论文部分内容阅读
摘要：金融控股公司作为开展金融业综合经营的主要形式，其良性发展对我国金融市场具有举足轻重的作用。本文在对金融控股公司定义界定的基础上，考察我国目前金融控股公司监管的法律制度。在国际金融业综合经营和监管发展新趋势下，借鉴美国伞形监管模式，论证适合我国金融业实际国情的金融控股公司的监管模式和立法选择。
关键词：金融控股公司 分业监管 功能监管 伞形监管
作者简介：袁金华，宁波大学法学院2009级经济法研究生。
中图分类号：D 922.28文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)08-226-02
一、基本界定：金融控股公司定义
根据1999年2月巴塞尔委员会、国际证券委员会组织和国际保险业监管协会联合发布的《多元化金融集团监管的最终文件》的定义，金融控股公司是指，“在同一控制权下，完全或主要在银行业、证券业、保险业中至少两个不同的金融行业大规模提供服务的金融集团公司”。这个定义在存在误译的同时，将“金融控股集团”的定义转换为“金融控股公司”。豍而在实行控股公司典型的国家中，美国和日本没有对其作出明确定义，立法也不要求金融控股公司必须控制银行、证劵或保险两个以上的子公司。
笔者认为金融控股公司应界定为控制一家或一家以上银行、证劵和保险子公司的公司。金融控股公司是一个独立法人，不是金融集团，金融控股公司与其控制的子公司共同构成金融控股集团。
二、制度现状：我国金融控股公司的发展和监管
（一）国际金融业综合经营背景下我国金融控股公司的发展
过去的60多年里，国际主要发达国家的金融经历了从混业到分业，再到混业的回归。20世纪70年代中后期开始，经济全球化，市场监管放松以及信息技术的发展，主要市场经济国家的金融业务由分业经营向综合经营制度转型。
我国在2005年由中国银监会颁布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展的第十一个五年规划的建议》提出要稳步推进金融综合经营试点改革。金融控股公司作为我国是开展综合经营尝试的主要形式。分别由以下几种实践形式：一是由非银行机构形成的纯粹型金融控股公司，如中信控股，平安集团等。二是商业银行通过独资或合资成立的金融机构形成控股公司，如中国建设银行的中国国际金融有限公司等。三是由企业集团投资形成的金融控股公司，如宝钢，海尔等。豎
（二）我国金融控股公司的监管法律制度现状
我国是1993年金融工作会议上提出金融业分业经营、分业监管的制度。在2003年修改《商业银行法》和中国银行业监督管理委员会成立，标志着金融机构分业监管最终确立。当前的《人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《公司法》等法律法规并没有对金融控股公司的明确规范，仅从金融控股公司经营业务角度给予了一定程度的规制。2004年6月28日，中国银监会、证监会和保监会正式公布《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》（以下简称《备忘录》）第一次在公开文件中明确了对金融控股公司实行主监管制度，即对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管，而对金融控股公司可依据其主要业务性质，归属相应的监管机构负责的监管原则。
（三）我国金融控股公司监管法律制度存在的问题
1．《备忘录》确立的监管体系不完善
首先，备忘录没有强制性的效力，联席会议制度不能制定政策和做出决策；其次，由于综合经营的复杂性，对金融控股公司的主要业务的判定在许多情况下并不容易达成一致；第三，考虑到金融控股公司存在内部关联交易的风险，需要对其非金融业务一并监管，这就出现了分业监管以外的真空地带。豏另外，产业资本控股模式下的金融控股公司的母公司监管存在空白。三会之间的协调机制缺乏必要的约束力；三会各管一摊，母公司监管按业务划分，可能导致重复监管或无人监管。豐
2．金融控股公司监管立法空缺
《人民银行法》、《商业银行法》等一系列法律都是各部门以规定、办法的形式发布的，且只是从金融控股公司经营业务角度给予了部分法律规制。目前的监管模式和监管思路仍然停留在对单一金融机构的单一业务监管上，缺乏监管机构之间的相互协调。
3．面对国际上金融业综合经营浪潮以及一元化监管趋势
