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摘要：家庭养老在一直农村养老事务中占主导地位，如今城乡收入进一步扩大，农村老龄化加快，金融危机下外出务工人员就业形势严峻等问题，造成农民增收困难，农村家庭养老的能力减弱。农民获得政府的养老保障是他们的一项公民权利。政府需要在增加农民收入、对家庭养老进行资助、加强农村养老立法、宣传尊老养老的传统文化等方面，支持家庭养老，完善社会养老。使农民的老年生活有保障。
关键词：农民；公民权利；养老保障
一、农民养老保障的发展历程
农民的养老保障是当农民达到一定的年龄、丧失劳动能力时，为他们继续生存和发展提供的经济保障、生活照料和精神慰藉。从养老保障的提供主体来划分，一般分为正规养老保障和非正规的养老保障。
（一）农村养老保险的发展历史
正规养老保障由政府机构或非政府机构提供，主要是指农村社会养老保险制度。很多国家都将农民纳入社会养老保险的范畴。1986年，民政部在农村开始试点农村养老保险。1991制定《县级农村社会养老保险基本方案》。此后农村社会养老保险在全国大范围开始试点。1998年国务院决定对该项制度进行整顿规范。2007年十七大报告提出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活……探索建立农村养老保险制度。”2008年政府两会工作报告提出：“抓紧制定适合农民工特点的养老保险办法。鼓励各地开展农村养老保险试点。”农村养老保险工作逐渐提上政府的议事日程。
（二）解放后家庭养老的发展过程
非正规养老保障是指家庭成员提供经济供养、生活照料和精神慰藉。又称为家庭养老。解放后进行土地改革，1950年颁布《中华人民共和国土地改革法》，以法律形式承认农民土地私有制。农民自主经营农田，对土地进行买卖和出租。农民的生产积极性提高，个体所有财产不断增加，家庭承担养老责任。1957年开始人民公社制度。口粮按人口平均分配，没有劳动能力的农民也能获得口粮，人民公社承担农民的养老责任。但这项制度限制了农民生产积极性，养老水平一般。1983年发布《关于印发农村经济政策的基本问题的通知》，全国农村开始普遍推行包干到户。在保证农地集体所有权的基础上实现农户的独立经营权，土地的经营收益实行“交足国家的，留够集体的，剩下的都是自己的”分配方式。人民公社的集体经济逐渐被单个的家户经济取代。家庭逐渐承担农民的养老保障。
现在农村，农民养老以家庭保障为主、社会养老为辅。费孝通先生曾说过，“中西方的亲子关系的差别在于，子女对父母有没有赡养义务。”按照中国的传统，农村以子女赡养父母解决养老问题。而西方的养老问题依靠社会解决。笔者认为农民获得政府的养老保障是他们的一项公民权利。
二、养老保障是农民的公民权利
农民获得政府提供的养老保障是其公民权利。公民权利是特定政治共同体以法律法规的形式平等地赋予所有具有该共同体成员身份的人的基本权利。英国社会学家马歇尔将公民权利划分为基本的法律权利、政治权利和社会权利三类。社会权利是一种对实际收入的普遍权利，这种实际收入不按有关人员的市场价值来衡量。从积极的角度说，它指一系列积极的应享权利，即获得足以维持生计的收入(低收入补偿、养老金等)，拥有工作，获得健康服务，拥有能够满足基本需要的住房，享受基本的义务教育等。近代国家出现以后，人民赋予国家空前的权力，国家相应承担起为每个公民提供生存安全的保障责任。现代社会保障制度的建立和发展正是国家对公民社会权利的责任承诺。目前我国农村社会养老保障制度没有真正起到养老保障的作用，农民的养老权利没有得到很好的维护。
三、农民养老面临的新挑战
经济的快速发展，农民养老面临挑战。
（一）农村老龄化程度高于城镇
2005年农村老龄化比率高于平均水平0.66个百分点。2020年以后，农村老年人占农村人口的比例将高于城镇3-6个百分点。全国老龄办的调查显示，2008年需要全护理和照料的失能老人为9.8%，农村为9.9%。农村养老问题的压力加大。城镇养老保险制度比较完善，农村养老保险制度还处于试点阶段，农民的养老问题更多需要家庭解决。
（二）农村家庭抚养比提高
