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［摘要］行政性垄断是滥用行政权力的行为，严重危害市场经济环境，严重影响地方政府的形象，《国务院关于加强法治政府建设的意见》的出台对于探讨如何通过法律途径规制行政垄断行为，提出了切实可行的解决措施。
［关键词］行政垄断；依法行政；规制
［中图分类号］D912.１［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１０）０6 — ００８5 — ０2
近年来随着市场经济的快速发展，行政垄断的问题日益凸现，阻碍了公平的市场竞争环境的有序形成，行政性垄断的行为是滥用行政权力的表现，迫切的需要出台一部能够有效地治理与规制行政垄断行为的法律法规，进一步约束地方政府行政行为，深化经济改革，保障市场经济的有序发展。
一、滥用行政权力——行政性垄断
行政性垄断，也称“行政垄断”，是指行政主体包括行政机关或法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织所设定的限制、排斥、妨碍市场竞争的行为或状态。行政性垄断是行政主体滥用行政权力最主要的表现形式之一。2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称“纲要”），明确提出建设法治政府的奋斗目标，在新的经济形势下，为全面推进依法治国的基本方略，在2010年11月发布了《国务院关于加强法治政府建设的意见》（以下简称“意见”）。《纲要》与《意见》的颁布主要是为了推进依法行政，建立依法治国的基本方略。同时2008年8月1日起施行《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）第8条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。”也明确规制行政机关不得滥用行政权力。
（一）行政性垄断的特征
1.行政垄断的主体是行政主体。行政性垄断是只有具有行政权力的主体，借助行政权行使的垄断行为，行政主体是指享有国家行政权的行政机关及法律法规授权的组织，具备行使行政权的资格，并能承担相应的法律责任的组织。这一特征揭示了行政垄断区别于市场垄断和自然垄断的根本特征。
2.行政主体滥用行政权力，是一种违法行为。国家公共权力可以分为司法权、行政权和立法权，其中较容易被滥用的是行政权，并且在滥用行政权的时候，很难区分其行为合法性与违法性，因为其实施主体为政府或相关政府机构，因此垄断行为往往被合法的外衣所掩盖，实质上行政性垄断也是一种违法性行为。
3.行政性垄断行为具有强制性特征，具有一定的危害性。行政性垄断就是滥用行政权力，实施垄断行为的地方政府及相关政府组织多以发布行政命令的形式进行垄断行为，一旦市场经济的主体反对这种行为，就会受到强制性的制裁，具有典型的强制性特征。这也就造成了行政垄断行为具有很强的社会危害性，它直接导致行政权力的集中，扰乱正常的经济秩序，并最终引发腐败。
（二）行政性垄断的表现形式
实践中,行政垄断的表现形式主要有行业垄断、地区垄断、政府限定交易和行政性公司。最为突出的是行业垄断与地区垄断：
行业垄断是指行业内的政府主管机关运用其依法享有的投资权、管理权、财政权和决策权等来限制本行业部门内的其他经营者从事市场经营活动，从而通过批准设立的行政性公司实现非法垄断或者独占。我国现阶段电信业、电力部门、通讯业和供水部门表现较明显。
地区垄断也可称为地方保护主义，是指一个地域的政府机关借助于行政权力来阻碍、排除外地的企业或者某种商品进入本地市场，或者限制本地企业或者商品流向外地市场。如禁止其他省市的烟草制品进入本省市、指定某种商品为政府专用商品等。
（三）行政性垄断的成因
1.传统政府行政意识干预
