论文部分内容阅读
摘 要：依法治国是我们党的一项重要的指导方针，随着全面改革开放和全面依法治国的不断深入发展，特别是党的十八大召开以来，纪检监察机关与检察机关之间的工作联系日益紧密，建立健全两部门协调配合机制办案机制，对于正确、及时、依法依纪查处党员干部违法违纪案件起着至关重要的作用。随着检察机关提起公益诉讼试点工作的不断推进，两部门对于涉及公益诉讼案件的协调配合机制尚未形成，这在一定程度上影响了国家、社会公共利益受损后的过错追责的进程。本文结合鄂州市1起行政公益诉讼案件办理实践中的一些问题进行探索，并结合实践提出一些意见建议。
关键词：法律监督；公益诉讼；纪法衔接
中图分类号：D262.6 文獻标识码：A 文章编号：2095-4379-（2018）05-0105-02
作者简介：叶金波，男，中共鄂州市纪委派驻市检察院纪检组，干部。
（一）案情简介
鄂州梁子湖区太和镇某联发采石场自2011年12月以来，未办理占用征收林地审核（批）手续，在梁子湖区非法占用林地2.5043公顷，无证采伐林木63.6立方米。2013年12月25日，国家林业局对此进行了通报。
（二）纪检监察机关处理情况
针对采石场违法占用林地毁林，鄂州市纪检监察部门于2014年对鄂州市梁子湖区太和镇政府、梁子湖区农林局、鄂州市林业部门等单位的12名干部的失职渎职问题进行了处理。
（三）检察机关提起公益诉讼情况
2014年3月13日，鄂州市鄂城区人民法院对采石场原负责人彭某以非法占用农用地罪判处有期徒刑2年，缓刑3年，并处罚金3万元。当年6月，该采石场被关停，但千疮百孔的山体和林地至今未恢复。
鄂州市梁子湖区检察院发现，梁子湖区农林水产局未依法履职，严重损害国家和社会公共利益，依法作出行政公益诉讼立案决定，并经省人民检察院指定管辖，移送宜昌市猇亭区检察院，对鄂州市林业局、鄂州市梁子湖区农林局提起行政公益诉讼。
2017年4月11日，宜昌市猇亭区法院当庭判决被告鄂州市林业局、鄂州市梁子湖区农林局未依法履行职责违法，并要求对梁子湖区龙泉联发采石场擅自改变林地用途的行为，依法履行职责。
（四）案情评析
自2013年12月25日，国家林业局对上述采石场违法占用林地毁林进行了通报后，2014年，鄂州市纪检监察部门对涉案党员干部的失职渎职问题进行了处理。但直到检察机关提起公益诉讼时，近三年的时间，涉案地点破坏的山体和林地一直未得以恢复。直到2017年，经法院判决鄂州市林业局、鄂州市梁子湖区农林局未依法履行职责违法，并要求对梁子湖区龙泉联发采石场擅自改变林地用途的行为，相关部门才依法履行职责。通过上述案例不难发现，纪检监察机关在切实履行监督执纪问责的职责后，对如何维护社会公共利益缺乏相应的法律程序进行跟进，直到检察机关提请公益诉讼，才督促相关职能部门切实履行职责，由此可见公益诉讼案件纪检监察部门和检察机关协调配合还存在诸多困难，这也直接影响到国家、社会公共利益的保护。
现阶段我国公益诉讼的类型主要有以下几个方面：一是国家行政机关工作人员滥用职权或者因为玩忽职守的行为而导致的国有资产流失。这种情形主要表现为那些负有某种管理国有资产职责的国家机关或者单位的工作人员，违法超越权限或者滥用职权而导致的国有资产遭受重损失；二是环保监督部门的工作人员行政不作为或乱作为，对环境保护监管不力，滥用职权、徇私舞弊而造成环境污染；三是国土资源部门不严格执行我国土地管理法规和保护国土资源的国策，造成了大量土地的闲置和资源的浪费。
2014年10月23日，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》中提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，正式拉开了检察机关参与公益诉讼的序幕。
《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该条文明确规定了为保护社会公共利益，法律规定的机关和有关组织可以提起民事公益诉讼，为公益诉讼提供了法律依据填补了法律空白。