65岁以上老年人口抚养比2003年是12.0%，2020年可升到17.4%，2030年可升到24.1%。少儿人口抚养比在2010年以后越来越不能抵消老年抚养比的上升。2005年全国1%人口抽样调查与第五次全国人口普查相比，平均每个家庭户的人口减少0.31人。短期农业生产率难以提高的情况下，家庭人口的减少、被抚养的老年人口的增加，势必加重家庭养老的负担。
（三）农民增收难
现代农业发展的专业化，任何一个农民都不可能生产门类齐全的农产品，大量的农产品都需要从市场上采购。近年不断攀升的物价总水平已使农村家庭衣食住行等生活消费支出明显增加。虽然农产品价格也在上涨，从理论上讲能够增加农民的收入，但其增加是有限的。大部分收益落到中间商、农资商口袋里。饲料、化肥、种子等农资价格的上涨，使农业生产成本增加，制约了农业生产发展。受金融风暴的影响大量劳动密集型企业倒闭。根据中国人力资源和社会保障部的调查，截至2008年11月底，城市失业的农民高达1000万人（占全国农民工的7%）。金融危机还导致国内外对农产品需求的疲软，一些国家设置新的农产品贸易壁垒。农业部表示，今后一段时间农产品价格走势和农民工就业状况都不乐观。这直接影响到农村家庭用于养老的费用支出。
（四）外出务工人员增加
2006年，农村外出从业劳动力13181万人，占农村总人口的17.88%。在市（地区）外省内和省外从业的劳动力占67.0%。他们一般农忙或春节才回家。子女不在身边，老人生活上几乎受不到照料，精神上更加寂寞。2006年，农村常感孤独的老年人为30.9%。外出就业还加重老人的劳动负担。受城市价值观念的影响，老人与子女间的代沟逐渐加大。这些都不利于老年人健康养老。外出务工人员自身的养老保障也存在问题，他们的流动性强，各地的养老保险没有统一，养老保险异地转移困难。近几年各地退保严重。例如，2007年深圳共有493.97万人参加了基本养老保险，退保的人数为83万人，比例为16.8％，成功转保的比例仅为退保人数的1%。农民工为城市的建设做出了巨大的贡献，却没有享受到社会养老的权利。
（五）被征地农民的养老问题
据估计，2005年失地农民总数约有4000-5000万人。国家统计局对全国2942个失地农户的调查表明，这些失地农户共有7187名劳动力，其中征地时安置就业197人，仅约占劳动力总数2.7%；外出务工约占25%；失业在家约占20%；一半以上被迫在当地从事农业或二三产业。就业形势严峻和失地农民自身文化素质的局限，他们找工作越来越难。有些农民由于征地补偿少，承担不起相关保险费用；有些失地农民不愿参加养老保险。总体上失地农民社会养老保障覆盖面窄，保障水平低。目前，全国23个省市已针对部分农民推行养老保险，部分省市相关政策尚未出台。
四、对策
现阶段农民养老保障必须从农村家庭内部出发，巩固家庭养老保障能力，提高保障质量。
（一）增加农民收入
农民的收入增加了，养老水平才会提高。从长远来看，增加农民的收入要进行土地改革。张五常教授指出，虽然农地的使用权是在农民手上，但只是耕种的权利，没有转作工业的权利，也没有转作住家的权利。耕地的地权不那么值钱，大约一年租值400块一亩，如果转作工业用地，会高很多。让农民有真正意义上的土地使用权，转让权和收入权，农民以市场主体身份进行土地交易，会获得较高的土地转让金。政府对土地交易进行引导和规范。
（二）家庭资助计划
《联合国老年人原则》指出：“人们的家庭生活承受着各种重压，需要向抚养和照顾体弱的老年人的那些人提供支助。”对有老年人的农村家庭可以实施家庭资助计划，政府用资金或实物来支持家庭养老。实际操作由农村基层组织或计划生育组织来进行。根据家庭赡养老人的人数、老人的年龄和体质情况以及家庭的经济收入状况进行家庭资助。例如对有60岁以上或70岁以上老人的家庭减免有关税收，如人头税等。对养老家庭给予特殊的鼓励和优惠政策。例如对家庭住房紧张的农户优先优惠划拨宅基地，给予老人“养老田”，对特别困难的提供生活补贴，免费参加农村合作医疗等。还要倡导农村老人树立“防老”意识，鼓励他们参加商业养老保险、进行个人储蓄，提高个人养老能力。
（三）制定法律