行政性垄断有着明显的传统政府干预行政意识的表现形式，政府干预是行政垄断的主要内因之一，政府干预是指政府凭借其权力支配地位和经济管理职能对人们的日常生活，尤其是经济活动进行引导、管理和控制。我国在建国初期，相当长的一段时期内都是实行高度集中的计划经济体制，受计划经济体制的长期影响造成了对经济体制改革不彻底，国家行政权力与经济权力集中在一起。1979年以后，国家进行了经济体制改革和政治体制改革，为了杜绝国家垄断，实行了政府与企业分开、所有权与经营权的分离和扩大企业的经营自主权、发展多种经济成分以及政府实行宏观调控等，这些举措有效的促进了经济发展。在这个时期内，行政垄断具有了新的意义，首先市场经济自身存在的缺陷及调节机制的不完善为行政性垄断让出了空间，市场经济离不开政府的宏观调控，这就造成了有些地方和部门为了谋求地方利益或所谓的“政绩”，就实施行政垄断或者干脆直接参加经营；另一方面，必要的宏观调控是可以促进经济发展，为市场经济铺路搭桥，但是过度的干预就是行政性垄断，往往有些地方政府打着宏观调控的幌子却在实行行政性垄断，阻遏了统一市场的形成，阻遏市场竞争格局的形成。
2.社会利益分配不均是行政垄断的诱因
社会利益分配不均主要是经济利益分配不均衡的变现，它是市场经济机制不完善的产物，也是行政性垄断产生的重要诱因。改革开放也改变了权力高度集中在国家政府的局面，我国实行“划分税种、稳定收支、分级包干”的财税管理体制下，地方政府对地区经济的发展起着重要作用。地方政府兼顾着国有资产在地方上的代言人和区域经济利益主体的双重角色，导致了地方政府与中央政府、地方政府与地方政府、地方政府与企业之间的资源与利益冲突。目前的体制下，地方政府对地方财政收入具有很大的支配权，对这些收入的支配权实际对地方经济的业绩与地方政府的政绩提供了财力上的资助。地方政府就成为了地方部门利益的保护者，保护本地区、本部门企业的经济利益，行政性垄断的背后是赤裸裸的经济利益驱使，长期的干预与利益的分配形成了各地方、各部门间利益分配不均。
3.缺乏有效规制行政性垄断的法律法规
我国自改革开发以来，法制建设取得令人瞩目的成就，目前规制行政性垄断的法律法规主要有《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《价格法》以及国务院发布的一些政策法规性的文件。但还缺乏一部统一的、系统性的法律法规。现行的法律法规较为零散，法律效力参差不齐。而且，我国目前的法律法规对行政性垄断没有一个明确的法律界定，目前法律制度无法有效的规范行政性垄断行为，致使行政性垄断滋生和蔓延，无法根治。只有建立完善行政性垄断行为的法律规制，提高行政人员的法律意识，才是阻止行政性垄断滋生的重要法律保障。
二、解读《国务院关于加强法治政府建设的意见》规制行政性垄断
目前，行政性垄断行为造成了很恶劣的社会影响，从“三聚氰胺”事件到现在的湖南某地方企业“茶油”致癌物超标事件，反行政垄断的呼声越来越高。行政垄断行为是行政主体的一种行为，但并不是所有行政主体的行为都是行政性垄断，只有违法性的行政行为也就是行政违法才构成行政性垄断。行政性违法行为主要表现为：滥用行政权力、行政行为中以权压法、行政行为失职。
2010年11月发布的《意见》对遏制行政性垄断行为进行了很重要的规制，同时加大对《纲要》的贯彻，明确了当前与今后一个时期推进依法行政的重要任务。《意见》主要从以下七个方面对依法行政提出了要求：提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力、加强和改进制度建设、坚持依法科学民主决策、严格规范公正文明执法、全面推进政务公开、强化行政监督和问责、依法化解社会矛盾纠纷等。
（一）首先提出了提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力，尤其强调了领导干部要带头学法、尊法、守法、用法的四大“法”则，提高运用法治思维与法律手段解决经济社会发展中突出的问题， 只有增强了行政干部的法律意识，才能根本解决行政性垄断，避免“以权压法”。《意见》还提出了具体的实施办法，建立法律知识学习培训机制，并明确完善各级行政机关领导干部学法制度。要通过政府常务会议会前学法、法制讲座等形式，组织学习宪法、通用法律知识和与履行职责相关的专门法律知识。县级以上地方各级人民政府每年至少要举办2期领导干部依法行政专题研讨班。
