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摘要:由于存在严重的食品安全信息不对称,导致市场机制失灵,食品安全问题频繁发生,令人堪忧。治理食品安全问题的关键措施之一是完善食品安全信息管理体制,消除食品买卖双方信息不对称。完善食品安全信息管理体制,需要重构食品市场结构,完善食品安全信息管理机制,以及社会资源的广泛参与。
关键词:食品安全;信息不对称;信息管理体制
食品安全问题我国社会发展的一大痼疾。尽管我国高度重视并采取一系列措施加强食品安全工作,但从总体上来看,我国的食品质量安全形势依然严峻,令人堪忧。据统计,我国每年食物中毒报告例数约为2万～4万人,专家估计这个数字尚不到实际发生数的1/10。尤其是近年来,食品安全事件频繁发生,引起了产业界、政府和学术界的广泛关注。
一、 信息不对称是食品安全问题的重要成因
对于一般商品来说,商品的质量可通过手摸、目测等简单方法取得,信息成本低,有时甚至为零。但食品的质量信息是隐藏的,食品中的农药残留、添加剂、是否腐败变质等直接影响人体健康的质量安全因素,不可能通过手摸、目测等方法取得,需要通过专家,甚至是专业的检测仪器才能发现。食品安全信息不同于一般商品,其取得成本较高。由于生产者和消费者之间对产品的质量安全存在信息不对称,在大多数情况下,消费者根本不可能了解,导致消费者对质量信息的搜寻成本很高,不能充分了解食品的实际状况特别是安全状况。信息经济学认为,信息不对称造成了市场交易双方的利益失衡,影响社会的公平、公正原则以及市场配置资源的效率。消费者在食品知情权和选择权等信息上总是处于劣势,对于所选食品的安全性难以做出正确判断,导致市场经济的“优胜劣汰”机制失灵,以致市场上出现低质量的劣质食品驱逐高质量的优质食品的现象。更严重的是,我国的食品供应体系是多层次、复杂的。有农民的自产自销、农贸市场、超市、食品专卖店、食品生产企业的直供直销等多种供应渠道,呈现出多、乱、散的局面。在这种市场结构中,作为理性的生产者,食品经营者会通过各种努力降低成本:为了提高农产品产量,农药和化肥被大量使用;为提早农产品上市时间,早熟技术、化学制剂、激素类物质被普遍使用;而在流通领域,仓储、储运、货柜温度达不到标准,致使许多出厂合格的产品,在流通环节变成不合格产品,甚至成为腐败变质的食品,导致食品质量下降,安全性差。因此,食品的特殊性一方面决定了信息不对称问题的严重存在,另外一方面,我国食品的市场结构加大了解决信息不对称问题的难度。食品市场秩序混乱也就不可避免。
二、 我国食品安全信息管理体制的缺陷
根据上述分析,我们可以看出,解决好食品安全问题,关键是消除食品生产者和消费者之间的信息不对称问题。而消除食品信息不对称问题,依赖完善的食品安全管理信息体制和全国统一的、高效的食品安全管理信息系统。随着信息产业的发展,建设食品安全管理信息系统的技术条件已经成熟,制约因素主要体现在食品安全信息管理体制上。具体来说,包括以下三个方面:
1. 食品安全信息成本太高。我国食品市场,尤其是农产品市场是非常典型的分散生产和分散销售的产销结构。从生产的角度看,我国主要是农户承包经营,农户经营规模小,即使有的地区实行基地化生产,但小型农场仍然占主导地位;从销售的角度看,主要是以农贸市场为主导的零售市场,经营主体是个体商贩。在这种市场结构中,交易主体多、交易频率高,食品安全信息的搜集、发现和传递成本非常高昂。同时,由于我国还没有建立高效的信息披露机制和制度,市场信息不能及时在生产者、经营者、消费者、政府之间低成本、高效率的共享,食品安全的市场信息不易被相关者获得,或者信息获得的成本太高。同时,食品行业生产加工的技术日新月异,造假手段更趋隐蔽,制假设备日益先进,手段更为隐蔽以及添加剂日趋复杂化,很难完全察觉受规制者的隐藏信息,这些都使得食品安全信息成本太高。