我国的分业监管方式面临挑战：一方面，对交叉性金融业务将出现监管真空。另一方面，分业监管会出现监管机构难以协调、监管成本较高、重复监管增加监管成本等弊端。
三、制度借鉴:美国伞形监管模式和国际监管理论发展趋势
（一）美国金融控股公司监管模式和立法
1999年11月，美国通过了《金融服务现代化法案》确立了银行业、证券业、保险业之间参股和业务渗透的合法性，提出了全新的金融控股公司的模式。随后，美国根据《金融服务现代化法案》对金融监管框架进行了改革，形成了综合监管与功能监管相结合的“伞式监管”模式，即从整体上指定联邦储备委员会作为综合管制的上级机构，对金融控股公司实行伞式监管;同时金融控股公司的各子公司又按其所经营业务的种类分别接受货币监管署、证券交易委员会和州保险监管厅等不同行业主要功能监管人的监管。在这种监管模式下，综合监管人与功能监管人必须相互协调，共同配合。
（二）国际上金融监管理论发展趋势
1．监管目标是安全、效率与成本的统一
20世纪70年代兴起的金融自由化迫使发达国家和地区的监管理念由安全第一转向安全、效率与成本的统一。达到安全与效率的最佳平衡已成为监管有效性的新标准。金融监管是一把“双刃剑”，一方面有利于减少金融体系的风险，维护金融业的稳定和发展。一方面会增加金融运行的成本。监管不当和监管过度，监管的成本很可能超过监管的收益，从而破坏金融机构的竞争力，降低金融体系的效率，阻碍金融业的发展。豑
2．监管标准重视全球统一监管准则
金融全球化致使各国家之间的金融资本相互渗透和竞争。在传统金融监管体制下，母国出于保护本国金融机构竞争力，而对外国的分支机构限制较少，东道国为了吸引外资，对国外金融分支机构也给予优惠管制环境，从而容易出现监管真空。同时，各个国家监管的差异性会导致恶性竞争等监管放松或监管不足的后果，因此制定统一的金融监管标准，使其具有国际惯例的性质而予以遵守成为趋势。
3．监管模式趋向于一元化监管
为顺应金融综合经营发展趋势，许多国家兼容监管体制正由分散的、多层次的管理体系向统一的。综合性的管理体系过渡，监管模式呈现一元化监管演化的趋势。
四、监管模式：伞形监管模式
金融全球化和金融综合经营的发展，出现了金融统一监管的客观要求。鉴于我国金融业内地全球化程度还不深，金融业开放和规模和比例还非常小。而且中国内地金融综合经营的规模和比例也较小，金融控股公司的数量尚屈指可数，独立的金融机构仍然占大多数。另外，相应监管的法律还不健全，考虑到我国金融监管经验相对不足的现状，统一监管模式显然需要较高的改革成本，目前还不具备成熟的条件。笔者认为美国的伞形监管模式较为适合我国当前国情。在国际金融综合化经营的情况下，金融监管必然出现交叉情况，如果既要保证我国的金融监管体系对金融控股子公司的分业监管，又要消除监管重叠和监管空白，就有必要在保持原来的监管体系基础上形成较高层次的协调机制。
第一，借鉴美国伞形监管模式。依据金融产品所实现的金融功能来确定对应的监管机构，解决跨行业金融产品监管权限模糊不清的难题，逐步由现在的机构性监管向功能性监管过渡。
第二，确定中国人民银行为主要的监管部门（或监管协调机构）。明确其为金融控股公司的整体监管机构，制定金融监管的有关政策，协调银监、证监、保监等监管机构的审慎监管，使全局整体协调与各金融监管机构行业独立监管并重。
第三，建立跨行业监管当局之间的有效信息共享机制，有效地监测集团内资本金重复计算问题和抑制集团内的不良关联交易，并协商确定在紧急情况下的信息共享机制和救助分工。豒
实际上，2008年8月国务院批转了《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制的规定》要求中国人民银行在国务院领导下，会同银监会、证监会、保监会建立金融监管协调机制等。这表明，以中国人民银行为牵头单位的新的监管协调机制的框架已初见端倪。
四、立法选择：金融控股公司法
金融金融控股公司的金融监管与风险控制需要配套的法律法规为依据和保障。针对有学者“设置成立金融控股公司的法律条例”的建议，意味着先制定行政法规或部门规章，待时机成熟再制定《金融控股公司法》存在问题。因为行政法规或部门规章的效力是低于法律的，也就是说一部《金融控股公司监管条例》(名称或可不同)其效力低于《公司法》、《证券法》、《反垄断法》等法律，那么一旦面临法条冲突，即这些法律中的某些条款限制或不利于金融控股公司。豓
