论文部分内容阅读
摘要 太阳能作为重要的可再生能源，对我国实施可持续发展的政策和保护环境的政策具有重要的意义。根据《可再生能源“十二五”发展规划》，太阳能发电产业要成为中国“十二五”规划期间的七大战略性新兴产业之一。而中国太阳能发电主要依靠光伏发电。中外各国高度重视太阳能产业的发展，纷纷出台了各种产业政策。本文通过对比分析这些产业政策的同异，从各个方面提出了中国太阳能产业发展的策略。
关键词 太阳能 产业政策 对比
一、中外太阳能产业政策的共同点
1、法律手段在产业政策体系中起基础性保障作用。
在各个国家，颁布实施产业相关的法律往往是国家着手推动产业市场化、规模化的先行标志。如德国的《可再生能源法》、美国的《2005年能源政策法案》都为本国的可再生能源发展打下坚实的基础，进而成为支持产业发展的纲领性文件，而后来一系列的法规措施也都是在相应的法律之上进行细化、发展而来的，可谓一脉相承。连续5年中国的光伏装机增速明显回落，直到2005年，中国颁布《可再生能源法》，光伏装机的发展趋势出现转变，于《可再生能源》实施当年出现正增长。2009年，中国年度光伏新增装机容量达到160MW，超过2008年的累计安装总量。2010年，实际新增容量超过500MW。连续两年的高速增长使中国光伏安装量占全球总安装量的份额从2006年的0.6%提高到2010年的3.1%。
另外，法律还能起到保障性作用。太阳能产业是资本技术密集型产业，对技术保密的要求较高，而且目前各国仍积极地寻求太阳能关键技术的突破，一旦缺乏此方面的法律保障，无法有效保护知识产权，将不利于企业专注于技术创新，提高产品附加值，而太阳能产业也将丧失持续增长的动力。因此，各国政府虽然制定法律所约束的对象及目的会不一样，但各国都将制定法律作为推进产业发展的第一步。
2、产业政策的出台遵循相似的时间路径。
在意大利，政府先是于1999年确定了太阳能光伏发展目标，随后制定了《可再生能源法案》，在基本构建出政策体系的雏形之后，开始强制推行“强制购电价格体系”和“净计量电费”等具体的政策措施。而中国也采取了相同的产业发展路径，也先后制定颁布了《可再生能源法》、《新兴能源振兴计划》等等。
3、积极寻求政策工具的有效结合。
对于促进太阳能产业的发展，各国在实践中都运用了许多“手段”和“工具”来推动光伏发电技术更新、企业投资光伏发电产业，包括补贴、贷款和贷款担保、税收减名、政府定价等等。不同的政策工具会产生不同的影响。例如，投资补贴和上网定价法各有优劣：前者会增加财政负担，从而会转嫁到纳税人，无法区别消费者，但是投资补贴实施相对容易，且易于管理。相反的是，上网电价直接由电力公用事业单位承担，可以对光伏发电企业产生直接的促进作用，但是同时监管相对困难。另外，投资补贴只关注设备安装的容量却忽视了设备的实际运作。长期以来，尽管国外太阳能产业发展十分迅速，但是从产业发展周期看，仍处于发展初期，从而也离不开政府政策的推动与激励。各国目前仍然在积极探索如何在市场经济条件下，减少政府对经济的影响，但又能通过提供有效的产业政策组合帮助本国太阳能产业走上可持续的发展道路。可以说以上相似之处是被各国产业发展实践证明了的正确结论，是中国目前太阳能产业发展的良好基础。中国政府应该在巩固基础的同时制定出更具有操作性、更为具体、更为完整的政策体系。不断完善太阳能产业发展政策成为实现可持续发展目标更为迫切的需求。
二、中外太阳能产业政策的不同点
通过几个环节的对比，可以发现项目上国内外不同之处，正是中国太阳能产业发展相对薄弱的环节，也正是制约中国太阳能产业充分利用国内、国外“两个市场”，发挥市场有效配置资源的因素。
