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摘要由于行政复议是以行政权为依托的一种监督救济制度,因此现行行政管理体制的客观状况就成为影响复议管辖的首要因素。鉴于行政复议管辖体制是行政复议制度的核心问题之一,因此其设定是否科学合理直接影响到行政复议法的立法宗旨能否实现。我国现行的复议管辖制度在发挥积极作用的同时,也日渐显露出其弊端与不足。因此我国的行政复议管辖体制应通过改造和重构等途径使其加以完善。
关键词行政复议管辖体制 行政复议委员会 监督救济
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-191-02
一、我国行政复议管辖制度的概述
行政复议管辖,是指行政争议应由哪一类行政职能部门或哪一层级的行政机关具体进行复议并作出决定的权限划分。它是确立行政机关管理行政复议案件的分工和权限的制度,是行政复议制度的重要内容。明确复议案件的管辖制度,其实质是对行政机关的复议权和相对人的复议请求权予以具体的定位与落实。
行政复议管辖应该符合下列原则:1.符合行政机关内部领导体制,便于行政机关行使行政复议权;2.坚持管辖的稳定性和灵活性相结;3.特殊争议标的案件,应当由专门复议机构或特定复议机关管辖;4.行政复议管辖,应做到就近、便民,尽可能方便复议申请人提出申请或参加复议。
二、现有的行政复议管辖体制存在的缺陷
(一)行政复议机构的设置不统一、地位不独立
在现有的行政复议体制下,享有行政复议管辖权的机关有:县级、市级、省级人民政府;市级、省级人民政府各工作部门以及县级人民政府部分工作部门。县级以上的地方各级人民政府和政府的各职能部门分别设立负责行政复议工作的机构,导致行政复议機构数量众多又十分分散,没有一套统一的行政复议机构体系,给相对人申请复议造成了很多困难,也违背了精简与效能原则,造成机构臃肿,每一复议机构又要配置相对的复议工作人员,导致人才资源一定程度的浪费,不利于行政复议工作效率的提高。且行政复议机构各自为政,只对本机关负责,复议工作人员缺乏严格科学的选拔制度,所以复议工作的质量难以保证。
据《行政复议法》第三章的规定可知,行使行政复议权的机关是被申请人的上级行政机关或被申请机关本身,具体行使行政复议权的机构是复议机关所在的附属机构。同时,现有的行政复议管辖体制是建立在现有的领导体制框架内,复议机构不具有独立的法律地位与人格,不利于其公正地行使行政复议权。
(二)规定有的复议案件由原行政机关管辖,直接违背了公正原则
《行政复议法》第14条规定:“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的,向做出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。”规定省部级行政机关的具体行政行为不由国务院复议,而由省部级行政机关自己复议。省部级行政机关作为自己案件的复议机关,直接违背了公正的原则。
公正原则是行政复议的一项基本原则,是行政复议制度的生命所在。公正是人类所有理想中最不知足的一种理想。人类其它努力可能还有一个终点或饱和点,但是追求平等、公正的历程几乎没有。因此,“如果说存在着一个使人踏上无尽历程的理想,那就是平等、公正。”公民在其权利和利益受到行政决定的不利影响时,有权为自己辩护,而且有权要求其意见必须由一个没有偏私的行政官员决定。一个行政决定不得由与其有利害关系的人做出,这是公正原则对行政程序的基本要求。不管行政活动的结果是否公正,如果程序上有失公正,都是“不良行政”,人们对公正和正义的追求不仅在于其实质性,还在于其程序性与形式性。此即正义不仅要实现,而且要以看得见的方式实现。
(三)“条条管辖”管辖制度中的弊端
“条条管辖”模式是近年来复议工作受案率低,监督功能不强的重要原因之一。主要原因是:第一,“条条管辖”不便民,经济成本过高。在“条条管辖”之下,许多复议案件需要异地审理,会给申请人参加复议活动以及复议机关调查取证增加负担;第二,由于异地审理的缘故,申请人参与复议审理活动的可能性极小,因而使复议工作难以具有公开性,进而影响其公正性;第三,在实行“条条管辖”的情况下,上级部门复议法定的执行力度较弱,特别是受政府财政体制的制约,上级部门复议决定如果同时牵涉到赔偿问题,执行起来就更加困难;第四,“条条管辖”易受部门利益左右,政府部门上下之间联系密切,不仅职责相同,而且利益与共,在有的时候,监督、处理下级部门无异于断根折腿,因此,监督很有可能蜕变为庇护。
