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[摘要]公民参与公共决策是决策科学化、民主化发展必不可少的组成部分,是最终实现善治的必然趋势。然而在公共决策过程中我国公民的参与现状却不尽如人意。本文试着分析当前存在的现实问题,并提出解决对策。
[关键词]公民参与;公共政策;现状;对策
[中图分类号]C934 [文献标识码]A [文章编号]1674-604X(2009)12-0035-03
收稿日期:2009-11-23
作者简介:商雅茜(1987-),女,河北唐山人,广西师范学院经济管理学院研究生,研究方向为行政管理。
1.公民参与公共政策的现状分析
1.1 当代我国政府公共决策体制的现状
改革开放以来,伴随着我国政府治理实践的探索与发展,我国政府公共决策体制具有鲜明的“转型期”的特点,即处于新旧交替的发展和变革阶段,制度和观念等方面都随着环境和条件的变化处在调整和适应的过程之中。明显的是,我国当前政府公共决策的宪政结构完全体现全能主义色彩。从宪法结构上看,我国各级人民代表大会及其常务委员会是我国的决策机关,所有重大决策都要由它做出或得到它的批准;而国务院及各级人民政府是它的执行机关。但是在实际的运作过程中,我国当前的政府公共决策体制又并非尽如宪法规定中所述。一方面,国务院及地方人民政府并非只是如宪法所规定的那样仅为全国人大及地方各级人大的执行机关,它们也依法享有法律规定的各项独立决策职权和在执行过程中的自由裁量权等;另一方面,由于各级人大自身建设以及政府行政工作的专业性和灵活性强等因素,我国的各级人大所实际发挥的作用和影响还远远没有达到权力机关所应有的程度。因而在实际的工作中,它对政府工作的监督和作出重大决策的作用还很薄弱,许多决策往往由政府做出,人大只是起到一种给予认可的程序性的形式作用,我们的结论就是,各级政府仍然发挥了公共决策的主导作用。再有,由于我国是中国共产党领导的社会主义国家,我国政府公共决策的核心结构实际上是中国共产党的各级党委。依据我国的国情,政府公共决策的实际情况是:党中央和各级党委根据社会经济形势的发展以及有关工作部门的建议,对全国和地方的重大行政问题做出决策,然后通过全国和各级地方人大及其常委会依照相关法律程序将其决策转化为有关法律或法规,同时由政府部门予以执行。中国共产党的决策核心作用通过以下几种途径来实现:其一,各级党委向各级人大及政府部门推荐重要领导干部;其二,在各级人大和政府部门建立党组,指导机关党组织的工作;其三,各级人大和政府主要领导中有多位党委委员,有的党委书记兼任同级人大常委会主任,而政府首长一般兼任党委副书记。政府公共决策的宪法结构与党的领导原则的有机结合,实际上进一步加大了政府部门在公共决策制定中的主导作用。当代我国政府公共决策体制在宪政结构上所具有的这种特点,体现了政府在改革中所体现的绝对的主导作用。这种政府本位的决策和管理体制导致了许多决策盲点不言而喻,惟有公民真正参与并实施合法监督,才能更好地完善政府公共决策体制,解决弊端,实现社会共同治理,最终达到善治。
1.2 公民的政治冷漠
事实上,公民在公共政策过程中往往表现出消极参与、不参与和不合理参与等现象。
政府公共决策在本质上确实是一种公共产品,按照公正的原则,以统一的标准对社会所有成员普遍使用。公民可能关心一些与自己个人利益密切相关的社会公共利益,但是这并不意味着每一个公民都会主动地采取行动去影响政府的决策。尽管公民享有种种参与的权利,但是事实上可能并不会运用这种权利,而表现出一种参与的冷漠,这样的现象在世界上任何一个国家都是存在的。对于我国政府公共决策中的公民参与冷漠,其原因很多。第一,我国是经过长期封建专制统治的国家,专制政治的支配作用相当深入。长期专制统治的结果是社会成员形成对政治权力的依附性、顺从性,缺乏自主独立意识、公民权利观念以及政治参与意识。第二,公民的政治和文化素质是影响公民参与行为的另外一个因素。缺乏教育,不具备进行参与的知识和政治意识,常常是导致参与冷漠的重要原因。第三,政治和行政体制存在的问题也是一个重要的因素。在我国,长期以来政府决策运作的封闭性和不透明性使许多人都形成一个基本共识,个人的参与对政府的决策不可能起到什么影响力。个体公民掌握的资源是相对有限的,这使得当公民试图影响一个比自己力量庞大得多的政府时,感受到一种较低的政治效能感,因而导致了公民对参与政府公共决策的漠不关心。
1.3 政府的“经济人”特征
在市场经济条件下,政府也是“经济人”,有自己独立的利益取向和愿望。这也是政府经济学最基本的假设。如果政府的利益取向指向自身,或者把自身利益等同于公共利益,政府事实上扮演的角色与政府应该扮演的公共服务的提供者和社会利益的调停者的身份就背道而驰了,而之前我们也论述了我国当前的行政决策体制实际上是以政府为中心的单方面决策体制,所以所有问题的根本原因就在于此。
2.公民有效参与公共政策的对策
在政治民主化的进程中,政府必须实现治理模式变革以适应社会环境的变化给政府公共管理带来的诸多难题和挑战。推进公共决策的民主化,是政府实现治理变革的重要手段。政府治理模式的变革,是政府制度创新的前提,也是政府制度创新的主要内容。改革和完善政府公共决策中公民参与的制度设计,首先取决于政府自身治理变革的目标和理念。