（二）加强立法规制改进制度建设。制度建设是依法行政的基础，行政性垄断形成的主要内因是法律法规的缺失与不完善，《意见》的第六条明确提出重点加强有关完善经济体制、改善民生和发展社会事业以及政府自身建设方面的立法。对社会高度关注、实践急需、条件相对成熟的立法项目，要作为重中之重，集中力量攻关，尽早出台。对规范行政主体的行为进行了法律约束，充分反映人民意愿，着力解决经济社会发展中的普遍性问题和深层次矛盾，保证行政权力的行使有法可依、有法必依、执法必严，违法必究，规制行政主体行政性垄断行为。加快《反垄断法》的建设将是对行政性垄断的规制一个重要部分，反垄断法应该明确界定和规制行政性垄断，维护公平、自由的市场竞争秩序、保护市场经济自由、保障社会机会均等和保护公平交易、提高资源配置效率和促进经济发展的必由之路。
（三）进行法律监督的规制行政垄断行为。强化对行政权力的监督和制约是促使行政机关依法行政，防止权力滥用，预防和制止腐败的关键。《意见》规定：各级政府和政府各部门要自觉接受人大及其常委会的监督、政协的民主监督和人民法院依法实施的监督，拓宽群众监督渠道，高度重视舆论监督。上级行政机关要切实加强对下级行政机关的监督，及时纠正违法或者不当的行政行为。保障和支持审计、监察等部门依法独立行使监督权。严格行政问责，坚持有错必纠、有责必问。《意见》在提出加强法律监督的同时，高度重视舆论监督，鼓励舆论监督，真正形成一个全社会参与反对行政性垄断的行动中，让行政部门的行为更加透明，公正。《意见》还强化行政首长作为推进依法行政第一责任人的责任，要求加强依法行政工作考核，并将考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。
综上所述，行政性垄断严重阻碍了市场经济的发展，对行政垄断行为的法律监督是长期的、艰巨的任务，只有做好相关的法制建设，提高行政执法人员的法律意识，才能最终规制行政性垄断行为，依法行政建立法制政府。
〔参考文献〕
〔1〕黄欣，周昀.行政垄断与反垄断立法研究〔J〕.中国法学,2001,(03).
〔2〕欧阳仁根，钟琴.反行政垄断初探〔J〕.江淮论坛,1999,(06).
〔3〕王晓晔.反垄断法与市场经济〔M〕.北京：法律出版社，1998.
〔责任编辑：敖红〕
［关键词］行政垄断；依法行政；规制
［中图分类号］D912.１［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１０）０6 — ００８5 — ０2
近年来随着市场经济的快速发展，行政垄断的问题日益凸现，阻碍了公平的市场竞争环境的有序形成，行政性垄断的行为是滥用行政权力的表现，迫切的需要出台一部能够有效地治理与规制行政垄断行为的法律法规，进一步约束地方政府行政行为，深化经济改革，保障市场经济的有序发展。
一、滥用行政权力——行政性垄断
行政性垄断，也称“行政垄断”，是指行政主体包括行政机关或法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织所设定的限制、排斥、妨碍市场竞争的行为或状态。行政性垄断是行政主体滥用行政权力最主要的表现形式之一。2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称“纲要”），明确提出建设法治政府的奋斗目标，在新的经济形势下，为全面推进依法治国的基本方略，在2010年11月发布了《国务院关于加强法治政府建设的意见》（以下简称“意见”）。《纲要》与《意见》的颁布主要是为了推进依法行政，建立依法治国的基本方略。同时2008年8月1日起施行《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）第8条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。”也明确规制行政机关不得滥用行政权力。
（一）行政性垄断的特征
1.行政垄断的主体是行政主体。行政性垄断是只有具有行政权力的主体，借助行政权行使的垄断行为，行政主体是指享有国家行政权的行政机关及法律法规授权的组织，具备行使行政权的资格，并能承担相应的法律责任的组织。这一特征揭示了行政垄断区别于市场垄断和自然垄断的根本特征。