2. 食品安全信息管理机制不合理。食品安全信息具有非竞争性和非排他性。非竞争性是指一部分消费者使用食品安全信息不会影响其他消费者对食品安全信息的使用,受益对象之间不存在利益冲突。非排他性是指食品安全信息在消费过程中所产生的利益不能为某些人所专有。因此,食品安全信息是典型的公共产品。对于公共产品,私人参与提供的激励不大,一般依赖政府供给。因此,我国目前食品安全信息的管理体制是食品安全信息成本完全由政府承担,由政府无偿提供给消费者。
在这种管理机制下,食品安全信息执行过程中的努力程度与收益的“弱相关”的。政府相关职能部门在食品安全信息上花费大量精力和资金,自身却不能得到相应收益。政府官员在缺乏有效的激励制约机制下,有些部门及其官员在利益的驱使下,可能会利用其在信息上的优势地位垄断信息,积极寻租、设租。他们可能会为了部门利益而忽视个体利益、社会公共利益,甚至直接损害个体利益、社会公共利益。例如,一些食品安全执法部门擅自越权执法,甚至滥用职权,收受贿赂;有的以违规收费,多次抽检方式谋取部门利益;有的消极执法、行政不作为,许多假劣食品竟然是证照齐全,所谓获“质量信得过”称号的企业生产加工,充分暴露了食品安全信息管理体制中存在的问题。
3. 缺乏社会资源的广泛参与。食品安全信息的技术性、专业性很强,统一、高效的食品安全管理信息系统需要不同的机构和部门相互的合作,共同建立一个有效的衔接紧密的信息网络体系。由于我国长期形成“大政府、小社会”的局面,与食品安全信息有关的职能部门多数是“准政府部门”或者是“附属机构”,缺少社会资源和市场的参与。而在食品安全信息发布环节,大多是各职能部门自行公布与其相关的信息,不仅不同部门对同一内容公布的信息不一样,甚至同一部门对同一内容的信息公布也出现不一致。我国幅员辽阔、人口众多、各地食品安全监管发展水平不均衡,完全依赖政府,缺乏社会资源的广泛参与,不可能建立起统一、高效的食品安全管理信息系统。
三、 完善食品安全信息管理体制的对策
1. 重构食品市场的市场结构,降低信息成本。食品信息成本的高低与搜集、发现和传递食品质量的成本有关;而搜集、发现和传递食品质量的成本与食品交易主体数量多少、交易频率的高低直接相关。我国的食品供应体系是多层次、复杂的。有农民的自产自销、农贸市场、超市、食品专卖店、食品生产企业的直供直销等多种供应渠道,呈现出多、乱、散的局面。在分散生产和分散销售的市场结构下,生产者和销售者的流动性大,安全责任的可追溯性差。在这种市场结构中,交易主体多、交易频率高,食品安全信息的搜集、发现和传递成本非常高昂,消费者无法承担。要在食品价格中增加信息价格首先须降低将信息成本降低至一定程度,这样消费者才能接受;而降低信息成本,就需重构食品市场的市场结构,将现在的完全竞争市场转变为垄断竞争市场,扩大生产经营规模,将分散的生产、销售的市场结构转变成集中的生产、销售的市场结构,从而,减少交易主体、降低交易频率,降低食品安全信息搜集、发现和传递成本。
为了实现市场结构的转变,可采取以下措施:
(1)在食品生产领域,通过改变现有农村土地经营模式,扩大土地经营规模,形成农产品生产基地,并鼓励其注册商标,实现品牌化经营。或通过农业合作社,实行“专业合作组织 农户”、“行业协会 农户”等经营模式,依托农工商、贸工农一体化经营方式,用现代生物科学技术改造农业,用现代经营理念和组织方式管理农业,将农产品加工业和部分种养业集中化、企业化、规模化。
(2)在食品流通领域,实行经营准入制。鼓励有实力、有品牌的物流和商品流通企业从事食品的运输和批发业务,建立大型食品物流中心,建立和完善食品供应链体系。逐渐减少个体分散经营的食品批发市场。
(3)在食品零售领域,改造现行的农贸市场摊位经营模式,推行食品超市、食品专卖店经营模式。
2. 引进中介机构,形成合理的管理机制。合理的食品安全信息管理体制的主要内容由谁来承担信息成本,以及由谁占有信息租金。根据这两者的不同,可分为四种模式:
模式1:由食品生产者承担信息成本。在这种模式下,食品生产者承担食品安全信息的搜集、发现和传递成本,食品安全信息无偿向消费者公开。食品生产者支付成本,却未能从中收益,因而,没有体现激励相容机制,即费用和收益是不对称的。在这种情况下,食品生产者会千方百计逃避检查,隐藏食品安全信息,同样会导致食品市场秩序混乱。
