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传统公共行政是从政府内部管理的角度来理解效率，它的范围在组织的内部因素。新公共管理更重视对组织外部环境的管理，效率的获得是通过行政组织内部要素的系统重组及对组织外部构成要素的管理，但是以政府为基点的立场并未改变。治理理论则是从政府与市场、社会的关系出发，关注的是政府活动“对谁有效率”的问题，因为就社会总资源的利用方式而言，政府干预并不总是最有效率的，在社会治理的众多领域，市场或第三部门往往比政府管理更有效。由此出现技术效率、组织效率及配置效率三种对效率的不同理解。