三、如何完善我国行政复议管辖制度
我国《行政复议法》的基本立法宗旨应是及时公正地解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权。因此要完善我国的行政复议管辖体制,那么得从多方面考虑。
(一)必须能更好体现公正原则
公正是法律制度的生命所在,法律本身就是公正的象征。公正,不仅是实体原则也是程序原则,都是行政复议法的基本原则,它要求在实体上公正,也要求在形式上公正。现有的行政复议机构不具有独立性,必须听命于所属的行政机关及其负责人,而该行政机关又是复议被申请人的上级机关,上下级行政机关容易通气甚至徇私舞弊,至少在形式上这种复议管辖制度无法体现公正原则。公正,是需要一定形式的,裁决者不独立、不中立,就是不具备足够的公正形式。因此在重构我国的行政复议管辖体制时,要特别注意体现公正原则,因为公正原则不仅是行政复议的一项基本原则,而且是行政复议制度的生命所在。(下转第199页)(上接第191页)(二)要有助于精简机构和提高复议人员的素质
在现有的行政复议管辖体制下,各级政府及其工作部门设立的复议机构不仅机构臃肿,而且复议机构彼此缺少联系,再者复议人员素质也不高,因此导致复议的质量与效率低下。行政复议是一项业务性极强的工作,行政复议人员与法官有一个共同点:即都要以中立的地位、娴熟的法律知识和专业技巧,公正地裁决有关争议。但是在我国,法官资格的取得需要经过统一严格的司法资格考试;而行政复议人员的配备却极不规范。为适应社会发展的需要,改善行政复议工作,提高复议质量,在重构我国的行政复议管辖体制时,应须注意这点,为《行政复议法》的基本立法宗旨这个目标奠定基础。
(三)要更好地衔接行政复议与行政诉讼的关系
现有的行政复议管辖体制下,存在着由原行政机关管辖自己案件的情形,不利于排除复议终局而不能向法院提起诉讼的情形。现有的《行政复议法》规定,对省部级行政机关做出的具体行政行为不服的,由省部级机关自己复议,这样既违背了公正原则的要求,又不能较好地保护相对人的合法权益。因此在重构我国的行政复议管辖体制时,要正确地选择一个地位较独立的机关来作为行政复议机关,且要在兼顾公正原则的同时保证保护相对人的合法权益。
(四)采取“选择管辖”的管辖模式
首先,该模式充分便民原则,便民不仅仅是要改变以往“条条管辖”所产生的异地复议的情况,减轻复议申请人在客观上不便利以及经济支持上的压力;同时,便民应当体现在给予申请人以一定的自主权,尊重了申请人的愿望,使其能够向自己信得过的机关主张自己的权利;其次,充分体现有效、公正的原则。一般情况下,只有对具体行政行为的作出机关享有领导权的行政机关履行复议职责,才能使得领导权与监督权统一起来,并保证复议活动的有效性。
注释
杨海坤.跨入21世纪的中国行政法学.中国人事出版社.2000年版.第55页.
国务院法制办公室主任杨景宇:《关于<中华人民共和国行政复议法(草案)>的说明》.
杨小君.我国行政复议制度研究.法律出版社.2002年版.第109页,第37页.
谢岚英.我国行政复议管辖体制的缺陷与重构.福建金融管理干部学院学报.2004(4).
周汉华.我国行政复议制度的司法化改革.法学研究.2004(2).第289页.
王学政.论我国行政诉讼与行政复议制度之创新.2001(4).
袁曙宏.变革社会中的行政法制.法律出版社.2001年版.第160页.
《行政复议法》第15条第2款规定:“有前款所列情形之一的,申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请,由接受申请的县级地方人民政府依照本法第18条的规定办理。”第18条规定:“依照本法第15条第2款的规定接受行政复议申请的县级地方人民政府,对依照本法第15条第1款的规定属于其他行政复议机关受理的行政复议申请,应当自接到该行政复议申请之日起7日内,转送有关行政复议机关,并告知申请人。接受转送的行政复议机关应当依照本法第17条的规定办理。”
参考文献:
[1]马怀德.行政诉讼法学.北京大学出版社.2004年版.
[2]崔卓兰,杨平.行政复议法学.北京大学出版社.2004年版.
[3]布小林.行政复议理论与实践.内蒙古大学出版社.2003年版.