模式2:由政府承担食品安全信息成本。在这种模式下,政府有关职能部门承担食品安全信息的监督、检查任务和相应的成本,并免费向消费者提供食品安全信息。消费免费取得食品安全信息,正确选择食品。这种模式存在两方面缺陷:一是完全由政府承担食品安全信息发现成本,增加了政府财政负担;二是这种模式同样没有体现激励相容机制,因此,政府有关职能执行规制积极性不高,表现为消极执法、行政不作为;甚至利用食品安全信息,向食品生产者寻租,擅自越权执法,滥用职权,收受贿赂,或者违规收费,多次抽检方式谋取部门利益,从而,导致政府规制失灵。
模式3:由社会中介机构承担食品安全信息成本,并利用食品安全信息获取收益。社会中介机构参与食品质量标准认证体系和食品质量安全检验等,并有偿或无偿向生产者、消费者公布,在此基础上,政府再给予一定补偿。这种模式的优点在于中介机构有积极性去发现食品安全信息。这种模式的缺点在于中介机构有与食品生产者合谋,蒙骗消费者,非法盈利的道德风险。这可通过加强政府监督,或通过品牌保证等方式来克服。
模式4:由消费者承担食品安全信息发现成本。这一模式对于千家万户的家庭消费者来说,显然是规模不经济,因而,也是不可行的。(下转第84页)
综上所述,四种模式各有优缺点,具体可见表1。从四种模式对比中可以看出,以第三种模式最为有效。这种体现了激励相容机制,可用市场来调节。因此,我国可以借鉴国外的相关实践经验,利用中介组织参与食品市场失灵的治理。中介组织作为独立的法人行为主体和机构,以公证、公平、诚信的服务为宗旨,向社会提供有资信的质量管理服务,主要进行质量标准认证体系的注册管理,推广、宣传质量标准认证体系,实施农产品、食品质量安全检验等。
3. 鼓励社会资源参与,建立统一、高效的食品安全管理信息系统。食品安全管理信息系统包括食品安全标准的制定机构、食品安全的检测机构、食品安全的风险评估机构、食品安全信用评估机构、食品安全的信息收集、分析、披露机构,它是一个体系完整、结构和谐的组织架构。完成这一组织架构需要社会资源广泛参与。目前我国社会资源参与食品安全信息管理较少,中介机构的数量有限,不能满足市场经济发展的需求,并且我国中介机构的法律地位不高,没有完全独立的法律地位,在人事、业务、财务上受行政机关很大的限制。而随着经济的发展,中介机构将成为食品安全信息体系的主体,所以要大力发展中介机构,赋予其独立的法律地位和法律人格,使他们能独立地做出行为,保障它们的独立性、权威性、公正性。同时,运用高科技的信息技术手段,建设食品安全信息网络平台,实现对全国食品安全状况的整体监控,有助于协调、解决全国性的食品安全问题,也有利于食品安全研究数据的汇总,实现国家对食品安全的动态监测,有利于政府部门及时做出决策,把突发的、潜在的食品安全风险降至最小。通过网络运行体系,对食品安全信息收集、归纳、汇总,经过科学的研究分析,由有关部门统一对外发布,引导公众在对食品的选择中趋利避害,降低公众收集食品安全信息的成本,同时避免了由于发布信息矛盾而造成的政府威信下降和公众选择的困难。
参考文献:
1. 徐晓新.中国食品安全:问题、成因、对策.农业经济问题,2002,(10).
2. 罗丽,徐姜,邵佳玉,李兰笛.市场经济条件下小型食品加工企业卫生现状及管理对策.中国公共卫生,2001,(2).
3. Caswell, J. A., and D. I. Padberg, Toward a more comprehensive theory of food labels. American Journal of Agricultural Economics,1992.
4. Grossman, S. J. The information role of warranties and private disclosure about product quality. Journal of Law and Economics,1981.