因此，需要以“金融控股公司法”为核心，配套法律法规形成完备的系统化法律体系，构建整体协调的法律环境。整合各个法规中相关条款，使金融法律相互衔接，不仅有助于节省立法成本，而且有助于金融控股公司立法与整个金融法律体系融合，减少规范的冲突，保障法律适用的公平。
第一，我国应尽快制定《金融控股公司法》。为了推动和促进金融控股公司的建立与发展，许多国家（地区）颁布了金融控股公司法，我国也应当借鉴国际经验，对金融控股公司的法律地位、准入条件、经营范围、风险控制、监管措施等事项给予规定。
第二，在我国分业监管模式向功能监管过渡的过程中，应加深对现有配套法律的理解。各监管部门强化现有法律规范的可操作性，单一监管部门对本行业监管进行细化。进一步规定对现有以及短期内将出现的综合经营业务创新指导意见，以适应国际金融业综合经营的冲击。
第三，各监管部门应联合对可能存在的衔接漏洞进行完善。整合《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《公司法》、《信托法》、《破产法》、《反垄断法》、《反不正当竞争法》和即将出台的《投资基金法》以及各项配套文件等金融、经济法律资源等的基础上，对以上各法中有关金融控股公司的组织、运营、监管等规范缺失、冲突之处予以修补，并系统反映在《金融控股公司法》中。
五、结语
随着金融自由化和金融创新的进一步发展，我国金融控股公司急需制定法律和构建监管模式予以有效规范和监管。在国际金融业综合经营背景下和监管模式趋向于一元化监管的监管理论下，根据我国目前金融业发展的现实基础，探索适合我国的金融控股公司的监管模式和立法形式是必然的路径选择。
注释：
①宋建明．金融控股公司理论与实践研究：发达国家与中国台湾地区经验借鉴．人民出版社．2007年版．第43页．
②车迎新．金融控股公司的公司治理、风险监管和管理．中信出版社．2009年版．第12页．
③刘沫茹．规范我国金融控股公司的监管模式．经济导刊．2007年．
④刘联恒．浅议我国金融控股公司监管法律制度之完善．商场现代化．2008年．
⑤李文泓．国际金融监管的理念和方式转变．国际金融研究．2001年．
⑥廖强．论我国金融控股公司的组织及监管模式选择．金融发展研究．2009（4）．
⑦沈云樵．我国金融控股公司立法原因初论．法学杂志．2009（4）．
关键词：金融控股公司 分业监管 功能监管 伞形监管
作者简介：袁金华，宁波大学法学院2009级经济法研究生。
中图分类号：D 922.28文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)08-226-02
一、基本界定：金融控股公司定义
根据1999年2月巴塞尔委员会、国际证券委员会组织和国际保险业监管协会联合发布的《多元化金融集团监管的最终文件》的定义，金融控股公司是指，“在同一控制权下，完全或主要在银行业、证券业、保险业中至少两个不同的金融行业大规模提供服务的金融集团公司”。这个定义在存在误译的同时，将“金融控股集团”的定义转换为“金融控股公司”。豍而在实行控股公司典型的国家中，美国和日本没有对其作出明确定义，立法也不要求金融控股公司必须控制银行、证劵或保险两个以上的子公司。
笔者认为金融控股公司应界定为控制一家或一家以上银行、证劵和保险子公司的公司。金融控股公司是一个独立法人，不是金融集团，金融控股公司与其控制的子公司共同构成金融控股集团。
二、制度现状：我国金融控股公司的发展和监管
（一）国际金融业综合经营背景下我国金融控股公司的发展
过去的60多年里，国际主要发达国家的金融经历了从混业到分业，再到混业的回归。20世纪70年代中后期开始，经济全球化，市场监管放松以及信息技术的发展，主要市场经济国家的金融业务由分业经营向综合经营制度转型。
我国在2005年由中国银监会颁布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展的第十一个五年规划的建议》提出要稳步推进金融综合经营试点改革。金融控股公司作为我国是开展综合经营尝试的主要形式。分别由以下几种实践形式：一是由非银行机构形成的纯粹型金融控股公司，如中信控股，平安集团等。二是商业银行通过独资或合资成立的金融机构形成控股公司，如中国建设银行的中国国际金融有限公司等。三是由企业集团投资形成的金融控股公司，如宝钢，海尔等。豎