2.1 践行善治理念,建设服务政府
长久以来,我国政府的决策活动处在一种集权式的管理体制下,人民群众对一些重大决策事先一无所知,或知之甚少,决策权成为少部分权力精英的专门权利。改革开放以来,随着国家工作中心向经济发展方向的转移,我国虽然也强调政府职能的转变,但历次政府行政管理体制改革只注重有形的机构裁减与人员合并,却忽视了政府公共行政与服务理念的转变与生成。在这种治理模式下政府依旧具有鲜明的全能主义色彩,单纯依靠政府组织进行公共领域中所有公共事务的管理,自然公民对政府公共决策的参与就被放到了次要的地位。然而,现代政府治理模式的善治理念,认为政府管理和决策行为是一个上下互动的过程,它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理,其权力向度是多元的、相互的,而不是单一的和自上而下的。在善治理念下,政府与个人的关系不是对抗关系,也不单纯是管理者和被管理者的关系,而是不同但却一致的利益关系,因而要求行动上必须相互合作。这种服务与合作的关系,意味着公共利益与个人利益关系的一致,要求政府与公众之间的相互信任、支持与尊重。
2.2 保障公民参与权利,提高公民参与能力
保障公民参与公共政策权利,是促进我国政府公共决策中公民参与的前提。政府公共决策中的公民参与,在本质上是一个政府公共决策民主化的过程,和民主问题息息相关。公民参与政府公共决策的最根本的问题是公民的权利问题。只有实现了公民的参与权利,使其获得了制度化和程序化的保障,才能实现由传统政府治理模式向服务性治理模式的转变,才能实现政府与社会、与公民的合作治理。实现我国政府公共决策中的公民参与权及其法治保障,首先要完善公民参与权的权利体系,其次要加强公民参与权利行使的制度化和程序化程度,使得公民在政府公共决策中能够切实、有效地行使参与权利。一般来看,政府公共决策中的公民参与权利有公民的知情权、公民的参与权、公民的监督权等三种基本表现形态。其中,公民的知情权是公民参与权利实现的前提和基础;公民的参与权是指在政府公共决策过程中能够自始至终地表达意见、实现参与的权利;公民的监督权是指在政府公共决策过程中,特别是在决策后进行监督以保证公民的意愿得到体现和决策得以有效地执行。政府公共决策是一个过程,从决策与执行分离的角度分析,政府公共决策的逻辑进程应该包括确立目标、拟订方案、方案决策和方案的修正与完善等四个阶段,公民参与的权利体系应该始终贯穿于政府公共决策的各个环节。基于我国的现实国情,我国政府公共决策中的公民参与权利体系应该主要包括政府公共决策中的公民知情权、公民听证权、公民监督权以及公民救济权四项权利。
在现代国家里,一项权利需要通过良好的政策设计过程来得到培育和发展。显然,在我国当前政府公共决策体制内对于公民参与权的制度化和规范化是远远不够的。健全我国政府公共决策中的公民参与权利体系,并加强其制度化和规范化,是促进公民参与政府公共决策并发挥有效作用的必经之路。
2.3 构建民主制度,培养市民社会
政府公共决策中的公民参与是当代我国民主政治建设的重要内容。同样民主政治的建设对于公民有效参与公共决策提供了保障。民主政治建设主要基于两个方面,一是完善民主的制度架构;二是发展民主的社会基础。民主制度建设具有重要的意义,是公民所享有的民主权利得以落实的基础。但是民主制度的构建是人为的结果,脱离了民主的社会基础,民主制度设计得再完美,也只能是空中花园。从当今世界各国的政治发展实践不难看到,许多发展中国家效仿西方,建立了西方式的民主制度,但是在现实中却屡屡受挫,只具民主之形而不具民主之实,人民的民主权利得不到有效的保障。究其原因,就是缺乏民主的社会基础。公民社会是现代民主发展的社会基础。公民社会里的各个组织代表着各种不同的、有时甚至是相互矛盾的社会利益,这些组织是根据各自的社会基础、所服务的对象、所要解决的问题以及开展活动的方式而建立和塑造的。诸如与教会相联系的团体、工会、合作组织、服务组织、社区组织、青年组织以及学术机构等都属于公民社会中的组织。在公民社会中,各人拥有选择的机会和能力,个人权利能够得到保障,民间首创精神得到鼓励和表扬,公民受到一定程度的教育和培训,因而有能力作出合理的判断和选择。一个发达的公民社会具有较高的组织性,有民众维护自身利益的基层组织,各种形式的利益集团,民间志愿者组织,以及公共舆论界等。我国要建设社会主义民主政治,也要发展适合于社会主义民主政治的社会基础,即我国特色的公民社会。建设我国特色的公民社会,对于促进和实现当代我国政府治理模式的转变非常重要。俞可平认为,“治理和善治的本质特征是公民社会组织对社会公共事务的独立管理或与政府的合作管理,善治需要公民社会的发展,没有健全的公民社会,不可能有善治;反之,公民社会的发展必然直接地或间接地要影响治理的变迁。这一结论不仅已经被国际社会许多国家的经验所证实,也同样适用于改革开放后我国的实际情况。
[参考文献]
[1]陈庆云.公共政策分析[M].北京:中国经济出版社,1996.
