根据“第二课堂”开展情况给予博物馆适当补助)，市属博物馆接待青少年60万人次，实收“第二课堂券”30多万张，受到广泛好评。各地探索将文化遗产保护利用与开展群众文化活动、节庆活动相结合，与发展文化产业、旅游业相结合，促进文化遗产事业进一步融入群众生活，融入社会，为经济社会发展做出贡献。如龙泉青瓷、宝剑成为当地重要文化产业。又如，嘉善县西塘历史文化名镇2007年、2008年接待游客达到135.7万人次、161.5万人次，门票收入达到1790万元和2390万元。
三、存在的主要问题与原因分析
在肯定成绩的同时，我们也要看到在贯彻实施“一法六条例”的过程中，仍存在着一些问题需要研究解决：
(一)文化遗产保护与旧城改造、基本建设、新农村建设之间的矛盾仍较突出。近年来，有些地方存在“重申报轻保护，重开发轻管理，重眼前轻长远”的倾向，不能正确处理好文化遗产保护与经济发展的关系，文化遗产遭到“建设性破坏”的现象时有发生：在城市化建设进程中，有的历史文化名城按法律必须保护的风貌格局遭到不应有的破坏；有的地方受经济利益驱动，在历史文化街区(村镇)修缮时，未能按照保护规划要求，热衷于造“假古董”、“假文物”，使文化遗产的真实性完整性遭到破坏。同时，一些地方保护规划编制滞后，也影响了文化遗产的有效保护。在2006年公布的第3批35处省级历史文化街区(村镇)中，还有14处没有按照省条例规定在2年内编制完成保护规划；全省2700多处市县级文物保护单位中，还有611处没有划定保护范围。另一方面，历史文化街区市政配套设施落后，房屋年久失修，文化遗产保护与改善居民生活的矛盾比较突出。在新农村建设中，存在着对乡土建筑的保护与农村宅基地“一户一宅”制度的矛盾。
(二)文化遗产保护经费投入与实际需要相比仍有差距。虽然近年来我省文化遗产保护经费投入不断增加，但随着保护工作的不断深入，经费投入与保护需要之间的矛盾目益突出。从检查情况看，全省各县(市、区)虽然普遍将文物和非物质文化遗产保护经费列入财政预算，但投入总量与当地经济社会发展水平、与实际需要相比，仍有较大差距，不少地方的经费主要用于人头费开支，无法开展相关的保护维修、文物征集等工作。据统计，全省有15个县(市、区)每年安排文物保护专项经费不到10万元(其中5个市、县、区的经费为零)，45个县(市、区)每年安排非物质文化遗产保护专项经费不到10万元(其中14个市、县、区没有安排非物质文化遗产保护专项经费)。全省至少还有一半以上的县(市、区)没有将历史文化名城保护经费列入同级财政预算。经济相对欠发达的地区往往文化遗产较为丰富，保护抢救任务繁重，而在现行管理体制下，经费缺口较大。
(三)文化遗产保护管理力量与文化遗产事业发展不相适应。目前，基层反映文化遗产保护工作难度大，“三缺”(缺编制、缺人才、缺经费)现象较为普遍。我省近三分之二市、县(市、区)尚未建立专门的非物质文化遗产保护管理工作机构，非物质文化遗产保护工作主要依靠文化馆、群艺馆开展。全省有30个县(市、区)的文物保护管理机构工作人员不超过3人，很多工作不能正常开展。一些地方的历史文化名城(村镇)保护出现无人监管的状况。另一方面，专业人才紧缺也是影响文化遗产保护事业可持续发展的一个重要因素。如台州市全市文博专业岗位的编制数为52人，其中高级专业技术人员2名，中级文博专业职称9名，81％的人员为初级职称或从其他专业岗位借用，专业人才短缺现象严重。有的非物质文化遗产项目传承后继乏人，存在人走艺绝的现象。同时，对动员社会力量参与文化遗产保护研究不够，方法不多，政策措施还不够有力。
(四)文化遗产利用能力还有待进一步提高。检查发现，我省一些地方在文化遗产合理利用方面还存在一些问题：一是有些地下挖掘出土的珍贵文物没有得到展示，由于没有博物馆，有的只能藏在文物库房、档案馆、银行金库等地方，可谓是“藏在深闺人未识”；有的非物质文化遗产项目没有得到及时发掘整理和合理禾Ⅱ用，有些项目展示也还局限于节庆、会展活 动，深度开发利用不够。二是一些文物保护单位对外开放“门可罗雀”，布展陈列内容简单，条件简陋，不能吸引观众。有的文物古建筑修缮后闲置不用，其应有的价值得不到发挥。三是有的非遗项目过度商品化包装，其真实文化内涵在消失，个别文物景点的过度利用也对文物本身造成损害。