2015年7月1日，全国人民代表大会常务委员会通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，决定授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有土地使用权出让、国有资产保护、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。2015年底，最高人民检察院在《试点方案》的基础上又制定发布了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下称《实施办法》）。《试点方案》和《实施办法》正式确定了检察机关的公益代表地位，明确了检察机关提起公益诉讼的目标原则、主要内容、工作要求、具体程序规范等，表明了检察机关公益诉讼制度在我国已经初步建立。
《中华人民共和国监察法（草案）》第十五条规定：“监察机关依法行使监察权，主要职能是：（一）维护宪法和法律法规；（二）依法监察公职人员行使公权力的情况，调查职务违法和职务犯罪……
结合公益诉讼的范围，对于存在失职渎职、滥用职权、玩忽职守等职务违法行为的公职人员明显属于监察机关的监察范围。公职人员存在失职渎职、滥用职权、玩忽职守等职务违法行为，造成国家、社会公共利益严重受损的，亦属于检察机关提供公益诉讼的范畴。
行政权作为一种管理国家公共事务的权力，既发挥着维护公共利益的积极作用，同时因其天然的扩张性，也随时存在着侵犯公共利益的危险。国家行政机关及公职人员不作为、乱作为或怠于履行职权，在检察机关提起公益诉讼后，明确未依法履行职责违法，并以司法判决或裁定的形式明确行政机关依法履行职责，后续的追责问责程序的启动，纪检监察机关与检察机关尚未形成明确的协调配合机制，进而导致国家、公共利益的损失得不到行之有效的保护。 当发生行政权有侵犯公共利益的危险时，纪检监察机关和检察机关启动相应程序并无明文规定，只是散见于一些政策文件中，如1989年9月，中纪委联合最高法、最高检和公安部印发了《关于纪律检查机关与法院、检察院、公安机关在查处案件过程中相互提供有关案件材料的通知》，为实现纪法之间的有机衔接提供了基本遵循；2015年1月30日，中共中央办公厅印发《关于在查办党员和国家工作人员涉嫌违纪违法犯罪案件中加强协作配合的意见》的通知，要求纪检监察、审判、检察、公安等机关在查办党员和国家工作人员涉嫌违纪违法犯罪案件中要加强协作配合。
上述“通知”、“意见”虽然明确了纪法衔接的基本要求，但还存在一些范围不明确、标准不清晰的问题：一是缺乏立法层面上的案件相互移送的法律规定，致使纪检监察部门和检察机关在办案实践中相互移送案件操作性不强。二是纪检监察部门办案中收集的证据运用于诉讼时，存在证据转化的问题。三是因纪检监察机关与检察机关在证据收集程序、证据证明标准的不同，如何在诉讼中审查判断证据缺乏法律规定。四是纪检监察机关与检察机关分属于行政和司法两种不同性质，隶属于不同领导体系，存在各自为战的弊端。
纪检监察机关与检察机关的协调配合机制主要限定于违法犯罪案件，对于涉及公益诉讼案件连相应的“通知”或“意见”都没有，没有法律的规定使得纪检监察机关与检察机关对于涉及公益诉讼案件在程序上的启动艰难，即使存在一些探索性案例，但这些案例实践也充满审理的不确定和不统一等诸多问题。如何建立纪检监察机关与检察机关对于涉及公益诉讼案件的协调配合机制，形成维护和保护国家、社会公共利益的纪律与法律的双重合力，避免“个人自扫门前雪，何管他人瓦上霜”的断层局面，亟待解决。
（一）建立统一有效的协调配合法规
改革开放30多年来，纪检监察机关与检察机关的协调配合机制仅有一些原则性的规范，目标指向性不明确，范围过于宽泛，缺乏实际的操作性，尚未有明确的实施细则，虽然建立了联席会议制度，但是仅仅提出了参加会议方以及讨论的原则事宜，关于会议的职责、办事机构、办事规则和各方的权利义务规定不明确。机制、制度建设的滞后直接导致了纪检监察机关与检察机关协调配合工作缺乏统一性，存在各自为战的弊端，不利于维护社会公平正义、保护国家、社会公共利益工作的順利开展。建立统一有效的协调配合法规就成为了必须解决的问题。现阶段国家正在进行监察委员会体制改革，期望通过建立统一的《国家监察法》来建立行之有效的协调配合机制，以整合资源，更好地实现全面依法治国的方针。