[4]陈新民.中国行政法学原理.中国政法大学出版社.2002年版.
[5]姜明安.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社.2005年版.
[6]方世荣.行政法与行政诉讼法.清华大学出版社.2006年版.
[7]叶必丰.行政法学.武汉大学出版社.1996年版.
关键词行政复议管辖体制 行政复议委员会 监督救济
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-191-02
一、我国行政复议管辖制度的概述
行政复议管辖,是指行政争议应由哪一类行政职能部门或哪一层级的行政机关具体进行复议并作出决定的权限划分。它是确立行政机关管理行政复议案件的分工和权限的制度,是行政复议制度的重要内容。明确复议案件的管辖制度,其实质是对行政机关的复议权和相对人的复议请求权予以具体的定位与落实。
行政复议管辖应该符合下列原则:1.符合行政机关内部领导体制,便于行政机关行使行政复议权;2.坚持管辖的稳定性和灵活性相结;3.特殊争议标的案件,应当由专门复议机构或特定复议机关管辖;4.行政复议管辖,应做到就近、便民,尽可能方便复议申请人提出申请或参加复议。
二、现有的行政复议管辖体制存在的缺陷
(一)行政复议机构的设置不统一、地位不独立
在现有的行政复议体制下,享有行政复议管辖权的机关有:县级、市级、省级人民政府;市级、省级人民政府各工作部门以及县级人民政府部分工作部门。县级以上的地方各级人民政府和政府的各职能部门分别设立负责行政复议工作的机构,导致行政复议機构数量众多又十分分散,没有一套统一的行政复议机构体系,给相对人申请复议造成了很多困难,也违背了精简与效能原则,造成机构臃肿,每一复议机构又要配置相对的复议工作人员,导致人才资源一定程度的浪费,不利于行政复议工作效率的提高。且行政复议机构各自为政,只对本机关负责,复议工作人员缺乏严格科学的选拔制度,所以复议工作的质量难以保证。
据《行政复议法》第三章的规定可知,行使行政复议权的机关是被申请人的上级行政机关或被申请机关本身,具体行使行政复议权的机构是复议机关所在的附属机构。同时,现有的行政复议管辖体制是建立在现有的领导体制框架内,复议机构不具有独立的法律地位与人格,不利于其公正地行使行政复议权。
(二)规定有的复议案件由原行政机关管辖,直接违背了公正原则
《行政复议法》第14条规定:“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的,向做出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。”规定省部级行政机关的具体行政行为不由国务院复议,而由省部级行政机关自己复议。省部级行政机关作为自己案件的复议机关,直接违背了公正的原则。
公正原则是行政复议的一项基本原则,是行政复议制度的生命所在。公正是人类所有理想中最不知足的一种理想。人类其它努力可能还有一个终点或饱和点,但是追求平等、公正的历程几乎没有。因此,“如果说存在着一个使人踏上无尽历程的理想,那就是平等、公正。”公民在其权利和利益受到行政决定的不利影响时,有权为自己辩护,而且有权要求其意见必须由一个没有偏私的行政官员决定。一个行政决定不得由与其有利害关系的人做出,这是公正原则对行政程序的基本要求。不管行政活动的结果是否公正,如果程序上有失公正,都是“不良行政”,人们对公正和正义的追求不仅在于其实质性,还在于其程序性与形式性。此即正义不仅要实现,而且要以看得见的方式实现。
(三)“条条管辖”管辖制度中的弊端
“条条管辖”模式是近年来复议工作受案率低,监督功能不强的重要原因之一。主要原因是:第一,“条条管辖”不便民,经济成本过高。在“条条管辖”之下,许多复议案件需要异地审理,会给申请人参加复议活动以及复议机关调查取证增加负担;第二,由于异地审理的缘故,申请人参与复议审理活动的可能性极小,因而使复议工作难以具有公开性,进而影响其公正性;第三,在实行“条条管辖”的情况下,上级部门复议法定的执行力度较弱,特别是受政府财政体制的制约,上级部门复议决定如果同时牵涉到赔偿问题,执行起来就更加困难;第四,“条条管辖”易受部门利益左右,政府部门上下之间联系密切,不仅职责相同,而且利益与共,在有的时候,监督、处理下级部门无异于断根折腿,因此,监督很有可能蜕变为庇护。
三、如何完善我国行政复议管辖制度