(五)文化遗产安全形势仍较为严峻。我省文化积淀深厚，地上地下、水下文化遗存丰富，但在现代化建设进程中，文化遗产及其生存环境保护面临新的挑战：一些人法制意识淡薄，盗掘盗挖古墓葬、古遗址及文物走私活动时有发生；部分文博单位安全技术防范措施不够落实，全省还有21％的文博单位安全技术防范设施不达标，存在安全隐患；历史文化街区(村镇)建筑多为砖木结构的老房子，防火设施缺少，保护维修任务艰巨；这轮普查发现了大量有价值的文化遗产，但目前保护措施没有及时跟上，普查发现的古建筑被拆被毁现象也时有发生。 产生上述问题的主要原因：一是文化遗产保护理念薄弱。目前，加强文化遗产保护还没有在全社会形成广泛共识，全社会特别是部分领导干部对文化遗产保护工作的重要性认识不足或存在认识上的误区。一些领导干部对文化遗产本身的价值缺乏认识，对文化遗产的保护更多地是受经济利益驱动，忽视文化遗产的内涵价值，不能正确地处理好文化遗产保护与经济发展的关系，甚至将两者对立起来，不能将文化遗产的资源优势转化为推进当地经济社会发展的现实优势。二是管理体制不够完善。文化遗产保护管理工作涉及文化、建设、文物、公安、工商、旅游、宗教等多个部门，文化遗产资源也往往归属多个部门。一些地方的职能部门对文化遗产保护工作认识不够统一，还没有完全形成相互配合、齐抓共管的工作机制，监管工作不够有力。三是创新发展能力较弱。一些地方的文化遗产管理部门，对做好新形势下文化遗产保护工作重要性的认识理解不深，工作思路、方法创新不够，将文化遗产保护与经济社会发展结合的自觉性不够，存在“死保死守，保而不用”的现象，致使文化遗产不能得到合理利用。四是制度保障不够有力。现行的法律法规、政策制度对保护措施规定比较原则，特别是关于经费保障、人才支持等方面规定过于原则笼统，刚性不够，影响了实际执行效果。
四、进一步贯彻实施“一法六条例”的意见
加强文化遗产保护，弘扬中华民族传统文化，是全面落实党的十七大精神，深入实践科学发展观的重要举措，也是推进文化大发展大繁荣，提升文化软实力和综合竞争力的内在要求，还是我们对国家、对子孙后代必须承担的历史责任。为此，对省政府进一步贯彻“一法六条例”，提出以下意见：
(一)认清形势，不断增强做好文化遗产保护工作的责任感、使命感。文化遗产是不可再生的文化资源，是祖先留给我们的宝贵精神财富。文化遗产保护功在当代，利泽后世。在全球化趋势和现代化建设进程加快的背景下，省政府及有关部门要继续以科学发展观为指导，充分认识做好文化遗产保护工作的重要性、必要性和紧迫性，认真贯彻文化遗产保护工作方针，牢固树立依法保护、科学保护、活态保护理念，进一步加强领导，要求各地克服“重申报轻保护”、“重开发轻管理”倾向，正确处理好经济建设、社会发展、改善民生与文化遗产保护的关系，真正将文化遗产保护工作纳入国民经济和社会发展规划，纳入城乡建设规划，纳入财政预算，纳入体制改革，纳入领导干部目标责任考核，使我省的文化遗产保护工作继续走在全国前列。要加强宣传，不断提高全社会的文化遗产保护意识和法制意识，积极发挥好文化遗产保护志愿者作用，动员更多的社会力量参与文化遗产保护。努力营造文化遗产人人保护，保护成果人人共享的良好局面，逐步使文化遗产保护成为全社会的自觉意识和行动。
(二)拓宽渠道，加大对文化遗产的保护和抢救力度。按照“一法六条例”要求，各地要增加投入，构筑起多元化、多渠道的经费保障体系。一是要加大投^力度，坚持政府投入为主原则，建立经费正常增长机制。县级以上政府要依法设立文化遗产保护专项经费并保证文物保护经费随着财政收入增长而增加。针对我省历史文化名城保护工作实际，建议省财政在以后年度，视财力可能适当增加省级历史文化名城保护专项经费，用于支持省级历史文化名城(街区、村镇)的规划编制与维修保护工作。二是出台政策，引导并鼓励社会力量参与文化遗产保护。省政府有关部门应充分考虑我省民间资本较为充裕的优势，积极引导、鼓励社会力量参与文化遗产保护。可借鉴推广宁波鄞州区兴办博物馆“民办公助”、金华市鼓励社会力量“认养”历史建筑的成功经验，积极创造条件，提供相关优惠政策。三是建立和完善多元投入机制。文化遗产既是文化资源，也是经济资源。省政府可研究制定相关规定，从历史文化名城(村镇)及文物保护机构门票收入中，确定一定比例用于文化遗产保护，建立旅游收入反哺文化遗产保护的良性机制。认真落实从城市建设维护费中划出一定比例用于历史文化街区建筑维修的规定。四是针对经济相对欠发达地区财力有限，而保护任务又特别繁重的实际，建议省政府有关部门采取措施，进一步加大转移支付力度，不断改善其保护条件。
