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解放前，上海市是一座畸形发展的城市，一方面有一些高楼大厦和洋房别墅，有一些规模水平的工厂，有一些象样的水、电、燃气和道路交通设施；另一方面，又有大量棚户简屋和“滚地龙”，有大量夹杂在居民区里的弄堂小厂，有大量缺乏基本设施的小弄、小街、小区。总体上，城市拥挤、设施分布极不均匀、大量底层市民生活环境差，不适应上海市解放后进一步发展的需要。