我国《行政复议法》的基本立法宗旨应是及时公正地解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权。因此要完善我国的行政复议管辖体制,那么得从多方面考虑。
(一)必须能更好体现公正原则
公正是法律制度的生命所在,法律本身就是公正的象征。公正,不仅是实体原则也是程序原则,都是行政复议法的基本原则,它要求在实体上公正,也要求在形式上公正。现有的行政复议机构不具有独立性,必须听命于所属的行政机关及其负责人,而该行政机关又是复议被申请人的上级机关,上下级行政机关容易通气甚至徇私舞弊,至少在形式上这种复议管辖制度无法体现公正原则。公正,是需要一定形式的,裁决者不独立、不中立,就是不具备足够的公正形式。因此在重构我国的行政复议管辖体制时,要特别注意体现公正原则,因为公正原则不仅是行政复议的一项基本原则,而且是行政复议制度的生命所在。(下转第199页)(上接第191页)(二)要有助于精简机构和提高复议人员的素质
在现有的行政复议管辖体制下,各级政府及其工作部门设立的复议机构不仅机构臃肿,而且复议机构彼此缺少联系,再者复议人员素质也不高,因此导致复议的质量与效率低下。行政复议是一项业务性极强的工作,行政复议人员与法官有一个共同点:即都要以中立的地位、娴熟的法律知识和专业技巧,公正地裁决有关争议。但是在我国,法官资格的取得需要经过统一严格的司法资格考试;而行政复议人员的配备却极不规范。为适应社会发展的需要,改善行政复议工作,提高复议质量,在重构我国的行政复议管辖体制时,应须注意这点,为《行政复议法》的基本立法宗旨这个目标奠定基础。
(三)要更好地衔接行政复议与行政诉讼的关系
现有的行政复议管辖体制下,存在着由原行政机关管辖自己案件的情形,不利于排除复议终局而不能向法院提起诉讼的情形。现有的《行政复议法》规定,对省部级行政机关做出的具体行政行为不服的,由省部级机关自己复议,这样既违背了公正原则的要求,又不能较好地保护相对人的合法权益。因此在重构我国的行政复议管辖体制时,要正确地选择一个地位较独立的机关来作为行政复议机关,且要在兼顾公正原则的同时保证保护相对人的合法权益。
(四)采取“选择管辖”的管辖模式
首先,该模式充分便民原则,便民不仅仅是要改变以往“条条管辖”所产生的异地复议的情况,减轻复议申请人在客观上不便利以及经济支持上的压力;同时,便民应当体现在给予申请人以一定的自主权,尊重了申请人的愿望,使其能够向自己信得过的机关主张自己的权利;其次,充分体现有效、公正的原则。一般情况下,只有对具体行政行为的作出机关享有领导权的行政机关履行复议职责,才能使得领导权与监督权统一起来,并保证复议活动的有效性。
注释
杨海坤.跨入21世纪的中国行政法学.中国人事出版社.2000年版.第55页.
国务院法制办公室主任杨景宇:《关于<中华人民共和国行政复议法(草案)>的说明》.
杨小君.我国行政复议制度研究.法律出版社.2002年版.第109页,第37页.
谢岚英.我国行政复议管辖体制的缺陷与重构.福建金融管理干部学院学报.2004(4).
周汉华.我国行政复议制度的司法化改革.法学研究.2004(2).第289页.
王学政.论我国行政诉讼与行政复议制度之创新.2001(4).
袁曙宏.变革社会中的行政法制.法律出版社.2001年版.第160页.
《行政复议法》第15条第2款规定:“有前款所列情形之一的,申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请,由接受申请的县级地方人民政府依照本法第18条的规定办理。”第18条规定:“依照本法第15条第2款的规定接受行政复议申请的县级地方人民政府,对依照本法第15条第1款的规定属于其他行政复议机关受理的行政复议申请,应当自接到该行政复议申请之日起7日内,转送有关行政复议机关,并告知申请人。接受转送的行政复议机关应当依照本法第17条的规定办理。”
参考文献:
[1]马怀德.行政诉讼法学.北京大学出版社.2004年版.
[2]崔卓兰,杨平.行政复议法学.北京大学出版社.2004年版.
[3]布小林.行政复议理论与实践.内蒙古大学出版社.2003年版.
[4]陈新民.中国行政法学原理.中国政法大学出版社.2002年版.
[5]姜明安.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社.2005年版.
[6]方世荣.行政法与行政诉讼法.清华大学出版社.2006年版.
[7]叶必丰.行政法学.武汉大学出版社.1996年版.