1、国内补贴政策的对象偏窄，国外对象为企业和居民，而中国仅为企业。
太阳能产业的长远发展需要依赖企业、居民等主体，同时政府应给予企业和居民相应的经济激励政策。德国当年启动本国太阳能市场主要是依托1997年开始实施的“10万太阳屋顶计划”。计划提出两种激励方式，分别是用高价收购居民的太阳能电力汇入总电网；二是通过贷款优先鼓励居民购买太阳能发电设备，并对贷款贴息。除此之外，比利时和意大利针对小用户实施净计量电费政策，允许用户从电力公司的账单中扣除自己使用的可再生能源发电的数量，其余还可直售给电网。而美国式利用市场运行机制促进太阳能发电在各地区均衡发展的优秀案例，其中起到关键作用的是《2005年可再生能源法案》中提出的“可再生能源组合标准”。由于该政策是通过市场机制运作，并不会造成政府财政负担的增加，目前已经有20个州施行该标准来支持发展太阳能光伏发电。
相反，之前考虑到能源利用的低成本，稳定的可获得性，煤炭一直占据着中国一次能源消费的最大份额，对太阳能等新能源产业没有给予足够的重视，大多数的太阳能利用都是示范性的工程，利用方式多为建设大型光伏电站或使用太阳能热水器，即使是2010年政府制定了“太阳能屋顶计划”，也没有出台对居民民用太阳能发电和建筑一体化太阳能发电的针对性措施，而补贴对象也只局限于太阳能设备的供应方或太阳发电的供给方，缺乏需求侧的补贴和优惠政策。
2、财税政策的覆盖范围存在差异。
中国税收优惠等激励措施不能在全国范围内统一实施，受地区性限制。由于中国目前的太阳能产业以大规模的光伏、光热发电为主，受到土地供应的限制，因此仅有几个能提供大面积土地的省份出台地方性的税收优惠政策。如果要在全国范围内推广太阳能产业，像建筑一体化太阳能发电技术，需要出台国家性的税收优惠文件来吸引居民和企业对光伏系统的长期投资，而中国在该方面仍然缺失。
3、国内制定政策体系对法律手段的重视不够。
国外对于太阳能产业制定了相同的规则，并且给市场明确的政策指导意见。例如，德国在《可再生能源法》的基础上，制定了《电力输送法》，作为可再生能源法中仅约束太阳能产业的核心法律，针对太阳能产业中涉及的优惠贷款、津贴以及太阳能发电者给予较高标准的固定补贴等。但中国现行与可再生能源有关的政策，大多数是对新能源和可再生能源产业提出的总体性政策，缺乏针对太阳能产业发展的专项法规和配套产业法律的市场指导和规范性政策。新颁布的《可再生能源法》只能作为新能源和可再生能源产业的基础法律，原则性的法条较多，并未对太阳能产业发展的复杂形势提出具体细化、可操作性强、具有针对性的条款。同时对产业链条的关注程度也不够，弱化对产业发展过程中造成的资源保护、环境影响等方面的评估环节。例如，中国对安装在屋顶的太阳能热水系统中玻璃制成的集热管反射强光时，影响居民生活、造成光污染的情况并未做出明确规定。 4、完整的产业政策应具备透明、可操作、有针对性等特点
发展规划不够详细。无法落实配套的扶持政策。一般来说，产业发展具有阶段性，产业政策在产业发展的不同阶段应该有所侧重，针对不同的发展需求，施行相应的经济激励扶持政策。就目前的规划来看，大多尚停留在理论阶段，并没有做出详细的政策执行说明，譬如政府提供补贴金额的规模，银行对于太阳能产业可以提供什么具体的优惠政策。政策不能得到落实，致使光伏利用行业仍处于走一步看一步的尴尬处境，而投资者也就只能观望，不能给行业发展提供充足的资金支持。不仅如此，中国目前的太阳能发展规划的中心固定在扶持企业上，并未重视推广普通居民和小企业使用光伏发电系统，以试图利用太阳能发电来满足居民在日常生活中的能源需求。因此国内市场的发展也一直受到限制，不利于中国推进新能源的进程。以太阳能光伏利用产业为例，光伏利用产业的上中游分别是硅材料生产和太阳能电池生产，下游除了并网发电等领域之外，还有太阳能电池组件的生产、安装以及太阳能光伏电池与建筑等产业的结合。因此太阳能产业政策体系应该努力覆盖完整的产业链。