重点项目:上海市教育委员会科研创新项目资助。
作者简介:鲍长生,上海政法学院经济管理系副教授,同济大学博士。
收稿日期:2009-12-20。
关键词:食品安全;信息不对称;信息管理体制
食品安全问题我国社会发展的一大痼疾。尽管我国高度重视并采取一系列措施加强食品安全工作,但从总体上来看,我国的食品质量安全形势依然严峻,令人堪忧。据统计,我国每年食物中毒报告例数约为2万～4万人,专家估计这个数字尚不到实际发生数的1/10。尤其是近年来,食品安全事件频繁发生,引起了产业界、政府和学术界的广泛关注。
一、 信息不对称是食品安全问题的重要成因
对于一般商品来说,商品的质量可通过手摸、目测等简单方法取得,信息成本低,有时甚至为零。但食品的质量信息是隐藏的,食品中的农药残留、添加剂、是否腐败变质等直接影响人体健康的质量安全因素,不可能通过手摸、目测等方法取得,需要通过专家,甚至是专业的检测仪器才能发现。食品安全信息不同于一般商品,其取得成本较高。由于生产者和消费者之间对产品的质量安全存在信息不对称,在大多数情况下,消费者根本不可能了解,导致消费者对质量信息的搜寻成本很高,不能充分了解食品的实际状况特别是安全状况。信息经济学认为,信息不对称造成了市场交易双方的利益失衡,影响社会的公平、公正原则以及市场配置资源的效率。消费者在食品知情权和选择权等信息上总是处于劣势,对于所选食品的安全性难以做出正确判断,导致市场经济的“优胜劣汰”机制失灵,以致市场上出现低质量的劣质食品驱逐高质量的优质食品的现象。更严重的是,我国的食品供应体系是多层次、复杂的。有农民的自产自销、农贸市场、超市、食品专卖店、食品生产企业的直供直销等多种供应渠道,呈现出多、乱、散的局面。在这种市场结构中,作为理性的生产者,食品经营者会通过各种努力降低成本:为了提高农产品产量,农药和化肥被大量使用;为提早农产品上市时间,早熟技术、化学制剂、激素类物质被普遍使用;而在流通领域,仓储、储运、货柜温度达不到标准,致使许多出厂合格的产品,在流通环节变成不合格产品,甚至成为腐败变质的食品,导致食品质量下降,安全性差。因此,食品的特殊性一方面决定了信息不对称问题的严重存在,另外一方面,我国食品的市场结构加大了解决信息不对称问题的难度。食品市场秩序混乱也就不可避免。
二、 我国食品安全信息管理体制的缺陷
根据上述分析,我们可以看出,解决好食品安全问题,关键是消除食品生产者和消费者之间的信息不对称问题。而消除食品信息不对称问题,依赖完善的食品安全管理信息体制和全国统一的、高效的食品安全管理信息系统。随着信息产业的发展,建设食品安全管理信息系统的技术条件已经成熟,制约因素主要体现在食品安全信息管理体制上。具体来说,包括以下三个方面:
1. 食品安全信息成本太高。我国食品市场,尤其是农产品市场是非常典型的分散生产和分散销售的产销结构。从生产的角度看,我国主要是农户承包经营,农户经营规模小,即使有的地区实行基地化生产,但小型农场仍然占主导地位;从销售的角度看,主要是以农贸市场为主导的零售市场,经营主体是个体商贩。在这种市场结构中,交易主体多、交易频率高,食品安全信息的搜集、发现和传递成本非常高昂。同时,由于我国还没有建立高效的信息披露机制和制度,市场信息不能及时在生产者、经营者、消费者、政府之间低成本、高效率的共享,食品安全的市场信息不易被相关者获得,或者信息获得的成本太高。同时,食品行业生产加工的技术日新月异,造假手段更趋隐蔽,制假设备日益先进,手段更为隐蔽以及添加剂日趋复杂化,很难完全察觉受规制者的隐藏信息,这些都使得食品安全信息成本太高。
2. 食品安全信息管理机制不合理。食品安全信息具有非竞争性和非排他性。非竞争性是指一部分消费者使用食品安全信息不会影响其他消费者对食品安全信息的使用,受益对象之间不存在利益冲突。非排他性是指食品安全信息在消费过程中所产生的利益不能为某些人所专有。因此,食品安全信息是典型的公共产品。对于公共产品,私人参与提供的激励不大,一般依赖政府供给。因此,我国目前食品安全信息的管理体制是食品安全信息成本完全由政府承担,由政府无偿提供给消费者。