现行有关养老保障的法律把农民排斥在外。应加快立法，确立农村养老保障制度的法律地位。制定法律要考虑现有的养老模式和政策。可依据《中华人民共和国老年人权益保障法》、《宪法》的相关条款和政策规定，由国务院制定《农村家庭养老保障条例》和《农村社会养老保障条例》。地方制定相应的农村养老保障法规或规章。待条件成熟由全国人民代表大会制定《农村养老保障法》。把制度成长与法律建设统一起来，保障农民的养老权利。为农村居民提供有关养老的法律咨询和政策咨询。建立促进农业发展的合作组织，以整体的力量维护农民的养老权益。
（四）宣传尊老养老的传统文化
尊老、养老是中华民族传统美德。要继续发扬这种传统，教育青少年从小孝敬父母、尊重爱护老人。定期开展农村尊老养老宣传活动。编印发放尊老养老宣传资料，组织养老法规学习班，开展电视业务讲座，制作专题宣传片等。通过宣传教育形成尊老养老的社会风气。巩固家庭养老的作用，提高家庭养老的质量。
另一方面在农村建立老年养老服务站，设立阅览室、健身房和棋牌娱乐室等，定期开展老年人的扑克、象棋、台球、太极拳和老年书法等活动，丰富老年人的精神文化生活。
（五）完善养老保险制度
外出务工人员倾向在城市安家落户的，纳入城镇社会养老保险。选择回乡的，参加农村社会养老保险。被征地农民在城镇工作的，参加城镇居民养老保险。继续留在农村的，参加农村养老保险。政府、集体给予适当补贴。现行农村养老保险制度，实质上是“完全个人储蓄”。应明确政府补助。补助是农村养老保险事业发展的催化剂，较少的投入会较大地提高参保率和覆盖面。而且少量的人均补助要比普遍补助效果更好。开放养老保险市场，让政府经办机构与商业保险公司之间展开竞争。让农民自己选择，提高办事效率。建立农保基金运营、监管制度，解决农保基金保值增值问题，增加农民参保信心。
参考文献：
1、王小章.公民权利、市场的两重性和社会保障[J].学术论坛,2007(7).
2、王小章.中国发达地区社会保障——来自浙江的报告[M].浙江大学出版社,2007.
3、杨燕绥.中国社会保障法律体系的构想[J].公共管理学报,2004(2).
4、张淑.保障老人权益 尊老养老助老 全面推进老龄事业发展——湖北省钟祥市老龄工作纪实[EB/OL].全国老龄工作委员会办公室网站,2008(10).
5、杨燕绥,赵建国,韩军平.建立农村养老保障的战略意义[J].战略与管理,2004(2).
6、780万农民工提前返乡 国务院六措施促就业[EB/OL].人民网,2008(12).
7、盛思鑫.金融危机中视域中的三农问题[EB/OL].新浪网,2009(1).
（作者单位：浙江工商大学公共管理学院）
关键词：农民；公民权利；养老保障
一、农民养老保障的发展历程
农民的养老保障是当农民达到一定的年龄、丧失劳动能力时，为他们继续生存和发展提供的经济保障、生活照料和精神慰藉。从养老保障的提供主体来划分，一般分为正规养老保障和非正规的养老保障。
（一）农村养老保险的发展历史
正规养老保障由政府机构或非政府机构提供，主要是指农村社会养老保险制度。很多国家都将农民纳入社会养老保险的范畴。1986年，民政部在农村开始试点农村养老保险。1991制定《县级农村社会养老保险基本方案》。此后农村社会养老保险在全国大范围开始试点。1998年国务院决定对该项制度进行整顿规范。2007年十七大报告提出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活……探索建立农村养老保险制度。”2008年政府两会工作报告提出：“抓紧制定适合农民工特点的养老保险办法。鼓励各地开展农村养老保险试点。”农村养老保险工作逐渐提上政府的议事日程。
（二）解放后家庭养老的发展过程
非正规养老保障是指家庭成员提供经济供养、生活照料和精神慰藉。又称为家庭养老。解放后进行土地改革，1950年颁布《中华人民共和国土地改革法》，以法律形式承认农民土地私有制。农民自主经营农田，对土地进行买卖和出租。农民的生产积极性提高，个体所有财产不断增加，家庭承担养老责任。1957年开始人民公社制度。口粮按人口平均分配，没有劳动能力的农民也能获得口粮，人民公社承担农民的养老责任。但这项制度限制了农民生产积极性，养老水平一般。1983年发布《关于印发农村经济政策的基本问题的通知》，全国农村开始普遍推行包干到户。在保证农地集体所有权的基础上实现农户的独立经营权，土地的经营收益实行“交足国家的，留够集体的，剩下的都是自己的”分配方式。人民公社的集体经济逐渐被单个的家户经济取代。家庭逐渐承担农民的养老保障。