从国外的经验来看，为了调动广大消费者的积极性和主动性，普遍采用的补贴方式是度电补贴的需求侧补贴政策。如法国对光伏发电一体化建筑设定回购电价为5.44元/（kW·h），高于屋顶和地面光伏发电系统的3.06元/（kW·h）和4.01元（kW·h）。德国则在每年年初修订公布该年度的《能源投资补贴清单》和《太阳能电池补贴规则》，规定太阳能光伏发电系统投资将可以获得哪些政府补贴，而且德国还制定《能源补贴分配总规则》，规定对可再生能源领域投资和科研项目予以相应资助，用以促进技术提升。
三、政策建议
国外太阳能的发展起步早，政府扶持力度大，产业规模发展迅速，在看到国外既有值得借鉴经验的同时，又应冷静对待，国外政策并非完美，仍存在许多改进之处。通过以上政策比较、问题剖析，再结合中国太阳能发展的客观条件，笔者认为可以得到以下几点启示。
1、继续完善可再生能源法，建立完整的法律约束体系
在太阳能产业发展初期，政府通过法律手段强制干预市场扶持太阳能产业发展，是因为太阳能产业的初始投入高，运行成本小，外部成本小，经济扶持政策是为了降低太阳能产业的竞争成本，引导市场消费。但是从长远看，要想使太阳能产业适应竞争性的市场化机制，实现长期稳定发展，就必须设定严格的政策退出机制，分阶段地推进价格改革、税收改革，将政策的影响分散化。
2、改变仅考虑扶持供给侧的单一政策，寻求供需平衡，积极拓展国内太阳能消费市场
中国光伏产业的发展应充分利用国内、国外两个市场。中国不仅是世界太阳能集热器的最大生产国，而且也拥有庞大的太阳能电池产量。各种现象表明，中国的太阳能市场具有强大的潜力。一方面，中国政府可以利用国外先进企业进入中国太阳能市场的契机，实行“引进来”战略，通过合作入股、分享收益、投资分成等方式与外国公司共同开发国内太阳能市场，通过企业自身科技创新、优化管理灯光模式降低产品成本，参与市场竞争，提高太阳能产品的市场份额。另一方面，政府通过优惠贷款、投资补贴等形式发动鼓励家庭、企业投资光伏发电产业，同时推行供给侧和消费侧补贴制度。借鉴国哀的经验，实行供给侧补贴时，对企业的补贴应着重于技术创新，优化初始投资，而对居民的补贴的目的是为了推广太阳能产品。
3、发挥政策的引导作用，鼓励通过技术创新促进产业发展
在发展初期，太阳能产业是技术密集型产业，发展太阳能产业是与我国目前调整经济结构，完善产业布局，提高产品附加值的目标相一致的。然而，中国太阳能产业的现状仍然是“两头在外”，缺乏对核心技术的掌握，而且相较于美国、日本等国对太阳能开发利用技术的创新投入，中国对创新扶持的政策尚在落后阶段，发展的过程中，过分强调短期收益，注重产业规模而忽略了产品的核心竞争力。因此，应该充分发挥政策的导向性作用，引导企业改变目前短视的现状，加强政府、企业、高校的沟通协调，再通过政府政策的创新来为企业的技术创新提供政策平台。
