论文部分内容阅读
[摘要]经济的快速发展带来日益严重的环境污染问题,检察机关基于其职能参与环境公益诉讼具有必要性与可行性,当前,检察机关应探索创新工作机制,促进环境问题在法治轨道上的解决。
[关键词]环境;公益诉讼;检察机关
近年来,工业的高速发展为地方经济的腾飞起到了重要的支撑作用,但随之产生的高能耗、高污染对环境的巨大影响和破坏作用也不断显现,经济社会的持续健康发展面临严峻挑战。根据科学发展观的要求,为确保发展的可持续性,维护良好的生态环境,必须对目前的环境保护法律体系予以完善,检察机关参与环境公益诉讼是一项重要而有益的探索。
一、环境问题现状——以浙江省嘉兴市南湖区为例
浙江省嘉兴市南湖区是一个化工业、印染业、造纸业等复合型污染行业较为密集的区域,近年来,当地环保部门以环境污染整治为切入点,不断完善工作机制,严格实行建设项目环境准入制度,努力增强环境应急处置能力,逐年加大环境执法检查力度。目前,南湖区的地表水质、空气环境质量、污染物排放量等各项指标都有明显改观,环境总体状况在逐年好转,环境保护工作取得了一定的成效,但不足之处仍然存在。一方面,环境污染民事责任追究存在空白,保护体系不完善。从目前我国现行法律规定看,侵害国家利益或公共利益的,应当承担法律责任。但是,对侵害国家利益或公共利益的行为,目前大多是追究行政责任,只有小部分是追究刑事责任,而极少、极难追究民事责任。这一法律空白,有必要通过建立环境公益诉讼制度来填补,真正保障国家利益和公共利益不受侵害。此外,目前我国环境保护法律法规规定的环境保护管理手段和措施还比较“软弱”,环境保护行政执法很难到位,需要有更多更有力的手段和措施来解决环境污染问题,让违法者得到应得惩处。另一方面,公民环境保护意识不足,法制观念淡薄。公民自我保护意识不强,鲜有公民因环境侵权而提起相关的民事诉讼,而且对各种污染的反应程度不一,其中对空气污染甚为敏感,而对水源污染、化学危险品污染等则为淡漠。同时,部分公民公益意识和法制观念不强,有些人在生活生产中并不注意对环境的保护,而是乱排乱放,并对其行为的违法性认识不足,导致局部环境一直得不到有效地改善。
二、建立环境公益诉讼制度的必要性
(一)建设法治国家的必然要求。在各国民事诉讼制度中,大多数发达国家都有较完善的公益诉讼制度,环境公益诉讼是其中的重要内容。我国要建设社会主义法治国家,实施环境保护基本国策,充分保护国家、社会和公众的环境权益,如不建立完善的环境公益诉讼制度,不能说明中国的民事诉讼制度的健全,也不能保证我国经济社会全面、协调和可持续的科学发展。
(二)公共利益需要得到切实维护。法律保护的对象不仅限于特定的主体利益,在某些情况下,违法行为会侵害不特定多数人的利益。在我国,对公共利益的侵害突出表现在“公害事件”和“国有资产流失”两个方面。公害事件直接造成的是不特定的大多数人的人身、财产损害。当前人们抱怨最多的主要是环境污染公害,环境污染已经成为威胁人类生存的问题。近年来,环境污染致害事件明显呈上升趋势,纵然新闻媒体用了相当的篇幅宣传环境污染给人类带来的危害,污染仍然像“恶魔”一样吞噬着人类生存的地球。
(三)当前的严峻形势对环境保护执法提出新要求。目前,我国环境保护执法主要是环境保护行政管理部门依法追究环境违法者的行政法律责任,而对环境违法者民事责任的追究仅仅是由特定的直接受到环境污染损害的单位或者个人通过提起民事诉讼来实现,当违法者触犯刑律时,由司法机关介入提起国家公诉追究违法者的刑事责任,在这种情况下,当违法者违反环境保护法律法规,侵害国家利益或公共利益,但又未触犯刑律时,按照现行法律,对于上述事件,可能只有极少数人享有起诉权,或者任何公民、法人对这种违法行为均无起诉权。即便是有的受害人依法具有原告资格,也常常由于诉诸法律主张权利对他来说可能是很不经济的,或者因为受害人多,谁也不愿意付出代价让别人搭便车等原因而无人起诉,只有靠追究违法者的行政法律责任来制止侵害行为或处以经济处罚,却无法让受损害者得到民事法律的救济。
三、建立环境公益诉讼制度的可行性