(三)完善机制，不断提高文化遗产管理能力与水平。文化遗产保护是一个复杂的系统工程，需要健全管理体制，完善管理机制。一是要加强机构与队伍建设，不断提高文化遗产保护利用能力。面对日益繁重的文化遗产保护任务，各级政府要大力加强文化遗产保护管理机构与专业队伍建设，结合当地实际，进一步建立健全各类文化遗产保护管理机构，并通过建立大学生实习基地、非物质文化遗产传承基地等方式，加强专业人才培养。建议省政府就加强我省文化遗产保护管理队伍建设出台相关措施。二是要依法行政，加强管理。文化遗产管理部门要按照法律法规的要求，严格审批程序，规范执法行为，严肃查处备类违法行为，落实文化遗产安全防范措施，确保文化遗产安全。省政府有关部门要强化对考古发掘工作的监管，加强对基层的指导与培训，提高各级文化遗产管理部门干部的业务能力和执法水平。三是要统筹协调，形成合力。各级政府要按照“一法六条例”要求，建立和完善文化遗产保护协调机构，及时研究解决文化遗产保护中存在的困难和问题。各职能部门要相互配合，形成合力，积极发挥应有的作用。
(四)积极探索，进一步提高文化遗产保护利用水平。随着文化遗产保护范围的不断拓展和内容的不断延伸，各级政府要不断强化保护基础，加大保护力度，积极探索做好文化遗产保护利用工作的新方法新路子，提升保护利用能力。一是要重视文化遗产保护规划编制与实施工作。制定规划是做好保护工作的基本前提。省政府有关部门要督促有关市、县政府按有关法规要求抓紧制定历史文化名城(街区、村镇)保护规划，及时划定各级文物保护单位的保护范围；加强对历史文化名城保护工作的监督指导，抓紧制定历史文化街区、历史建筑具体保护办法。二是要重视科学保护，确保文化遗产的真实性和完整性。省政府有关部门要采取措施推进文化遗产的科学保护，遵循文化遗产保护规律，提高保护工作的科技含量。当前，要特别重视文化遗产的整体保护与活态保护，进一步保护好文化遗产本体及其生存环境。三是要重视文化遗产合理利用。促进文化遗产事业融入经济社会发展。要借鉴国内外成功经验，进一步加强基础设施建设，提高公共文化服务能力，推广杭州市实行的博物馆成为学生“第二课堂”等做法，让文化遗产走进社区校园，走近普通群众，大力弘扬优秀传统文化；充分发挥文化遗产的资源优势，大力发展文化产业，促进经济发展。四是要重视研究新情况新问题。当前，我省文化遗产保护工作仍面临着一些新情况新问题，需要省政府及有关部门妥善研究，及时应对：1、加强对产权归属个人的历史建筑维修监管的政策研究。2、研究尽快出台文化遗产普查成果的分类保护办法。3、研究处理文化遗产保护与改善民生关系问题，着力改善历史文化街区人居环境以及解决在“一户一宅”制度下，乡土建筑的保护与农民外迁需要安排土地指标的矛盾等。
(五)健全法制，及时修改完善相关地方法规。检查中，不少地方对修改“一法六条例”也提出了意见建议：一是随着文化遗产保护工作的不断深入与保护理念的不断提高，有的条款需要根据形势作进一步修改完善；二是对经费投入、队伍建设、行政处罚等方面的规定刚性不够，可操作性不强，需要修改；三是在国家已出台《历史文化名城名镇名村保护条例》的背景下，建议及时修改《浙江省历史文化名城保护条例》；四是建议适时就畲族非物质文化遗产保护立法，以保护传承畲族的特有传统文化。 以上报告，请予审议。
主任、副主任、秘书长、各位委员： 根据省人大常委会2009年监督工作计划，常委会委托省人大教科文卫委员会对文化遗产保护相关法律法规执行情况进行检查。常委会对此项工作非常重视，成立了执法检查组。3月中旬至4月中旬，执法检查组对我省实施《文物保护法》、《文物保护法实施条例》、《历史文化名城名镇名村保护条例》、《水下文物保护管理条例》、《浙江省文物保护管理条例》、《浙江省历史文化名城保护条例》、《浙江省非物质文化遗产保护条例》(以下简称“一法六条例”)情况进行了检查。现将检查情况报告如下。