现在农村，农民养老以家庭保障为主、社会养老为辅。费孝通先生曾说过，“中西方的亲子关系的差别在于，子女对父母有没有赡养义务。”按照中国的传统，农村以子女赡养父母解决养老问题。而西方的养老问题依靠社会解决。笔者认为农民获得政府的养老保障是他们的一项公民权利。
二、养老保障是农民的公民权利
农民获得政府提供的养老保障是其公民权利。公民权利是特定政治共同体以法律法规的形式平等地赋予所有具有该共同体成员身份的人的基本权利。英国社会学家马歇尔将公民权利划分为基本的法律权利、政治权利和社会权利三类。社会权利是一种对实际收入的普遍权利，这种实际收入不按有关人员的市场价值来衡量。从积极的角度说，它指一系列积极的应享权利，即获得足以维持生计的收入(低收入补偿、养老金等)，拥有工作，获得健康服务，拥有能够满足基本需要的住房，享受基本的义务教育等。近代国家出现以后，人民赋予国家空前的权力，国家相应承担起为每个公民提供生存安全的保障责任。现代社会保障制度的建立和发展正是国家对公民社会权利的责任承诺。目前我国农村社会养老保障制度没有真正起到养老保障的作用，农民的养老权利没有得到很好的维护。
三、农民养老面临的新挑战
经济的快速发展，农民养老面临挑战。
（一）农村老龄化程度高于城镇
2005年农村老龄化比率高于平均水平0.66个百分点。2020年以后，农村老年人占农村人口的比例将高于城镇3-6个百分点。全国老龄办的调查显示，2008年需要全护理和照料的失能老人为9.8%，农村为9.9%。农村养老问题的压力加大。城镇养老保险制度比较完善，农村养老保险制度还处于试点阶段，农民的养老问题更多需要家庭解决。
（二）农村家庭抚养比提高
65岁以上老年人口抚养比2003年是12.0%，2020年可升到17.4%，2030年可升到24.1%。少儿人口抚养比在2010年以后越来越不能抵消老年抚养比的上升。2005年全国1%人口抽样调查与第五次全国人口普查相比，平均每个家庭户的人口减少0.31人。短期农业生产率难以提高的情况下，家庭人口的减少、被抚养的老年人口的增加，势必加重家庭养老的负担。
（三）农民增收难
现代农业发展的专业化，任何一个农民都不可能生产门类齐全的农产品，大量的农产品都需要从市场上采购。近年不断攀升的物价总水平已使农村家庭衣食住行等生活消费支出明显增加。虽然农产品价格也在上涨，从理论上讲能够增加农民的收入，但其增加是有限的。大部分收益落到中间商、农资商口袋里。饲料、化肥、种子等农资价格的上涨，使农业生产成本增加，制约了农业生产发展。受金融风暴的影响大量劳动密集型企业倒闭。根据中国人力资源和社会保障部的调查，截至2008年11月底，城市失业的农民高达1000万人（占全国农民工的7%）。金融危机还导致国内外对农产品需求的疲软，一些国家设置新的农产品贸易壁垒。农业部表示，今后一段时间农产品价格走势和农民工就业状况都不乐观。这直接影响到农村家庭用于养老的费用支出。
（四）外出务工人员增加
2006年，农村外出从业劳动力13181万人，占农村总人口的17.88%。在市（地区）外省内和省外从业的劳动力占67.0%。他们一般农忙或春节才回家。子女不在身边，老人生活上几乎受不到照料，精神上更加寂寞。2006年，农村常感孤独的老年人为30.9%。外出就业还加重老人的劳动负担。受城市价值观念的影响，老人与子女间的代沟逐渐加大。这些都不利于老年人健康养老。外出务工人员自身的养老保障也存在问题，他们的流动性强，各地的养老保险没有统一，养老保险异地转移困难。近几年各地退保严重。例如，2007年深圳共有493.97万人参加了基本养老保险，退保的人数为83万人，比例为16.8％，成功转保的比例仅为退保人数的1%。农民工为城市的建设做出了巨大的贡献，却没有享受到社会养老的权利。
（五）被征地农民的养老问题
据估计，2005年失地农民总数约有4000-5000万人。国家统计局对全国2942个失地农户的调查表明，这些失地农户共有7187名劳动力，其中征地时安置就业197人，仅约占劳动力总数2.7%；外出务工约占25%；失业在家约占20%；一半以上被迫在当地从事农业或二三产业。就业形势严峻和失地农民自身文化素质的局限，他们找工作越来越难。有些农民由于征地补偿少，承担不起相关保险费用；有些失地农民不愿参加养老保险。总体上失地农民社会养老保障覆盖面窄，保障水平低。目前，全国23个省市已针对部分农民推行养老保险，部分省市相关政策尚未出台。