(一)我国法律法规政策关于环境公益诉讼的规定。目前,我国法律中没有明确规定提起环境公益诉讼案件的具体主体,但相关法律法规政策表明,国家是支持环境公益诉讼的。《民法通则》第五条规定:“公民、法人的合法民事权益受法律保护,任何组织和个人不得侵犯。”《民事诉讼法》第十五条规定:“机关、团体、企业事业单位对损害国家集体和个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”《人民检察院组织法》第四条规定:“保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,保护公民的人身权利、民主权利和其他权利,保卫社会主义现代化建设的顺利进行。”《环境保护法》第六条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《水污染防治法》第八十八条第二款规定:“环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。”《海洋环境保护法》第九十条第二款规定:“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”2005年发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出,“研究建立环境民事和行政公诉制度”,“发挥社会团体的作用,鼓励检举和揭发各种环境违法行为,推动环境公益诉讼”。这是国家首次明确提出推动环境公益诉讼。因此,检察机关、环保部门以及公民个人对破坏环境的当事人提起环境公益诉讼是有法律支撑的。
(二)检察机关参与环境公益诉讼具有合理性。在我国,检察机关作为国家法律监督机关,负有监督法律统一正确实施的职责,在国家利益和社会公共利益受到损害以后,检察机关应当有权代表国家向人民法院提起公益诉讼。通常情况下,环境诉讼的原告面对的是一个庞大的污染企业和有巨大威慑力的行政主体,双方无论在资金、信息还是组织上都是无法比拟的。这就非常需要一个国家机关为代表,以维护社会公益并与污染企业抗衡,检察机关有必要参与其中。针对特定的民事、行政案件提起诉讼,是现代世界大多数国家从立法上授予检察机关的一项权利。
(三)我国检察机关参与环境公益诉讼的状况。就环境问题提起公益诉讼在国外已有较完善的制度和大量的实践。近年来,国内也开始了一些积极有益的尝试和探索,做法主要有三种。
一是指定法庭集中管辖公益诉讼案件。2007年11月,贵州省贵阳市中级法院设立了环境保护审判庭,并明确规定:“各级检察机关、两湖一库管理局、各级环保局、林业局等相关职能部门,可作为环境公益诉讼的原告,向人民法院提起环境公益诉讼。”
二是确定检察机关参与环境民事公益诉讼的三种方式。2007年的蓝藻危机使江苏省无锡市感觉到前所未有的治污压力。2008年5月初,无锡两级法院相继成立环境保护审判庭和环境保护合议庭,受理检察院、环保部门、环保社会团体及社区物业管理部门提起的诉讼。2008年9月8日,无锡市中级法院和市检察院联合发布了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》。依此规定,检察院为了遏制侵害环境公益的违法行为,保护环境公共利益,可以通过支持起诉、督促起诉、提起民事公益诉讼等3种方式来履行保护环境之责。在提起环境民事公益诉讼程序中,检察院享有不同于普通民事诉讼原告的诉讼地位。
三是法院、检察院、公安局、环保局协作执法。2008年11月5日,云南省昆明市中级法院、市检察院、市公安局、市环保局联合发布了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》。市中级法院设立环保审判庭,对涉及环境的刑事、民事、行政案件及其执行实行“四合一”的审判执行模式,并积极探索环境公益诉讼和跨行政区域的环境污染诉讼,昆明市检察院还专门设立了环境检察处。
四、检察机关参与环境公益诉讼工作的初步构想
近年来环境问题一直成为制约地方经济社会可持续发展的一个瓶颈,作为国家的法律监督机关,检察机关采取切实有效措施,探索创新工作机制,不断推进环境问题在法治轨道上的破解。
(一)强化思想认识,达成环境公益诉讼共识。与有关单位会签相关文件,检察院机关作为牵头部门,在协商探讨的基础上,与环保局、法院等单位共同会签相关文件,加强在共同遏制环境污染方面的合作。主要包括:与环保局之间加强信息的交流共享、在获取证据上的相互配合等;与法院之间确定检察院环境公益诉讼的原告地位,规定检察机关采取支持起诉、督促起诉、提起民事公益诉讼的条件等。
(二)加强工作协作,探索建立解决环境纠纷一体化机制。借鉴贵阳、昆明等地区的成功经验,在法院系统、检察系统等内部设立专门的机构或部门处理相关环境公益诉讼案件,探索和建立解决环境纠纷一体化机制。
(三)抓住典型案件,加大环境保护的宣传力度。检察机关和环保局依据会签文件的规定,在对符合提起环境公益诉讼的案件调查中积极配合,并借助相关媒体对整个诉讼过程予以积极报道,以点带面,对环境污染者产生震慑力,形成一定的社会影响力,从而促进环境的有效保护。