总之，中国的太阳能产业还需要经过长时间的发展才能走向强大，目前特别需要有针对性、可操作性强的产业政策给予扶持，而且在制定政策的过程中要灵活运用国外使用的政策工具，发挥组合型政策工具的优势。现阶段，是中国太阳能产业发展的机遇期，在政策驱动型市场的情况下，研究国外产业政策的优劣势，对比国内外产业政策制定实施的情况，对于中国太阳能产业未来可持续发展和促进我国能源转型具有重要的意义。
关键词 太阳能 产业政策 对比
一、中外太阳能产业政策的共同点
1、法律手段在产业政策体系中起基础性保障作用。
在各个国家，颁布实施产业相关的法律往往是国家着手推动产业市场化、规模化的先行标志。如德国的《可再生能源法》、美国的《2005年能源政策法案》都为本国的可再生能源发展打下坚实的基础，进而成为支持产业发展的纲领性文件，而后来一系列的法规措施也都是在相应的法律之上进行细化、发展而来的，可谓一脉相承。连续5年中国的光伏装机增速明显回落，直到2005年，中国颁布《可再生能源法》，光伏装机的发展趋势出现转变，于《可再生能源》实施当年出现正增长。2009年，中国年度光伏新增装机容量达到160MW，超过2008年的累计安装总量。2010年，实际新增容量超过500MW。连续两年的高速增长使中国光伏安装量占全球总安装量的份额从2006年的0.6%提高到2010年的3.1%。
另外，法律还能起到保障性作用。太阳能产业是资本技术密集型产业，对技术保密的要求较高，而且目前各国仍积极地寻求太阳能关键技术的突破，一旦缺乏此方面的法律保障，无法有效保护知识产权，将不利于企业专注于技术创新，提高产品附加值，而太阳能产业也将丧失持续增长的动力。因此，各国政府虽然制定法律所约束的对象及目的会不一样，但各国都将制定法律作为推进产业发展的第一步。
2、产业政策的出台遵循相似的时间路径。
在意大利，政府先是于1999年确定了太阳能光伏发展目标，随后制定了《可再生能源法案》，在基本构建出政策体系的雏形之后，开始强制推行“强制购电价格体系”和“净计量电费”等具体的政策措施。而中国也采取了相同的产业发展路径，也先后制定颁布了《可再生能源法》、《新兴能源振兴计划》等等。
3、积极寻求政策工具的有效结合。
对于促进太阳能产业的发展，各国在实践中都运用了许多“手段”和“工具”来推动光伏发电技术更新、企业投资光伏发电产业，包括补贴、贷款和贷款担保、税收减名、政府定价等等。不同的政策工具会产生不同的影响。例如，投资补贴和上网定价法各有优劣：前者会增加财政负担，从而会转嫁到纳税人，无法区别消费者，但是投资补贴实施相对容易，且易于管理。相反的是，上网电价直接由电力公用事业单位承担，可以对光伏发电企业产生直接的促进作用，但是同时监管相对困难。另外，投资补贴只关注设备安装的容量却忽视了设备的实际运作。长期以来，尽管国外太阳能产业发展十分迅速，但是从产业发展周期看，仍处于发展初期，从而也离不开政府政策的推动与激励。各国目前仍然在积极探索如何在市场经济条件下，减少政府对经济的影响，但又能通过提供有效的产业政策组合帮助本国太阳能产业走上可持续的发展道路。可以说以上相似之处是被各国产业发展实践证明了的正确结论，是中国目前太阳能产业发展的良好基础。中国政府应该在巩固基础的同时制定出更具有操作性、更为具体、更为完整的政策体系。不断完善太阳能产业发展政策成为实现可持续发展目标更为迫切的需求。
二、中外太阳能产业政策的不同点
通过几个环节的对比，可以发现项目上国内外不同之处，正是中国太阳能产业发展相对薄弱的环节，也正是制约中国太阳能产业充分利用国内、国外“两个市场”，发挥市场有效配置资源的因素。
1、国内补贴政策的对象偏窄，国外对象为企业和居民，而中国仅为企业。