（二）我国金融控股公司的监管法律制度现状
我国是1993年金融工作会议上提出金融业分业经营、分业监管的制度。在2003年修改《商业银行法》和中国银行业监督管理委员会成立，标志着金融机构分业监管最终确立。当前的《人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《公司法》等法律法规并没有对金融控股公司的明确规范，仅从金融控股公司经营业务角度给予了一定程度的规制。2004年6月28日，中国银监会、证监会和保监会正式公布《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》（以下简称《备忘录》）第一次在公开文件中明确了对金融控股公司实行主监管制度，即对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管，而对金融控股公司可依据其主要业务性质，归属相应的监管机构负责的监管原则。
（三）我国金融控股公司监管法律制度存在的问题
1．《备忘录》确立的监管体系不完善
首先，备忘录没有强制性的效力，联席会议制度不能制定政策和做出决策；其次，由于综合经营的复杂性，对金融控股公司的主要业务的判定在许多情况下并不容易达成一致；第三，考虑到金融控股公司存在内部关联交易的风险，需要对其非金融业务一并监管，这就出现了分业监管以外的真空地带。豏另外，产业资本控股模式下的金融控股公司的母公司监管存在空白。三会之间的协调机制缺乏必要的约束力；三会各管一摊，母公司监管按业务划分，可能导致重复监管或无人监管。豐
2．金融控股公司监管立法空缺
《人民银行法》、《商业银行法》等一系列法律都是各部门以规定、办法的形式发布的，且只是从金融控股公司经营业务角度给予了部分法律规制。目前的监管模式和监管思路仍然停留在对单一金融机构的单一业务监管上，缺乏监管机构之间的相互协调。
3．面对国际上金融业综合经营浪潮以及一元化监管趋势
我国的分业监管方式面临挑战：一方面，对交叉性金融业务将出现监管真空。另一方面，分业监管会出现监管机构难以协调、监管成本较高、重复监管增加监管成本等弊端。
三、制度借鉴:美国伞形监管模式和国际监管理论发展趋势
（一）美国金融控股公司监管模式和立法
1999年11月，美国通过了《金融服务现代化法案》确立了银行业、证券业、保险业之间参股和业务渗透的合法性，提出了全新的金融控股公司的模式。随后，美国根据《金融服务现代化法案》对金融监管框架进行了改革，形成了综合监管与功能监管相结合的“伞式监管”模式，即从整体上指定联邦储备委员会作为综合管制的上级机构，对金融控股公司实行伞式监管;同时金融控股公司的各子公司又按其所经营业务的种类分别接受货币监管署、证券交易委员会和州保险监管厅等不同行业主要功能监管人的监管。在这种监管模式下，综合监管人与功能监管人必须相互协调，共同配合。
（二）国际上金融监管理论发展趋势
1．监管目标是安全、效率与成本的统一
20世纪70年代兴起的金融自由化迫使发达国家和地区的监管理念由安全第一转向安全、效率与成本的统一。达到安全与效率的最佳平衡已成为监管有效性的新标准。金融监管是一把“双刃剑”，一方面有利于减少金融体系的风险，维护金融业的稳定和发展。一方面会增加金融运行的成本。监管不当和监管过度，监管的成本很可能超过监管的收益，从而破坏金融机构的竞争力，降低金融体系的效率，阻碍金融业的发展。豑
2．监管标准重视全球统一监管准则
金融全球化致使各国家之间的金融资本相互渗透和竞争。在传统金融监管体制下，母国出于保护本国金融机构竞争力，而对外国的分支机构限制较少，东道国为了吸引外资，对国外金融分支机构也给予优惠管制环境，从而容易出现监管真空。同时，各个国家监管的差异性会导致恶性竞争等监管放松或监管不足的后果，因此制定统一的金融监管标准，使其具有国际惯例的性质而予以遵守成为趋势。
3．监管模式趋向于一元化监管
为顺应金融综合经营发展趋势，许多国家兼容监管体制正由分散的、多层次的管理体系向统一的。综合性的管理体系过渡，监管模式呈现一元化监管演化的趋势。
四、监管模式：伞形监管模式