（二）形成纪律和法律双重监督制约的合力
纵观我国检察制度的发展历程，检察机关被赋予了法律监督的职责，充当着国家利益和公共利益维护者的角色，保证法律的正确适用和对违法行为的纠正与制裁是其与生俱来的天职。而公益诉讼制度初步解决了诉讼资源分配不均、地位不平等、权力滥用、个人举证困难等各种复杂的问题，检察机关通过法律的途径有效的维护国家和社会公共利益。检察机关提起公益诉讼，弥补行政公益诉讼的主体缺位，督促行政机关依法行政、严格执法，调动法律规定的机关和组织参与公益保护的积极性，促进了公益保护体系的不断完善。
纪检监察机关启动监督执纪问责，更大程度上可以对国家公职人员不作为、滥作为、不依法履职行为的监督，从执纪问责和行政监察的方面，加强纪检监察机关与检察机关对于涉及公益诉讼案件的协调配合机制建设，两部门既能各司其职，又可以相互配合，充分运用各自的办案工作优势，建立相应的衔接机制，将从根本上促使行政机关依法行政，依法履职，避免国家、公共利益损失的进一步扩大。
（三）加快推进纪法衔接机制建设
纪检监察机关在查办相关涉及国家、社会公共利益遭受严重损害案件中，发现有可能需要启功公益诉讼情形的，可以建议同级检察机关提前介入案件工作。检察机关提起公益诉讼案件中，认为有需要追究相关国家机关及其公职人员党纪政纪责任的情形，也可以建议同级纪检监察机关提前介入案件工作。建立相应的涉及公益诉讼领域的纪法衔接机制，两部门通过审查相关证据材料，熟悉案情，利用各自业务职能优势，对案件查处提出意见和建议，实现纪检监察与司法的有效衔接，促进国家、社会公共利益得到更加及时有效的保护。
纪检监察机关与检察机关在许多方面存在相互协作的问题，受制于当前的实际形势，只有依靠制度来纪法衔接在实践中所面临的问题，将是一个渐进的过程。从长远来看，纪检监察机关与检察机关的协调配合必然是一个法治化的进程，因此，纪检监察机关和检察机关需要从实践中不断总结经验，进而尽快构建完善的协调配合机制。
[1]梁莉.完善检察机关与纪检监察机关协调配合机制[J].人民检察，2014（10）.
[2]成芳萍.检察机关与纪检监察部门协作机制新探究[EB/OL].正义网，2011-07-11.
关键词：法律监督；公益诉讼；纪法衔接
中图分类号：D262.6 文獻标识码：A 文章编号：2095-4379-（2018）05-0105-02
作者简介：叶金波，男，中共鄂州市纪委派驻市检察院纪检组，干部。
一、案例分析
（一）案情简介
鄂州梁子湖区太和镇某联发采石场自2011年12月以来，未办理占用征收林地审核（批）手续，在梁子湖区非法占用林地2.5043公顷，无证采伐林木63.6立方米。2013年12月25日，国家林业局对此进行了通报。
（二）纪检监察机关处理情况
针对采石场违法占用林地毁林，鄂州市纪检监察部门于2014年对鄂州市梁子湖区太和镇政府、梁子湖区农林局、鄂州市林业部门等单位的12名干部的失职渎职问题进行了处理。
（三）检察机关提起公益诉讼情况
2014年3月13日，鄂州市鄂城区人民法院对采石场原负责人彭某以非法占用农用地罪判处有期徒刑2年，缓刑3年，并处罚金3万元。当年6月，该采石场被关停，但千疮百孔的山体和林地至今未恢复。
鄂州市梁子湖区检察院发现，梁子湖区农林水产局未依法履职，严重损害国家和社会公共利益，依法作出行政公益诉讼立案决定，并经省人民检察院指定管辖，移送宜昌市猇亭区检察院，对鄂州市林业局、鄂州市梁子湖区农林局提起行政公益诉讼。
2017年4月11日，宜昌市猇亭区法院当庭判决被告鄂州市林业局、鄂州市梁子湖区农林局未依法履行职责违法，并要求对梁子湖区龙泉联发采石场擅自改变林地用途的行为，依法履行职责。
（四）案情评析
自2013年12月25日，国家林业局对上述采石场违法占用林地毁林进行了通报后，2014年，鄂州市纪检监察部门对涉案党员干部的失职渎职问题进行了处理。但直到检察机关提起公益诉讼时，近三年的时间，涉案地点破坏的山体和林地一直未得以恢复。直到2017年，经法院判决鄂州市林业局、鄂州市梁子湖区农林局未依法履行职责违法，并要求对梁子湖区龙泉联发采石场擅自改变林地用途的行为，相关部门才依法履行职责。通过上述案例不难发现，纪检监察机关在切实履行监督执纪问责的职责后，对如何维护社会公共利益缺乏相应的法律程序进行跟进，直到检察机关提请公益诉讼，才督促相关职能部门切实履行职责，由此可见公益诉讼案件纪检监察部门和检察机关协调配合还存在诸多困难，这也直接影响到国家、社会公共利益的保护。