太阳能产业的长远发展需要依赖企业、居民等主体，同时政府应给予企业和居民相应的经济激励政策。德国当年启动本国太阳能市场主要是依托1997年开始实施的“10万太阳屋顶计划”。计划提出两种激励方式，分别是用高价收购居民的太阳能电力汇入总电网；二是通过贷款优先鼓励居民购买太阳能发电设备，并对贷款贴息。除此之外，比利时和意大利针对小用户实施净计量电费政策，允许用户从电力公司的账单中扣除自己使用的可再生能源发电的数量，其余还可直售给电网。而美国式利用市场运行机制促进太阳能发电在各地区均衡发展的优秀案例，其中起到关键作用的是《2005年可再生能源法案》中提出的“可再生能源组合标准”。由于该政策是通过市场机制运作，并不会造成政府财政负担的增加，目前已经有20个州施行该标准来支持发展太阳能光伏发电。
相反，之前考虑到能源利用的低成本，稳定的可获得性，煤炭一直占据着中国一次能源消费的最大份额，对太阳能等新能源产业没有给予足够的重视，大多数的太阳能利用都是示范性的工程，利用方式多为建设大型光伏电站或使用太阳能热水器，即使是2010年政府制定了“太阳能屋顶计划”，也没有出台对居民民用太阳能发电和建筑一体化太阳能发电的针对性措施，而补贴对象也只局限于太阳能设备的供应方或太阳发电的供给方，缺乏需求侧的补贴和优惠政策。
2、财税政策的覆盖范围存在差异。
中国税收优惠等激励措施不能在全国范围内统一实施，受地区性限制。由于中国目前的太阳能产业以大规模的光伏、光热发电为主，受到土地供应的限制，因此仅有几个能提供大面积土地的省份出台地方性的税收优惠政策。如果要在全国范围内推广太阳能产业，像建筑一体化太阳能发电技术，需要出台国家性的税收优惠文件来吸引居民和企业对光伏系统的长期投资，而中国在该方面仍然缺失。
3、国内制定政策体系对法律手段的重视不够。
国外对于太阳能产业制定了相同的规则，并且给市场明确的政策指导意见。例如，德国在《可再生能源法》的基础上，制定了《电力输送法》，作为可再生能源法中仅约束太阳能产业的核心法律，针对太阳能产业中涉及的优惠贷款、津贴以及太阳能发电者给予较高标准的固定补贴等。但中国现行与可再生能源有关的政策，大多数是对新能源和可再生能源产业提出的总体性政策，缺乏针对太阳能产业发展的专项法规和配套产业法律的市场指导和规范性政策。新颁布的《可再生能源法》只能作为新能源和可再生能源产业的基础法律，原则性的法条较多，并未对太阳能产业发展的复杂形势提出具体细化、可操作性强、具有针对性的条款。同时对产业链条的关注程度也不够，弱化对产业发展过程中造成的资源保护、环境影响等方面的评估环节。例如，中国对安装在屋顶的太阳能热水系统中玻璃制成的集热管反射强光时，影响居民生活、造成光污染的情况并未做出明确规定。 4、完整的产业政策应具备透明、可操作、有针对性等特点
发展规划不够详细。无法落实配套的扶持政策。一般来说，产业发展具有阶段性，产业政策在产业发展的不同阶段应该有所侧重，针对不同的发展需求，施行相应的经济激励扶持政策。就目前的规划来看，大多尚停留在理论阶段，并没有做出详细的政策执行说明，譬如政府提供补贴金额的规模，银行对于太阳能产业可以提供什么具体的优惠政策。政策不能得到落实，致使光伏利用行业仍处于走一步看一步的尴尬处境，而投资者也就只能观望，不能给行业发展提供充足的资金支持。不仅如此，中国目前的太阳能发展规划的中心固定在扶持企业上，并未重视推广普通居民和小企业使用光伏发电系统，以试图利用太阳能发电来满足居民在日常生活中的能源需求。因此国内市场的发展也一直受到限制，不利于中国推进新能源的进程。以太阳能光伏利用产业为例，光伏利用产业的上中游分别是硅材料生产和太阳能电池生产，下游除了并网发电等领域之外，还有太阳能电池组件的生产、安装以及太阳能光伏电池与建筑等产业的结合。因此太阳能产业政策体系应该努力覆盖完整的产业链。