一、执法检查工作基本情况
开展文化遗产保护执法检查，是今年常委会的一项重要监督工作。教科文卫委员会统筹安排，全力以赴，在省政府有关部门和市县人大常委会、政府的配合支持下，这次执法检查工作进展顺利，有以下几个特点：一是统一部署，集中培训。教科文卫委员会在调研的基础上，拟定具体实施方案，在2月中旬召开的全省人大教科文卫工作专题座谈会上进行部署，提出具体工作要求，并通过专家授课的方式进行集中培训，使各地进一步熟悉掌握相关法律法规和专业知识。二是精心组织，深入检查。执法检查组由常委会昊国华副主任任组长、委员会组成人员和部分省人大代表共同组成，还邀请专家参加。检查组分两组赴杭州、宁波、嘉兴、绍兴、金华、衢州6个设区的市及其所辖6个县(市)开展了检查，并委托湖州、台州、温州、舟山、丽水5个设区的市人大常委会在所辖行政区域内，按统一要求开展执法检查。检查组听取省文化厅、省建设厅、省文物局及相关市、县人民政府关于贯彻实施“一法六条例”的情况汇报，召开座谈会12个，听取200多位人大代表、专家学者、基层千部群众的意见建议，实地察看博物馆9家、文物保护单位21处、历史文化名城(街区、村镇)15处及国家级与省级非物质文化遗产项目15项，收回各市文化遗产保护情况统计表66份。受检查的6个市的人大常委会向检查组提交了调研报告。受委托的5个市人大常委会也按照执法检查工作方案进行了认真检查，并提交了执法检查报告。三是突出重点，注重实效。这次检查的目的是为了进一步促进相关法律法规的贯彻执行，提升我省文化遗产保护水平，推进文化大发展大繁荣，重点检查政府及相关部门依法行政、文化遗产基本保障以及保护与利用情况。检查中，十分注重对各地贯彻“一法六条例”，特别是贯彻“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物与历史文化名城保护工作方针和“保护为主、抢救第一、合理利用、传承发展”的非物质文化遗产保护工作方针的经验总结，十分注重对存在问题特别是新情况新问题的分析。以及对解决问题途径的探索。这次检查，切实推进了“一法六条例”的贯彻，达到了预期目的。
二、实施“一法六条例”取得的成效与主要做法
从这次检查情况看，我省各级政府能以科学发展观为指导，认真贯彻“一法六条例”，坚持文化遗产保护工作方针，依法加强保护管理，文化遗产保护状况明显改善，文化遗产事业健康发展，保护与利用工作的不少方面走在全国前列，成效显著。
(一)加强领导、广泛宣传，全社会文化遗产保护意识得到提高。随着改革开放的不断深入和经济社会的快速发展，文化遗产保护工作的重要性目益显现，文化遗产的价值正在受到全社会的重视。按照“一法六条例”的要求，各级政府进一步明确文化遗产保护责任，将文化遗产保护和利用作为文化大省、文化强市建设的基础性工作来抓，不断加强领导。目前，县级以上政府普遍将文化遗产保护纳入国民经济和社会发展规划、城乡建设规划和领导责任制。省政府成立了分管副省长任主任、相关部门负责人参加的历史文化遗产保护管理委员会，加强统筹协调。适时召开文化遗产保护工作会议，研究部署促进文化遗产保护工作的具体措施。各地普遍建立了文化遗产保护工作协调机构，将文化遗产保护工作摆上重要议事日程，制定相关政策措施。杭州、宁波两市出台了加强文物保护的地方性法规，金华市人大常委会专门作出了关于加强文物和非物质文化遗产保护的决定。不少市县采取措施引导群众参与文化遗产保护。嘉兴、衙州、丽水等地利用各种节庆活动，做好非物质文化遗产项目的宣传展示，重视非物质文化遗产项目进校园、进社区、进农村、进广场，激发了群众参与文化遗产保护的积极i生。各地通过多种喧传方式，不断提高广大干部群众的文化遗产法制意识和保护意识，涌现了一批文化遗产保护志愿者'全省各地有一万多名业余文保员，他们长期默默工作，无私奉献，为我省的文化遗产保护工作做出了积极的贡献。