二、公益诉讼的范围
现阶段我国公益诉讼的类型主要有以下几个方面：一是国家行政机关工作人员滥用职权或者因为玩忽职守的行为而导致的国有资产流失。这种情形主要表现为那些负有某种管理国有资产职责的国家机关或者单位的工作人员，违法超越权限或者滥用职权而导致的国有资产遭受重损失；二是环保监督部门的工作人员行政不作为或乱作为，对环境保护监管不力，滥用职权、徇私舞弊而造成环境污染；三是国土资源部门不严格执行我国土地管理法规和保护国土资源的国策，造成了大量土地的闲置和资源的浪费。
三、纪检监察机关与检察机关对于涉及公益诉讼案件的协调配合机制建立的政策及法律依据
2014年10月23日，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》中提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，正式拉开了检察机关参与公益诉讼的序幕。
《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该条文明确规定了为保护社会公共利益，法律规定的机关和有关组织可以提起民事公益诉讼，为公益诉讼提供了法律依据填补了法律空白。
2015年7月1日，全国人民代表大会常务委员会通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，决定授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有土地使用权出让、国有资产保护、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。2015年底，最高人民检察院在《试点方案》的基础上又制定发布了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下称《实施办法》）。《试点方案》和《实施办法》正式确定了检察机关的公益代表地位，明确了检察机关提起公益诉讼的目标原则、主要内容、工作要求、具体程序规范等，表明了检察机关公益诉讼制度在我国已经初步建立。
《中华人民共和国监察法（草案）》第十五条规定：“监察机关依法行使监察权，主要职能是：（一）维护宪法和法律法规；（二）依法监察公职人员行使公权力的情况，调查职务违法和职务犯罪……
结合公益诉讼的范围，对于存在失职渎职、滥用职权、玩忽职守等职务违法行为的公职人员明显属于监察机关的监察范围。公职人员存在失职渎职、滥用职权、玩忽职守等职务违法行为，造成国家、社会公共利益严重受损的，亦属于检察机关提供公益诉讼的范畴。
四、纪检监察机关与检察机关对于涉及公益诉讼案件的协调配合机制建立的困境
行政权作为一种管理国家公共事务的权力，既发挥着维护公共利益的积极作用，同时因其天然的扩张性，也随时存在着侵犯公共利益的危险。国家行政机关及公职人员不作为、乱作为或怠于履行职权，在检察机关提起公益诉讼后，明确未依法履行职责违法，并以司法判决或裁定的形式明确行政机关依法履行职责，后续的追责问责程序的启动，纪检监察机关与检察机关尚未形成明确的协调配合机制，进而导致国家、公共利益的损失得不到行之有效的保护。 当发生行政权有侵犯公共利益的危险时，纪检监察机关和检察机关启动相应程序并无明文规定，只是散见于一些政策文件中，如1989年9月，中纪委联合最高法、最高检和公安部印发了《关于纪律检查机关与法院、检察院、公安机关在查处案件过程中相互提供有关案件材料的通知》，为实现纪法之间的有机衔接提供了基本遵循；2015年1月30日，中共中央办公厅印发《关于在查办党员和国家工作人员涉嫌违纪违法犯罪案件中加强协作配合的意见》的通知，要求纪检监察、审判、检察、公安等机关在查办党员和国家工作人员涉嫌违纪违法犯罪案件中要加强协作配合。