在这种管理机制下,食品安全信息执行过程中的努力程度与收益的“弱相关”的。政府相关职能部门在食品安全信息上花费大量精力和资金,自身却不能得到相应收益。政府官员在缺乏有效的激励制约机制下,有些部门及其官员在利益的驱使下,可能会利用其在信息上的优势地位垄断信息,积极寻租、设租。他们可能会为了部门利益而忽视个体利益、社会公共利益,甚至直接损害个体利益、社会公共利益。例如,一些食品安全执法部门擅自越权执法,甚至滥用职权,收受贿赂;有的以违规收费,多次抽检方式谋取部门利益;有的消极执法、行政不作为,许多假劣食品竟然是证照齐全,所谓获“质量信得过”称号的企业生产加工,充分暴露了食品安全信息管理体制中存在的问题。
3. 缺乏社会资源的广泛参与。食品安全信息的技术性、专业性很强,统一、高效的食品安全管理信息系统需要不同的机构和部门相互的合作,共同建立一个有效的衔接紧密的信息网络体系。由于我国长期形成“大政府、小社会”的局面,与食品安全信息有关的职能部门多数是“准政府部门”或者是“附属机构”,缺少社会资源和市场的参与。而在食品安全信息发布环节,大多是各职能部门自行公布与其相关的信息,不仅不同部门对同一内容公布的信息不一样,甚至同一部门对同一内容的信息公布也出现不一致。我国幅员辽阔、人口众多、各地食品安全监管发展水平不均衡,完全依赖政府,缺乏社会资源的广泛参与,不可能建立起统一、高效的食品安全管理信息系统。
三、 完善食品安全信息管理体制的对策
1. 重构食品市场的市场结构,降低信息成本。食品信息成本的高低与搜集、发现和传递食品质量的成本有关;而搜集、发现和传递食品质量的成本与食品交易主体数量多少、交易频率的高低直接相关。我国的食品供应体系是多层次、复杂的。有农民的自产自销、农贸市场、超市、食品专卖店、食品生产企业的直供直销等多种供应渠道,呈现出多、乱、散的局面。在分散生产和分散销售的市场结构下,生产者和销售者的流动性大,安全责任的可追溯性差。在这种市场结构中,交易主体多、交易频率高,食品安全信息的搜集、发现和传递成本非常高昂,消费者无法承担。要在食品价格中增加信息价格首先须降低将信息成本降低至一定程度,这样消费者才能接受;而降低信息成本,就需重构食品市场的市场结构,将现在的完全竞争市场转变为垄断竞争市场,扩大生产经营规模,将分散的生产、销售的市场结构转变成集中的生产、销售的市场结构,从而,减少交易主体、降低交易频率,降低食品安全信息搜集、发现和传递成本。
为了实现市场结构的转变,可采取以下措施:
(1)在食品生产领域,通过改变现有农村土地经营模式,扩大土地经营规模,形成农产品生产基地,并鼓励其注册商标,实现品牌化经营。或通过农业合作社,实行“专业合作组织 农户”、“行业协会 农户”等经营模式,依托农工商、贸工农一体化经营方式,用现代生物科学技术改造农业,用现代经营理念和组织方式管理农业,将农产品加工业和部分种养业集中化、企业化、规模化。
(2)在食品流通领域,实行经营准入制。鼓励有实力、有品牌的物流和商品流通企业从事食品的运输和批发业务,建立大型食品物流中心,建立和完善食品供应链体系。逐渐减少个体分散经营的食品批发市场。
(3)在食品零售领域,改造现行的农贸市场摊位经营模式,推行食品超市、食品专卖店经营模式。
2. 引进中介机构,形成合理的管理机制。合理的食品安全信息管理体制的主要内容由谁来承担信息成本,以及由谁占有信息租金。根据这两者的不同,可分为四种模式:
模式1:由食品生产者承担信息成本。在这种模式下,食品生产者承担食品安全信息的搜集、发现和传递成本,食品安全信息无偿向消费者公开。食品生产者支付成本,却未能从中收益,因而,没有体现激励相容机制,即费用和收益是不对称的。在这种情况下,食品生产者会千方百计逃避检查,隐藏食品安全信息,同样会导致食品市场秩序混乱。