(二)规范执法、加强管理，文化遗产保护逐步走上法制化轨道。一是健全执法机构，加强执法队伍建设。各地以加强文物行政执法工作为抓手，大力推进文物保护行政执法机构建设。目前，全省已建立省市县三级文物行政执法机构，工作职责进一步明确，并通过加强业务培训，不断提高文化遗产保护执法水平。二是完善程序，规范行政执法行为。各级文化遗产保护管理部门能认真按照“一法六条例”的规定，完善行政许可制度，加强政务公开，坚持依法行政，认真做好涉及历史文化名城(街区、村镇)、文物保护单位相关建设活动、文保单位修缮、文物保护工程资质等的审核、审批工作，不断规范行政执法行为。三是依法监管，严肃查处违法行为。各级文化遗产管理部门通过建立健全信息通报、预警联动、联合执法等一系列工作机制，加强日常巡查，及时发现并有效制止、处理备类破坏文化遗产的违法行为。2008年，全省查处备类文物违法行为150余起。依法查处了绍兴县全国重点文保单位“古纤道”、宁波市镇海区省级文物保护单位“镇海后海塘”等在保护范围及建设控制地带内进行非法建设工程案件。
(三)加大投入、多措并举，文化遗产基本保障条件得到改善。从检查情况看，省市县三级政府及有关部门不断重视文化遗产保障条件的改善，成效明显。一是文化遗产保护经费投入增长较快。全省备地基本能按照“一法六条例”的规定，将文物、非物质文化遗产保护经费列入财政预算，并增加财政投入。特别是省本级和设区的市近年来进一步加大了投入。省本级文物保护专项经费2006至2008年分别为5400万元、6000万元和11830万元；历史文化名城保护专项经费每年安排600万元；从2002年开始，省政府设立非物质文化遗产保护专项资金500万元，从2006年起增加到1500万元。杭州市每年安排历史文化名城保护专项资金达1.3亿元，安排非物质文化遗产保护经费500万元。二是积极探索多元投入机制。绍兴市成立文化旅游集团公司发展旅游产业，利用滚动发展，反哺文化遗产保护；宁波市鄞州区通过财政补助等方式，鼓励社会力量兴办博物馆；金华市出台《金华市区历史建筑及遗存认养保护办法》，引导社会力量投入文化遗产保护。三是机构队伍建设有所加强。目前，全省已有5个设区的市和33个县 (市、区)成立了非物质文化遗产保护中心；全省共有综合性博物馆、专业博物馆等备类博物馆200余座，文物保护管理专门机构190余个，文物系统从业人员3600多名。全省各地由于保障力量的增强，文化遗产保护状况有了明显改善。
(四)深入普查、健全体系，文化遗产保护基础工作得到加强。近年来，各级政府普遍按照“一法六条例”规定，采取措施，强化基础。一是组织开展文化遗产普查。经过普查，全省新发现3.8万余处不可移动文物和5万多个非物质文化遗产项目，进一步摸清了家底。二是文物建档和规划编制工作得到了进一步加强。目前，全国重点文物保护单位及前四批省级文物保护单位“四有”(指“有保护范围，有标志说明，有档案记录，有专门机构或专人管理”)建档工作基本完成。17座国家级、省级历史文化名城中，已有16座历史文化名城保护规划经省政府批准实施。1991、2000年公布的第一、二批43处省级历史文化街区、村镇已全面完成保护规划的编制。三是建立非物质文化遗产名录体系。目前，除列入第一、第二批国家级非物质文化遗产名录的129个项目外，省政府已依法公布省级非物质文化遗产名录305项，全省11个设区的市和90个县(市、区)政府也公布了2327项非物质文化遗产名录，认定省级代表性传承人283名，并通过发放政府津贴等方式，积极鼓励传承人开展传承活动。
(五)加强保护、发挥功能，文化遗产保护利用工作取得新进展。近年来，各级政府能加大保护抢救力度，一批濒危的文化遗产得到有效保护。在非物质文化遗产保护方面，2008年，我省命名了33个省级非物质文化遗产传承基地、20个传统节日保护基地。各地相继建立一批民俗博物馆(专题馆)展示优秀非物质文化遗产，还开展备种活态展演，扩大影响。在文物保护方面，自2006年以来，省文物局依法组织开展的考古发掘项目84项，发掘面积6万多平方米。2008年，全省实施文保单位维修项目180项，位居全国前列，共投入资金1.66亿元。在历史文化名城保护方面，历史文化街区(村镇)的保护维修取得新进展。绍兴市投入20多亿元，对历史文化街区进行修缮，点、线、面保护相结合的“绍兴模式”在全国得到了广泛认可。