2.行政主体滥用行政权力，是一种违法行为。国家公共权力可以分为司法权、行政权和立法权，其中较容易被滥用的是行政权，并且在滥用行政权的时候，很难区分其行为合法性与违法性，因为其实施主体为政府或相关政府机构，因此垄断行为往往被合法的外衣所掩盖，实质上行政性垄断也是一种违法性行为。
3.行政性垄断行为具有强制性特征，具有一定的危害性。行政性垄断就是滥用行政权力，实施垄断行为的地方政府及相关政府组织多以发布行政命令的形式进行垄断行为，一旦市场经济的主体反对这种行为，就会受到强制性的制裁，具有典型的强制性特征。这也就造成了行政垄断行为具有很强的社会危害性，它直接导致行政权力的集中，扰乱正常的经济秩序，并最终引发腐败。
（二）行政性垄断的表现形式
实践中,行政垄断的表现形式主要有行业垄断、地区垄断、政府限定交易和行政性公司。最为突出的是行业垄断与地区垄断：
行业垄断是指行业内的政府主管机关运用其依法享有的投资权、管理权、财政权和决策权等来限制本行业部门内的其他经营者从事市场经营活动，从而通过批准设立的行政性公司实现非法垄断或者独占。我国现阶段电信业、电力部门、通讯业和供水部门表现较明显。
地区垄断也可称为地方保护主义，是指一个地域的政府机关借助于行政权力来阻碍、排除外地的企业或者某种商品进入本地市场，或者限制本地企业或者商品流向外地市场。如禁止其他省市的烟草制品进入本省市、指定某种商品为政府专用商品等。
（三）行政性垄断的成因
1.传统政府行政意识干预
行政性垄断有着明显的传统政府干预行政意识的表现形式，政府干预是行政垄断的主要内因之一，政府干预是指政府凭借其权力支配地位和经济管理职能对人们的日常生活，尤其是经济活动进行引导、管理和控制。我国在建国初期，相当长的一段时期内都是实行高度集中的计划经济体制，受计划经济体制的长期影响造成了对经济体制改革不彻底，国家行政权力与经济权力集中在一起。1979年以后，国家进行了经济体制改革和政治体制改革，为了杜绝国家垄断，实行了政府与企业分开、所有权与经营权的分离和扩大企业的经营自主权、发展多种经济成分以及政府实行宏观调控等，这些举措有效的促进了经济发展。在这个时期内，行政垄断具有了新的意义，首先市场经济自身存在的缺陷及调节机制的不完善为行政性垄断让出了空间，市场经济离不开政府的宏观调控，这就造成了有些地方和部门为了谋求地方利益或所谓的“政绩”，就实施行政垄断或者干脆直接参加经营；另一方面，必要的宏观调控是可以促进经济发展，为市场经济铺路搭桥，但是过度的干预就是行政性垄断，往往有些地方政府打着宏观调控的幌子却在实行行政性垄断，阻遏了统一市场的形成，阻遏市场竞争格局的形成。
2.社会利益分配不均是行政垄断的诱因
社会利益分配不均主要是经济利益分配不均衡的变现，它是市场经济机制不完善的产物，也是行政性垄断产生的重要诱因。改革开放也改变了权力高度集中在国家政府的局面，我国实行“划分税种、稳定收支、分级包干”的财税管理体制下，地方政府对地区经济的发展起着重要作用。地方政府兼顾着国有资产在地方上的代言人和区域经济利益主体的双重角色，导致了地方政府与中央政府、地方政府与地方政府、地方政府与企业之间的资源与利益冲突。目前的体制下，地方政府对地方财政收入具有很大的支配权，对这些收入的支配权实际对地方经济的业绩与地方政府的政绩提供了财力上的资助。地方政府就成为了地方部门利益的保护者，保护本地区、本部门企业的经济利益，行政性垄断的背后是赤裸裸的经济利益驱使，长期的干预与利益的分配形成了各地方、各部门间利益分配不均。
3.缺乏有效规制行政性垄断的法律法规
我国自改革开发以来，法制建设取得令人瞩目的成就，目前规制行政性垄断的法律法规主要有《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《价格法》以及国务院发布的一些政策法规性的文件。但还缺乏一部统一的、系统性的法律法规。现行的法律法规较为零散，法律效力参差不齐。而且，我国目前的法律法规对行政性垄断没有一个明确的法律界定，目前法律制度无法有效的规范行政性垄断行为，致使行政性垄断滋生和蔓延，无法根治。只有建立完善行政性垄断行为的法律规制，提高行政人员的法律意识，才是阻止行政性垄断滋生的重要法律保障。