上述“通知”、“意见”虽然明确了纪法衔接的基本要求，但还存在一些范围不明确、标准不清晰的问题：一是缺乏立法层面上的案件相互移送的法律规定，致使纪检监察部门和检察机关在办案实践中相互移送案件操作性不强。二是纪检监察部门办案中收集的证据运用于诉讼时，存在证据转化的问题。三是因纪检监察机关与检察机关在证据收集程序、证据证明标准的不同，如何在诉讼中审查判断证据缺乏法律规定。四是纪检监察机关与检察机关分属于行政和司法两种不同性质，隶属于不同领导体系，存在各自为战的弊端。
纪检监察机关与检察机关的协调配合机制主要限定于违法犯罪案件，对于涉及公益诉讼案件连相应的“通知”或“意见”都没有，没有法律的规定使得纪检监察机关与检察机关对于涉及公益诉讼案件在程序上的启动艰难，即使存在一些探索性案例，但这些案例实践也充满审理的不确定和不统一等诸多问题。如何建立纪检监察机关与检察机关对于涉及公益诉讼案件的协调配合机制，形成维护和保护国家、社会公共利益的纪律与法律的双重合力，避免“个人自扫门前雪，何管他人瓦上霜”的断层局面，亟待解决。
五、纪检监察机关与检察机关对于涉及公益诉讼案件的协调配合机制建立的构想
（一）建立统一有效的协调配合法规
改革开放30多年来，纪检监察机关与检察机关的协调配合机制仅有一些原则性的规范，目标指向性不明确，范围过于宽泛，缺乏实际的操作性，尚未有明确的实施细则，虽然建立了联席会议制度，但是仅仅提出了参加会议方以及讨论的原则事宜，关于会议的职责、办事机构、办事规则和各方的权利义务规定不明确。机制、制度建设的滞后直接导致了纪检监察机关与检察机关协调配合工作缺乏统一性，存在各自为战的弊端，不利于维护社会公平正义、保护国家、社会公共利益工作的順利开展。建立统一有效的协调配合法规就成为了必须解决的问题。现阶段国家正在进行监察委员会体制改革，期望通过建立统一的《国家监察法》来建立行之有效的协调配合机制，以整合资源，更好地实现全面依法治国的方针。
（二）形成纪律和法律双重监督制约的合力
纵观我国检察制度的发展历程，检察机关被赋予了法律监督的职责，充当着国家利益和公共利益维护者的角色，保证法律的正确适用和对违法行为的纠正与制裁是其与生俱来的天职。而公益诉讼制度初步解决了诉讼资源分配不均、地位不平等、权力滥用、个人举证困难等各种复杂的问题，检察机关通过法律的途径有效的维护国家和社会公共利益。检察机关提起公益诉讼，弥补行政公益诉讼的主体缺位，督促行政机关依法行政、严格执法，调动法律规定的机关和组织参与公益保护的积极性，促进了公益保护体系的不断完善。
纪检监察机关启动监督执纪问责，更大程度上可以对国家公职人员不作为、滥作为、不依法履职行为的监督，从执纪问责和行政监察的方面，加强纪检监察机关与检察机关对于涉及公益诉讼案件的协调配合机制建设，两部门既能各司其职，又可以相互配合，充分运用各自的办案工作优势，建立相应的衔接机制，将从根本上促使行政机关依法行政，依法履职，避免国家、公共利益损失的进一步扩大。
（三）加快推进纪法衔接机制建设
纪检监察机关在查办相关涉及国家、社会公共利益遭受严重损害案件中，发现有可能需要启功公益诉讼情形的，可以建议同级检察机关提前介入案件工作。检察机关提起公益诉讼案件中，认为有需要追究相关国家机关及其公职人员党纪政纪责任的情形，也可以建议同级纪检监察机关提前介入案件工作。建立相应的涉及公益诉讼领域的纪法衔接机制，两部门通过审查相关证据材料，熟悉案情，利用各自业务职能优势，对案件查处提出意见和建议，实现纪检监察与司法的有效衔接，促进国家、社会公共利益得到更加及时有效的保护。
六、结语
纪检监察机关与检察机关在许多方面存在相互协作的问题，受制于当前的实际形势，只有依靠制度来纪法衔接在实践中所面临的问题，将是一个渐进的过程。从长远来看，纪检监察机关与检察机关的协调配合必然是一个法治化的进程，因此，纪检监察机关和检察机关需要从实践中不断总结经验，进而尽快构建完善的协调配合机制。
[ 参 考 文 献 ]
[1]梁莉.完善检察机关与纪检监察机关协调配合机制[J].人民检察，2014（10）.
[2]成芳萍.检察机关与纪检监察部门协作机制新探究[EB/OL].正义网，2011-07-11.