同时，各地努力发挥文化遗产的教育、科研和经济功能，取得了较好的经济和社会效益。一些地方依托高校和科研院所开展文化遗产整体保护、文化生态、传统工艺技术、传统文化挖掘等方面的科学研究。近3年来，全省各级各类博物馆年均举办陈列展览项目600余个，接待观众约1100万人次，较好地发挥了博物馆的公共服务功能。2008年，杭州市实施青少年“第二课堂”行动计划(杭州市公布一批博物馆成为中小学生的“第二课堂”，每年免费向每位中小学生发放6张“第二课堂券”，市政府根据“第二课堂”开展情况给予博物馆适当补助)，市属博物馆接待青少年60万人次，实收“第二课堂券”30多万张，受到广泛好评。各地探索将文化遗产保护利用与开展群众文化活动、节庆活动相结合，与发展文化产业、旅游业相结合，促进文化遗产事业进一步融入群众生活，融入社会，为经济社会发展做出贡献。如龙泉青瓷、宝剑成为当地重要文化产业。又如，嘉善县西塘历史文化名镇2007年、2008年接待游客达到135.7万人次、161.5万人次，门票收入达到1790万元和2390万元。
三、存在的主要问题与原因分析
在肯定成绩的同时，我们也要看到在贯彻实施“一法六条例”的过程中，仍存在着一些问题需要研究解决：
(一)文化遗产保护与旧城改造、基本建设、新农村建设之间的矛盾仍较突出。近年来，有些地方存在“重申报轻保护，重开发轻管理，重眼前轻长远”的倾向，不能正确处理好文化遗产保护与经济发展的关系，文化遗产遭到“建设性破坏”的现象时有发生：在城市化建设进程中，有的历史文化名城按法律必须保护的风貌格局遭到不应有的破坏；有的地方受经济利益驱动，在历史文化街区(村镇)修缮时，未能按照保护规划要求，热衷于造“假古董”、“假文物”，使文化遗产的真实性完整性遭到破坏。同时，一些地方保护规划编制滞后，也影响了文化遗产的有效保护。在2006年公布的第3批35处省级历史文化街区(村镇)中，还有14处没有按照省条例规定在2年内编制完成保护规划；全省2700多处市县级文物保护单位中，还有611处没有划定保护范围。另一方面，历史文化街区市政配套设施落后，房屋年久失修，文化遗产保护与改善居民生活的矛盾比较突出。在新农村建设中，存在着对乡土建筑的保护与农村宅基地“一户一宅”制度的矛盾。
(二)文化遗产保护经费投入与实际需要相比仍有差距。虽然近年来我省文化遗产保护经费投入不断增加，但随着保护工作的不断深入，经费投入与保护需要之间的矛盾目益突出。从检查情况看，全省各县(市、区)虽然普遍将文物和非物质文化遗产保护经费列入财政预算，但投入总量与当地经济社会发展水平、与实际需要相比，仍有较大差距，不少地方的经费主要用于人头费开支，无法开展相关的保护维修、文物征集等工作。据统计，全省有15个县(市、区)每年安排文物保护专项经费不到10万元(其中5个市、县、区的经费为零)，45个县(市、区)每年安排非物质文化遗产保护专项经费不到10万元(其中14个市、县、区没有安排非物质文化遗产保护专项经费)。全省至少还有一半以上的县(市、区)没有将历史文化名城保护经费列入同级财政预算。经济相对欠发达的地区往往文化遗产较为丰富，保护抢救任务繁重，而在现行管理体制下，经费缺口较大。
(三)文化遗产保护管理力量与文化遗产事业发展不相适应。目前，基层反映文化遗产保护工作难度大，“三缺”(缺编制、缺人才、缺经费)现象较为普遍。我省近三分之二市、县(市、区)尚未建立专门的非物质文化遗产保护管理工作机构，非物质文化遗产保护工作主要依靠文化馆、群艺馆开展。全省有30个县(市、区)的文物保护管理机构工作人员不超过3人，很多工作不能正常开展。一些地方的历史文化名城(村镇)保护出现无人监管的状况。另一方面，专业人才紧缺也是影响文化遗产保护事业可持续发展的一个重要因素。如台州市全市文博专业岗位的编制数为52人，其中高级专业技术人员2名，中级文博专业职称9名，81％的人员为初级职称或从其他专业岗位借用，专业人才短缺现象严重。有的非物质文化遗产项目传承后继乏人，存在人走艺绝的现象。同时，对动员社会力量参与文化遗产保护研究不够，方法不多，政策措施还不够有力。