四、对策
现阶段农民养老保障必须从农村家庭内部出发，巩固家庭养老保障能力，提高保障质量。
（一）增加农民收入
农民的收入增加了，养老水平才会提高。从长远来看，增加农民的收入要进行土地改革。张五常教授指出，虽然农地的使用权是在农民手上，但只是耕种的权利，没有转作工业的权利，也没有转作住家的权利。耕地的地权不那么值钱，大约一年租值400块一亩，如果转作工业用地，会高很多。让农民有真正意义上的土地使用权，转让权和收入权，农民以市场主体身份进行土地交易，会获得较高的土地转让金。政府对土地交易进行引导和规范。
（二）家庭资助计划
《联合国老年人原则》指出：“人们的家庭生活承受着各种重压，需要向抚养和照顾体弱的老年人的那些人提供支助。”对有老年人的农村家庭可以实施家庭资助计划，政府用资金或实物来支持家庭养老。实际操作由农村基层组织或计划生育组织来进行。根据家庭赡养老人的人数、老人的年龄和体质情况以及家庭的经济收入状况进行家庭资助。例如对有60岁以上或70岁以上老人的家庭减免有关税收，如人头税等。对养老家庭给予特殊的鼓励和优惠政策。例如对家庭住房紧张的农户优先优惠划拨宅基地，给予老人“养老田”，对特别困难的提供生活补贴，免费参加农村合作医疗等。还要倡导农村老人树立“防老”意识，鼓励他们参加商业养老保险、进行个人储蓄，提高个人养老能力。
（三）制定法律
现行有关养老保障的法律把农民排斥在外。应加快立法，确立农村养老保障制度的法律地位。制定法律要考虑现有的养老模式和政策。可依据《中华人民共和国老年人权益保障法》、《宪法》的相关条款和政策规定，由国务院制定《农村家庭养老保障条例》和《农村社会养老保障条例》。地方制定相应的农村养老保障法规或规章。待条件成熟由全国人民代表大会制定《农村养老保障法》。把制度成长与法律建设统一起来，保障农民的养老权利。为农村居民提供有关养老的法律咨询和政策咨询。建立促进农业发展的合作组织，以整体的力量维护农民的养老权益。
（四）宣传尊老养老的传统文化
尊老、养老是中华民族传统美德。要继续发扬这种传统，教育青少年从小孝敬父母、尊重爱护老人。定期开展农村尊老养老宣传活动。编印发放尊老养老宣传资料，组织养老法规学习班，开展电视业务讲座，制作专题宣传片等。通过宣传教育形成尊老养老的社会风气。巩固家庭养老的作用，提高家庭养老的质量。
另一方面在农村建立老年养老服务站，设立阅览室、健身房和棋牌娱乐室等，定期开展老年人的扑克、象棋、台球、太极拳和老年书法等活动，丰富老年人的精神文化生活。
（五）完善养老保险制度
外出务工人员倾向在城市安家落户的，纳入城镇社会养老保险。选择回乡的，参加农村社会养老保险。被征地农民在城镇工作的，参加城镇居民养老保险。继续留在农村的，参加农村养老保险。政府、集体给予适当补贴。现行农村养老保险制度，实质上是“完全个人储蓄”。应明确政府补助。补助是农村养老保险事业发展的催化剂，较少的投入会较大地提高参保率和覆盖面。而且少量的人均补助要比普遍补助效果更好。开放养老保险市场，让政府经办机构与商业保险公司之间展开竞争。让农民自己选择，提高办事效率。建立农保基金运营、监管制度，解决农保基金保值增值问题，增加农民参保信心。
参考文献：
1、王小章.公民权利、市场的两重性和社会保障[J].学术论坛,2007(7).
2、王小章.中国发达地区社会保障——来自浙江的报告[M].浙江大学出版社,2007.
3、杨燕绥.中国社会保障法律体系的构想[J].公共管理学报,2004(2).
4、张淑.保障老人权益 尊老养老助老 全面推进老龄事业发展——湖北省钟祥市老龄工作纪实[EB/OL].全国老龄工作委员会办公室网站,2008(10).
5、杨燕绥,赵建国,韩军平.建立农村养老保障的战略意义[J].战略与管理,2004(2).
6、780万农民工提前返乡 国务院六措施促就业[EB/OL].人民网,2008(12).
7、盛思鑫.金融危机中视域中的三农问题[EB/OL].新浪网,2009(1).
（作者单位：浙江工商大学公共管理学院）