从国外的经验来看，为了调动广大消费者的积极性和主动性，普遍采用的补贴方式是度电补贴的需求侧补贴政策。如法国对光伏发电一体化建筑设定回购电价为5.44元/（kW·h），高于屋顶和地面光伏发电系统的3.06元/（kW·h）和4.01元（kW·h）。德国则在每年年初修订公布该年度的《能源投资补贴清单》和《太阳能电池补贴规则》，规定太阳能光伏发电系统投资将可以获得哪些政府补贴，而且德国还制定《能源补贴分配总规则》，规定对可再生能源领域投资和科研项目予以相应资助，用以促进技术提升。
三、政策建议
国外太阳能的发展起步早，政府扶持力度大，产业规模发展迅速，在看到国外既有值得借鉴经验的同时，又应冷静对待，国外政策并非完美，仍存在许多改进之处。通过以上政策比较、问题剖析，再结合中国太阳能发展的客观条件，笔者认为可以得到以下几点启示。
1、继续完善可再生能源法，建立完整的法律约束体系
在太阳能产业发展初期，政府通过法律手段强制干预市场扶持太阳能产业发展，是因为太阳能产业的初始投入高，运行成本小，外部成本小，经济扶持政策是为了降低太阳能产业的竞争成本，引导市场消费。但是从长远看，要想使太阳能产业适应竞争性的市场化机制，实现长期稳定发展，就必须设定严格的政策退出机制，分阶段地推进价格改革、税收改革，将政策的影响分散化。
2、改变仅考虑扶持供给侧的单一政策，寻求供需平衡，积极拓展国内太阳能消费市场
中国光伏产业的发展应充分利用国内、国外两个市场。中国不仅是世界太阳能集热器的最大生产国，而且也拥有庞大的太阳能电池产量。各种现象表明，中国的太阳能市场具有强大的潜力。一方面，中国政府可以利用国外先进企业进入中国太阳能市场的契机，实行“引进来”战略，通过合作入股、分享收益、投资分成等方式与外国公司共同开发国内太阳能市场，通过企业自身科技创新、优化管理灯光模式降低产品成本，参与市场竞争，提高太阳能产品的市场份额。另一方面，政府通过优惠贷款、投资补贴等形式发动鼓励家庭、企业投资光伏发电产业，同时推行供给侧和消费侧补贴制度。借鉴国哀的经验，实行供给侧补贴时，对企业的补贴应着重于技术创新，优化初始投资，而对居民的补贴的目的是为了推广太阳能产品。
3、发挥政策的引导作用，鼓励通过技术创新促进产业发展
在发展初期，太阳能产业是技术密集型产业，发展太阳能产业是与我国目前调整经济结构，完善产业布局，提高产品附加值的目标相一致的。然而，中国太阳能产业的现状仍然是“两头在外”，缺乏对核心技术的掌握，而且相较于美国、日本等国对太阳能开发利用技术的创新投入，中国对创新扶持的政策尚在落后阶段，发展的过程中，过分强调短期收益，注重产业规模而忽略了产品的核心竞争力。因此，应该充分发挥政策的导向性作用，引导企业改变目前短视的现状，加强政府、企业、高校的沟通协调，再通过政府政策的创新来为企业的技术创新提供政策平台。
总之，中国的太阳能产业还需要经过长时间的发展才能走向强大，目前特别需要有针对性、可操作性强的产业政策给予扶持，而且在制定政策的过程中要灵活运用国外使用的政策工具，发挥组合型政策工具的优势。现阶段，是中国太阳能产业发展的机遇期，在政策驱动型市场的情况下，研究国外产业政策的优劣势，对比国内外产业政策制定实施的情况，对于中国太阳能产业未来可持续发展和促进我国能源转型具有重要的意义。