(四)文化遗产利用能力还有待进一步提高。检查发现，我省一些地方在文化遗产合理利用方面还存在一些问题：一是有些地下挖掘出土的珍贵文物没有得到展示，由于没有博物馆，有的只能藏在文物库房、档案馆、银行金库等地方，可谓是“藏在深闺人未识”；有的非物质文化遗产项目没有得到及时发掘整理和合理禾Ⅱ用，有些项目展示也还局限于节庆、会展活 动，深度开发利用不够。二是一些文物保护单位对外开放“门可罗雀”，布展陈列内容简单，条件简陋，不能吸引观众。有的文物古建筑修缮后闲置不用，其应有的价值得不到发挥。三是有的非遗项目过度商品化包装，其真实文化内涵在消失，个别文物景点的过度利用也对文物本身造成损害。
(五)文化遗产安全形势仍较为严峻。我省文化积淀深厚，地上地下、水下文化遗存丰富，但在现代化建设进程中，文化遗产及其生存环境保护面临新的挑战：一些人法制意识淡薄，盗掘盗挖古墓葬、古遗址及文物走私活动时有发生；部分文博单位安全技术防范措施不够落实，全省还有21％的文博单位安全技术防范设施不达标，存在安全隐患；历史文化街区(村镇)建筑多为砖木结构的老房子，防火设施缺少，保护维修任务艰巨；这轮普查发现了大量有价值的文化遗产，但目前保护措施没有及时跟上，普查发现的古建筑被拆被毁现象也时有发生。 产生上述问题的主要原因：一是文化遗产保护理念薄弱。目前，加强文化遗产保护还没有在全社会形成广泛共识，全社会特别是部分领导干部对文化遗产保护工作的重要性认识不足或存在认识上的误区。一些领导干部对文化遗产本身的价值缺乏认识，对文化遗产的保护更多地是受经济利益驱动，忽视文化遗产的内涵价值，不能正确地处理好文化遗产保护与经济发展的关系，甚至将两者对立起来，不能将文化遗产的资源优势转化为推进当地经济社会发展的现实优势。二是管理体制不够完善。文化遗产保护管理工作涉及文化、建设、文物、公安、工商、旅游、宗教等多个部门，文化遗产资源也往往归属多个部门。一些地方的职能部门对文化遗产保护工作认识不够统一，还没有完全形成相互配合、齐抓共管的工作机制，监管工作不够有力。三是创新发展能力较弱。一些地方的文化遗产管理部门，对做好新形势下文化遗产保护工作重要性的认识理解不深，工作思路、方法创新不够，将文化遗产保护与经济社会发展结合的自觉性不够，存在“死保死守，保而不用”的现象，致使文化遗产不能得到合理利用。四是制度保障不够有力。现行的法律法规、政策制度对保护措施规定比较原则，特别是关于经费保障、人才支持等方面规定过于原则笼统，刚性不够，影响了实际执行效果。
四、进一步贯彻实施“一法六条例”的意见
加强文化遗产保护，弘扬中华民族传统文化，是全面落实党的十七大精神，深入实践科学发展观的重要举措，也是推进文化大发展大繁荣，提升文化软实力和综合竞争力的内在要求，还是我们对国家、对子孙后代必须承担的历史责任。为此，对省政府进一步贯彻“一法六条例”，提出以下意见：
(一)认清形势，不断增强做好文化遗产保护工作的责任感、使命感。文化遗产是不可再生的文化资源，是祖先留给我们的宝贵精神财富。文化遗产保护功在当代，利泽后世。在全球化趋势和现代化建设进程加快的背景下，省政府及有关部门要继续以科学发展观为指导，充分认识做好文化遗产保护工作的重要性、必要性和紧迫性，认真贯彻文化遗产保护工作方针，牢固树立依法保护、科学保护、活态保护理念，进一步加强领导，要求各地克服“重申报轻保护”、“重开发轻管理”倾向，正确处理好经济建设、社会发展、改善民生与文化遗产保护的关系，真正将文化遗产保护工作纳入国民经济和社会发展规划，纳入城乡建设规划，纳入财政预算，纳入体制改革，纳入领导干部目标责任考核，使我省的文化遗产保护工作继续走在全国前列。要加强宣传，不断提高全社会的文化遗产保护意识和法制意识，积极发挥好文化遗产保护志愿者作用，动员更多的社会力量参与文化遗产保护。努力营造文化遗产人人保护，保护成果人人共享的良好局面，逐步使文化遗产保护成为全社会的自觉意识和行动。