[作者简介]柯稚华,男,嘉兴市南湖区人民检察院副检察长。
[关键词]环境;公益诉讼;检察机关
近年来,工业的高速发展为地方经济的腾飞起到了重要的支撑作用,但随之产生的高能耗、高污染对环境的巨大影响和破坏作用也不断显现,经济社会的持续健康发展面临严峻挑战。根据科学发展观的要求,为确保发展的可持续性,维护良好的生态环境,必须对目前的环境保护法律体系予以完善,检察机关参与环境公益诉讼是一项重要而有益的探索。
一、环境问题现状——以浙江省嘉兴市南湖区为例
浙江省嘉兴市南湖区是一个化工业、印染业、造纸业等复合型污染行业较为密集的区域,近年来,当地环保部门以环境污染整治为切入点,不断完善工作机制,严格实行建设项目环境准入制度,努力增强环境应急处置能力,逐年加大环境执法检查力度。目前,南湖区的地表水质、空气环境质量、污染物排放量等各项指标都有明显改观,环境总体状况在逐年好转,环境保护工作取得了一定的成效,但不足之处仍然存在。一方面,环境污染民事责任追究存在空白,保护体系不完善。从目前我国现行法律规定看,侵害国家利益或公共利益的,应当承担法律责任。但是,对侵害国家利益或公共利益的行为,目前大多是追究行政责任,只有小部分是追究刑事责任,而极少、极难追究民事责任。这一法律空白,有必要通过建立环境公益诉讼制度来填补,真正保障国家利益和公共利益不受侵害。此外,目前我国环境保护法律法规规定的环境保护管理手段和措施还比较“软弱”,环境保护行政执法很难到位,需要有更多更有力的手段和措施来解决环境污染问题,让违法者得到应得惩处。另一方面,公民环境保护意识不足,法制观念淡薄。公民自我保护意识不强,鲜有公民因环境侵权而提起相关的民事诉讼,而且对各种污染的反应程度不一,其中对空气污染甚为敏感,而对水源污染、化学危险品污染等则为淡漠。同时,部分公民公益意识和法制观念不强,有些人在生活生产中并不注意对环境的保护,而是乱排乱放,并对其行为的违法性认识不足,导致局部环境一直得不到有效地改善。
二、建立环境公益诉讼制度的必要性
(一)建设法治国家的必然要求。在各国民事诉讼制度中,大多数发达国家都有较完善的公益诉讼制度,环境公益诉讼是其中的重要内容。我国要建设社会主义法治国家,实施环境保护基本国策,充分保护国家、社会和公众的环境权益,如不建立完善的环境公益诉讼制度,不能说明中国的民事诉讼制度的健全,也不能保证我国经济社会全面、协调和可持续的科学发展。
(二)公共利益需要得到切实维护。法律保护的对象不仅限于特定的主体利益,在某些情况下,违法行为会侵害不特定多数人的利益。在我国,对公共利益的侵害突出表现在“公害事件”和“国有资产流失”两个方面。公害事件直接造成的是不特定的大多数人的人身、财产损害。当前人们抱怨最多的主要是环境污染公害,环境污染已经成为威胁人类生存的问题。近年来,环境污染致害事件明显呈上升趋势,纵然新闻媒体用了相当的篇幅宣传环境污染给人类带来的危害,污染仍然像“恶魔”一样吞噬着人类生存的地球。
(三)当前的严峻形势对环境保护执法提出新要求。目前,我国环境保护执法主要是环境保护行政管理部门依法追究环境违法者的行政法律责任,而对环境违法者民事责任的追究仅仅是由特定的直接受到环境污染损害的单位或者个人通过提起民事诉讼来实现,当违法者触犯刑律时,由司法机关介入提起国家公诉追究违法者的刑事责任,在这种情况下,当违法者违反环境保护法律法规,侵害国家利益或公共利益,但又未触犯刑律时,按照现行法律,对于上述事件,可能只有极少数人享有起诉权,或者任何公民、法人对这种违法行为均无起诉权。即便是有的受害人依法具有原告资格,也常常由于诉诸法律主张权利对他来说可能是很不经济的,或者因为受害人多,谁也不愿意付出代价让别人搭便车等原因而无人起诉,只有靠追究违法者的行政法律责任来制止侵害行为或处以经济处罚,却无法让受损害者得到民事法律的救济。
三、建立环境公益诉讼制度的可行性