二、解读《国务院关于加强法治政府建设的意见》规制行政性垄断
目前，行政性垄断行为造成了很恶劣的社会影响，从“三聚氰胺”事件到现在的湖南某地方企业“茶油”致癌物超标事件，反行政垄断的呼声越来越高。行政垄断行为是行政主体的一种行为，但并不是所有行政主体的行为都是行政性垄断，只有违法性的行政行为也就是行政违法才构成行政性垄断。行政性违法行为主要表现为：滥用行政权力、行政行为中以权压法、行政行为失职。
2010年11月发布的《意见》对遏制行政性垄断行为进行了很重要的规制，同时加大对《纲要》的贯彻，明确了当前与今后一个时期推进依法行政的重要任务。《意见》主要从以下七个方面对依法行政提出了要求：提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力、加强和改进制度建设、坚持依法科学民主决策、严格规范公正文明执法、全面推进政务公开、强化行政监督和问责、依法化解社会矛盾纠纷等。
（一）首先提出了提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力，尤其强调了领导干部要带头学法、尊法、守法、用法的四大“法”则，提高运用法治思维与法律手段解决经济社会发展中突出的问题， 只有增强了行政干部的法律意识，才能根本解决行政性垄断，避免“以权压法”。《意见》还提出了具体的实施办法，建立法律知识学习培训机制，并明确完善各级行政机关领导干部学法制度。要通过政府常务会议会前学法、法制讲座等形式，组织学习宪法、通用法律知识和与履行职责相关的专门法律知识。县级以上地方各级人民政府每年至少要举办2期领导干部依法行政专题研讨班。
（二）加强立法规制改进制度建设。制度建设是依法行政的基础，行政性垄断形成的主要内因是法律法规的缺失与不完善，《意见》的第六条明确提出重点加强有关完善经济体制、改善民生和发展社会事业以及政府自身建设方面的立法。对社会高度关注、实践急需、条件相对成熟的立法项目，要作为重中之重，集中力量攻关，尽早出台。对规范行政主体的行为进行了法律约束，充分反映人民意愿，着力解决经济社会发展中的普遍性问题和深层次矛盾，保证行政权力的行使有法可依、有法必依、执法必严，违法必究，规制行政主体行政性垄断行为。加快《反垄断法》的建设将是对行政性垄断的规制一个重要部分，反垄断法应该明确界定和规制行政性垄断，维护公平、自由的市场竞争秩序、保护市场经济自由、保障社会机会均等和保护公平交易、提高资源配置效率和促进经济发展的必由之路。
（三）进行法律监督的规制行政垄断行为。强化对行政权力的监督和制约是促使行政机关依法行政，防止权力滥用，预防和制止腐败的关键。《意见》规定：各级政府和政府各部门要自觉接受人大及其常委会的监督、政协的民主监督和人民法院依法实施的监督，拓宽群众监督渠道，高度重视舆论监督。上级行政机关要切实加强对下级行政机关的监督，及时纠正违法或者不当的行政行为。保障和支持审计、监察等部门依法独立行使监督权。严格行政问责，坚持有错必纠、有责必问。《意见》在提出加强法律监督的同时，高度重视舆论监督，鼓励舆论监督，真正形成一个全社会参与反对行政性垄断的行动中，让行政部门的行为更加透明，公正。《意见》还强化行政首长作为推进依法行政第一责任人的责任，要求加强依法行政工作考核，并将考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。
综上所述，行政性垄断严重阻碍了市场经济的发展，对行政垄断行为的法律监督是长期的、艰巨的任务，只有做好相关的法制建设，提高行政执法人员的法律意识，才能最终规制行政性垄断行为，依法行政建立法制政府。
〔参考文献〕
〔1〕黄欣，周昀.行政垄断与反垄断立法研究〔J〕.中国法学,2001,(03).
〔2〕欧阳仁根，钟琴.反行政垄断初探〔J〕.江淮论坛,1999,(06).
〔3〕王晓晔.反垄断法与市场经济〔M〕.北京：法律出版社，1998.
〔责任编辑：敖红〕