(二)拓宽渠道，加大对文化遗产的保护和抢救力度。按照“一法六条例”要求，各地要增加投入，构筑起多元化、多渠道的经费保障体系。一是要加大投^力度，坚持政府投入为主原则，建立经费正常增长机制。县级以上政府要依法设立文化遗产保护专项经费并保证文物保护经费随着财政收入增长而增加。针对我省历史文化名城保护工作实际，建议省财政在以后年度，视财力可能适当增加省级历史文化名城保护专项经费，用于支持省级历史文化名城(街区、村镇)的规划编制与维修保护工作。二是出台政策，引导并鼓励社会力量参与文化遗产保护。省政府有关部门应充分考虑我省民间资本较为充裕的优势，积极引导、鼓励社会力量参与文化遗产保护。可借鉴推广宁波鄞州区兴办博物馆“民办公助”、金华市鼓励社会力量“认养”历史建筑的成功经验，积极创造条件，提供相关优惠政策。三是建立和完善多元投入机制。文化遗产既是文化资源，也是经济资源。省政府可研究制定相关规定，从历史文化名城(村镇)及文物保护机构门票收入中，确定一定比例用于文化遗产保护，建立旅游收入反哺文化遗产保护的良性机制。认真落实从城市建设维护费中划出一定比例用于历史文化街区建筑维修的规定。四是针对经济相对欠发达地区财力有限，而保护任务又特别繁重的实际，建议省政府有关部门采取措施，进一步加大转移支付力度，不断改善其保护条件。
(三)完善机制，不断提高文化遗产管理能力与水平。文化遗产保护是一个复杂的系统工程，需要健全管理体制，完善管理机制。一是要加强机构与队伍建设，不断提高文化遗产保护利用能力。面对日益繁重的文化遗产保护任务，各级政府要大力加强文化遗产保护管理机构与专业队伍建设，结合当地实际，进一步建立健全各类文化遗产保护管理机构，并通过建立大学生实习基地、非物质文化遗产传承基地等方式，加强专业人才培养。建议省政府就加强我省文化遗产保护管理队伍建设出台相关措施。二是要依法行政，加强管理。文化遗产管理部门要按照法律法规的要求，严格审批程序，规范执法行为，严肃查处备类违法行为，落实文化遗产安全防范措施，确保文化遗产安全。省政府有关部门要强化对考古发掘工作的监管，加强对基层的指导与培训，提高各级文化遗产管理部门干部的业务能力和执法水平。三是要统筹协调，形成合力。各级政府要按照“一法六条例”要求，建立和完善文化遗产保护协调机构，及时研究解决文化遗产保护中存在的困难和问题。各职能部门要相互配合，形成合力，积极发挥应有的作用。
(四)积极探索，进一步提高文化遗产保护利用水平。随着文化遗产保护范围的不断拓展和内容的不断延伸，各级政府要不断强化保护基础，加大保护力度，积极探索做好文化遗产保护利用工作的新方法新路子，提升保护利用能力。一是要重视文化遗产保护规划编制与实施工作。制定规划是做好保护工作的基本前提。省政府有关部门要督促有关市、县政府按有关法规要求抓紧制定历史文化名城(街区、村镇)保护规划，及时划定各级文物保护单位的保护范围；加强对历史文化名城保护工作的监督指导，抓紧制定历史文化街区、历史建筑具体保护办法。二是要重视科学保护，确保文化遗产的真实性和完整性。省政府有关部门要采取措施推进文化遗产的科学保护，遵循文化遗产保护规律，提高保护工作的科技含量。当前，要特别重视文化遗产的整体保护与活态保护，进一步保护好文化遗产本体及其生存环境。三是要重视文化遗产合理利用。促进文化遗产事业融入经济社会发展。要借鉴国内外成功经验，进一步加强基础设施建设，提高公共文化服务能力，推广杭州市实行的博物馆成为学生“第二课堂”等做法，让文化遗产走进社区校园，走近普通群众，大力弘扬优秀传统文化；充分发挥文化遗产的资源优势，大力发展文化产业，促进经济发展。四是要重视研究新情况新问题。当前，我省文化遗产保护工作仍面临着一些新情况新问题，需要省政府及有关部门妥善研究，及时应对：1、加强对产权归属个人的历史建筑维修监管的政策研究。2、研究尽快出台文化遗产普查成果的分类保护办法。3、研究处理文化遗产保护与改善民生关系问题，着力改善历史文化街区人居环境以及解决在“一户一宅”制度下，乡土建筑的保护与农民外迁需要安排土地指标的矛盾等。
(五)健全法制，及时修改完善相关地方法规。检查中，不少地方对修改“一法六条例”也提出了意见建议：一是随着文化遗产保护工作的不断深入与保护理念的不断提高，有的条款需要根据形势作进一步修改完善；二是对经费投入、队伍建设、行政处罚等方面的规定刚性不够，可操作性不强，需要修改；三是在国家已出台《历史文化名城名镇名村保护条例》的背景下，建议及时修改《浙江省历史文化名城保护条例》；四是建议适时就畲族非物质文化遗产保护立法，以保护传承畲族的特有传统文化。 以上报告，请予审议。