(一)我国法律法规政策关于环境公益诉讼的规定。目前,我国法律中没有明确规定提起环境公益诉讼案件的具体主体,但相关法律法规政策表明,国家是支持环境公益诉讼的。《民法通则》第五条规定:“公民、法人的合法民事权益受法律保护,任何组织和个人不得侵犯。”《民事诉讼法》第十五条规定:“机关、团体、企业事业单位对损害国家集体和个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”《人民检察院组织法》第四条规定:“保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,保护公民的人身权利、民主权利和其他权利,保卫社会主义现代化建设的顺利进行。”《环境保护法》第六条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《水污染防治法》第八十八条第二款规定:“环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。”《海洋环境保护法》第九十条第二款规定:“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”2005年发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出,“研究建立环境民事和行政公诉制度”,“发挥社会团体的作用,鼓励检举和揭发各种环境违法行为,推动环境公益诉讼”。这是国家首次明确提出推动环境公益诉讼。因此,检察机关、环保部门以及公民个人对破坏环境的当事人提起环境公益诉讼是有法律支撑的。
(二)检察机关参与环境公益诉讼具有合理性。在我国,检察机关作为国家法律监督机关,负有监督法律统一正确实施的职责,在国家利益和社会公共利益受到损害以后,检察机关应当有权代表国家向人民法院提起公益诉讼。通常情况下,环境诉讼的原告面对的是一个庞大的污染企业和有巨大威慑力的行政主体,双方无论在资金、信息还是组织上都是无法比拟的。这就非常需要一个国家机关为代表,以维护社会公益并与污染企业抗衡,检察机关有必要参与其中。针对特定的民事、行政案件提起诉讼,是现代世界大多数国家从立法上授予检察机关的一项权利。
(三)我国检察机关参与环境公益诉讼的状况。就环境问题提起公益诉讼在国外已有较完善的制度和大量的实践。近年来,国内也开始了一些积极有益的尝试和探索,做法主要有三种。
一是指定法庭集中管辖公益诉讼案件。2007年11月,贵州省贵阳市中级法院设立了环境保护审判庭,并明确规定:“各级检察机关、两湖一库管理局、各级环保局、林业局等相关职能部门,可作为环境公益诉讼的原告,向人民法院提起环境公益诉讼。”
二是确定检察机关参与环境民事公益诉讼的三种方式。2007年的蓝藻危机使江苏省无锡市感觉到前所未有的治污压力。2008年5月初,无锡两级法院相继成立环境保护审判庭和环境保护合议庭,受理检察院、环保部门、环保社会团体及社区物业管理部门提起的诉讼。2008年9月8日,无锡市中级法院和市检察院联合发布了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》。依此规定,检察院为了遏制侵害环境公益的违法行为,保护环境公共利益,可以通过支持起诉、督促起诉、提起民事公益诉讼等3种方式来履行保护环境之责。在提起环境民事公益诉讼程序中,检察院享有不同于普通民事诉讼原告的诉讼地位。
三是法院、检察院、公安局、环保局协作执法。2008年11月5日,云南省昆明市中级法院、市检察院、市公安局、市环保局联合发布了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》。市中级法院设立环保审判庭,对涉及环境的刑事、民事、行政案件及其执行实行“四合一”的审判执行模式,并积极探索环境公益诉讼和跨行政区域的环境污染诉讼,昆明市检察院还专门设立了环境检察处。
四、检察机关参与环境公益诉讼工作的初步构想
近年来环境问题一直成为制约地方经济社会可持续发展的一个瓶颈,作为国家的法律监督机关,检察机关采取切实有效措施,探索创新工作机制,不断推进环境问题在法治轨道上的破解。
(一)强化思想认识,达成环境公益诉讼共识。与有关单位会签相关文件,检察院机关作为牵头部门,在协商探讨的基础上,与环保局、法院等单位共同会签相关文件,加强在共同遏制环境污染方面的合作。主要包括:与环保局之间加强信息的交流共享、在获取证据上的相互配合等;与法院之间确定检察院环境公益诉讼的原告地位,规定检察机关采取支持起诉、督促起诉、提起民事公益诉讼的条件等。
(二)加强工作协作,探索建立解决环境纠纷一体化机制。借鉴贵阳、昆明等地区的成功经验,在法院系统、检察系统等内部设立专门的机构或部门处理相关环境公益诉讼案件,探索和建立解决环境纠纷一体化机制。
(三)抓住典型案件,加大环境保护的宣传力度。检察机关和环保局依据会签文件的规定,在对符合提起环境公益诉讼的案件调查中积极配合,并借助相关媒体对整个诉讼过程予以积极报道,以点带面,对环境污染者产生震慑力,形成一定的社会影响力,从而促进环境的有效保护。
[作者简介]柯稚华,男,嘉兴市南湖区人民检察院副检察长。