金融全球化和金融综合经营的发展，出现了金融统一监管的客观要求。鉴于我国金融业内地全球化程度还不深，金融业开放和规模和比例还非常小。而且中国内地金融综合经营的规模和比例也较小，金融控股公司的数量尚屈指可数，独立的金融机构仍然占大多数。另外，相应监管的法律还不健全，考虑到我国金融监管经验相对不足的现状，统一监管模式显然需要较高的改革成本，目前还不具备成熟的条件。笔者认为美国的伞形监管模式较为适合我国当前国情。在国际金融综合化经营的情况下，金融监管必然出现交叉情况，如果既要保证我国的金融监管体系对金融控股子公司的分业监管，又要消除监管重叠和监管空白，就有必要在保持原来的监管体系基础上形成较高层次的协调机制。
第一，借鉴美国伞形监管模式。依据金融产品所实现的金融功能来确定对应的监管机构，解决跨行业金融产品监管权限模糊不清的难题，逐步由现在的机构性监管向功能性监管过渡。
第二，确定中国人民银行为主要的监管部门（或监管协调机构）。明确其为金融控股公司的整体监管机构，制定金融监管的有关政策，协调银监、证监、保监等监管机构的审慎监管，使全局整体协调与各金融监管机构行业独立监管并重。
第三，建立跨行业监管当局之间的有效信息共享机制，有效地监测集团内资本金重复计算问题和抑制集团内的不良关联交易，并协商确定在紧急情况下的信息共享机制和救助分工。豒
实际上，2008年8月国务院批转了《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制的规定》要求中国人民银行在国务院领导下，会同银监会、证监会、保监会建立金融监管协调机制等。这表明，以中国人民银行为牵头单位的新的监管协调机制的框架已初见端倪。
四、立法选择：金融控股公司法
金融金融控股公司的金融监管与风险控制需要配套的法律法规为依据和保障。针对有学者“设置成立金融控股公司的法律条例”的建议，意味着先制定行政法规或部门规章，待时机成熟再制定《金融控股公司法》存在问题。因为行政法规或部门规章的效力是低于法律的，也就是说一部《金融控股公司监管条例》(名称或可不同)其效力低于《公司法》、《证券法》、《反垄断法》等法律，那么一旦面临法条冲突，即这些法律中的某些条款限制或不利于金融控股公司。豓
因此，需要以“金融控股公司法”为核心，配套法律法规形成完备的系统化法律体系，构建整体协调的法律环境。整合各个法规中相关条款，使金融法律相互衔接，不仅有助于节省立法成本，而且有助于金融控股公司立法与整个金融法律体系融合，减少规范的冲突，保障法律适用的公平。
第一，我国应尽快制定《金融控股公司法》。为了推动和促进金融控股公司的建立与发展，许多国家（地区）颁布了金融控股公司法，我国也应当借鉴国际经验，对金融控股公司的法律地位、准入条件、经营范围、风险控制、监管措施等事项给予规定。
第二，在我国分业监管模式向功能监管过渡的过程中，应加深对现有配套法律的理解。各监管部门强化现有法律规范的可操作性，单一监管部门对本行业监管进行细化。进一步规定对现有以及短期内将出现的综合经营业务创新指导意见，以适应国际金融业综合经营的冲击。
第三，各监管部门应联合对可能存在的衔接漏洞进行完善。整合《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《公司法》、《信托法》、《破产法》、《反垄断法》、《反不正当竞争法》和即将出台的《投资基金法》以及各项配套文件等金融、经济法律资源等的基础上，对以上各法中有关金融控股公司的组织、运营、监管等规范缺失、冲突之处予以修补，并系统反映在《金融控股公司法》中。
五、结语
随着金融自由化和金融创新的进一步发展，我国金融控股公司急需制定法律和构建监管模式予以有效规范和监管。在国际金融业综合经营背景下和监管模式趋向于一元化监管的监管理论下，根据我国目前金融业发展的现实基础，探索适合我国的金融控股公司的监管模式和立法形式是必然的路径选择。
注释：
①宋建明．金融控股公司理论与实践研究：发达国家与中国台湾地区经验借鉴．人民出版社．2007年版．第43页．
②车迎新．金融控股公司的公司治理、风险监管和管理．中信出版社．2009年版．第12页．
③刘沫茹．规范我国金融控股公司的监管模式．经济导刊．2007年．
④刘联恒．浅议我国金融控股公司监管法律制度之完善．商场现代化．2008年．
⑤李文泓．国际金融监管的理念和方式转变．国际金融研究．2001年．
⑥廖强．论我国金融控股公司的组织及监管模式选择．金融发展研究．2009（4）．
⑦沈云樵．我国金融控股公司立法原因初论．法学杂志．2009（4）．