模式2:由政府承担食品安全信息成本。在这种模式下,政府有关职能部门承担食品安全信息的监督、检查任务和相应的成本,并免费向消费者提供食品安全信息。消费免费取得食品安全信息,正确选择食品。这种模式存在两方面缺陷:一是完全由政府承担食品安全信息发现成本,增加了政府财政负担;二是这种模式同样没有体现激励相容机制,因此,政府有关职能执行规制积极性不高,表现为消极执法、行政不作为;甚至利用食品安全信息,向食品生产者寻租,擅自越权执法,滥用职权,收受贿赂,或者违规收费,多次抽检方式谋取部门利益,从而,导致政府规制失灵。
模式3:由社会中介机构承担食品安全信息成本,并利用食品安全信息获取收益。社会中介机构参与食品质量标准认证体系和食品质量安全检验等,并有偿或无偿向生产者、消费者公布,在此基础上,政府再给予一定补偿。这种模式的优点在于中介机构有积极性去发现食品安全信息。这种模式的缺点在于中介机构有与食品生产者合谋,蒙骗消费者,非法盈利的道德风险。这可通过加强政府监督,或通过品牌保证等方式来克服。
模式4:由消费者承担食品安全信息发现成本。这一模式对于千家万户的家庭消费者来说,显然是规模不经济,因而,也是不可行的。(下转第84页)
综上所述,四种模式各有优缺点,具体可见表1。从四种模式对比中可以看出,以第三种模式最为有效。这种体现了激励相容机制,可用市场来调节。因此,我国可以借鉴国外的相关实践经验,利用中介组织参与食品市场失灵的治理。中介组织作为独立的法人行为主体和机构,以公证、公平、诚信的服务为宗旨,向社会提供有资信的质量管理服务,主要进行质量标准认证体系的注册管理,推广、宣传质量标准认证体系,实施农产品、食品质量安全检验等。
3. 鼓励社会资源参与,建立统一、高效的食品安全管理信息系统。食品安全管理信息系统包括食品安全标准的制定机构、食品安全的检测机构、食品安全的风险评估机构、食品安全信用评估机构、食品安全的信息收集、分析、披露机构,它是一个体系完整、结构和谐的组织架构。完成这一组织架构需要社会资源广泛参与。目前我国社会资源参与食品安全信息管理较少,中介机构的数量有限,不能满足市场经济发展的需求,并且我国中介机构的法律地位不高,没有完全独立的法律地位,在人事、业务、财务上受行政机关很大的限制。而随着经济的发展,中介机构将成为食品安全信息体系的主体,所以要大力发展中介机构,赋予其独立的法律地位和法律人格,使他们能独立地做出行为,保障它们的独立性、权威性、公正性。同时,运用高科技的信息技术手段,建设食品安全信息网络平台,实现对全国食品安全状况的整体监控,有助于协调、解决全国性的食品安全问题,也有利于食品安全研究数据的汇总,实现国家对食品安全的动态监测,有利于政府部门及时做出决策,把突发的、潜在的食品安全风险降至最小。通过网络运行体系,对食品安全信息收集、归纳、汇总,经过科学的研究分析,由有关部门统一对外发布,引导公众在对食品的选择中趋利避害,降低公众收集食品安全信息的成本,同时避免了由于发布信息矛盾而造成的政府威信下降和公众选择的困难。
参考文献:
1. 徐晓新.中国食品安全:问题、成因、对策.农业经济问题,2002,(10).
2. 罗丽,徐姜,邵佳玉,李兰笛.市场经济条件下小型食品加工企业卫生现状及管理对策.中国公共卫生,2001,(2).
3. Caswell, J. A., and D. I. Padberg, Toward a more comprehensive theory of food labels. American Journal of Agricultural Economics,1992.
4. Grossman, S. J. The information role of warranties and private disclosure about product quality. Journal of Law and Economics,1981.
重点项目:上海市教育委员会科研创新项目资助。
作者简介:鲍长生,上海政法学院经济管理系副教授,同济大学博士。
收稿日期:2009-12-20。