[2]戴维,易斯顿.政治生活的系统分析[M].北京:华夏出版社,1999.
[3]俞可平.治理与善治[M].社会科学文献出版社,2000.
[4]陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].中国人民大学出版社,2003.
[5]葛玮.公共政策过程中的公民参与[J].广东行政学院学报,2006(6).
[6]赵成根.民主与公共决策[M].哈尔滨:黑龙江人民出版社,2000.
[7]刘永智.公共政策制定中的公民参与[J].兰州学刊,2004(3).
[8]岳经纶.公共政策的价值取向[J].中国审计,2003(10).
[责编 袁妮]
[关键词]公民参与;公共政策;现状;对策
[中图分类号]C934 [文献标识码]A [文章编号]1674-604X(2009)12-0035-03
收稿日期:2009-11-23
作者简介:商雅茜(1987-),女,河北唐山人,广西师范学院经济管理学院研究生,研究方向为行政管理。
1.公民参与公共政策的现状分析
1.1 当代我国政府公共决策体制的现状
改革开放以来,伴随着我国政府治理实践的探索与发展,我国政府公共决策体制具有鲜明的“转型期”的特点,即处于新旧交替的发展和变革阶段,制度和观念等方面都随着环境和条件的变化处在调整和适应的过程之中。明显的是,我国当前政府公共决策的宪政结构完全体现全能主义色彩。从宪法结构上看,我国各级人民代表大会及其常务委员会是我国的决策机关,所有重大决策都要由它做出或得到它的批准;而国务院及各级人民政府是它的执行机关。但是在实际的运作过程中,我国当前的政府公共决策体制又并非尽如宪法规定中所述。一方面,国务院及地方人民政府并非只是如宪法所规定的那样仅为全国人大及地方各级人大的执行机关,它们也依法享有法律规定的各项独立决策职权和在执行过程中的自由裁量权等;另一方面,由于各级人大自身建设以及政府行政工作的专业性和灵活性强等因素,我国的各级人大所实际发挥的作用和影响还远远没有达到权力机关所应有的程度。因而在实际的工作中,它对政府工作的监督和作出重大决策的作用还很薄弱,许多决策往往由政府做出,人大只是起到一种给予认可的程序性的形式作用,我们的结论就是,各级政府仍然发挥了公共决策的主导作用。再有,由于我国是中国共产党领导的社会主义国家,我国政府公共决策的核心结构实际上是中国共产党的各级党委。依据我国的国情,政府公共决策的实际情况是:党中央和各级党委根据社会经济形势的发展以及有关工作部门的建议,对全国和地方的重大行政问题做出决策,然后通过全国和各级地方人大及其常委会依照相关法律程序将其决策转化为有关法律或法规,同时由政府部门予以执行。中国共产党的决策核心作用通过以下几种途径来实现:其一,各级党委向各级人大及政府部门推荐重要领导干部;其二,在各级人大和政府部门建立党组,指导机关党组织的工作;其三,各级人大和政府主要领导中有多位党委委员,有的党委书记兼任同级人大常委会主任,而政府首长一般兼任党委副书记。政府公共决策的宪法结构与党的领导原则的有机结合,实际上进一步加大了政府部门在公共决策制定中的主导作用。当代我国政府公共决策体制在宪政结构上所具有的这种特点,体现了政府在改革中所体现的绝对的主导作用。这种政府本位的决策和管理体制导致了许多决策盲点不言而喻,惟有公民真正参与并实施合法监督,才能更好地完善政府公共决策体制,解决弊端,实现社会共同治理,最终达到善治。
1.2 公民的政治冷漠
事实上,公民在公共政策过程中往往表现出消极参与、不参与和不合理参与等现象。
政府公共决策在本质上确实是一种公共产品,按照公正的原则,以统一的标准对社会所有成员普遍使用。公民可能关心一些与自己个人利益密切相关的社会公共利益,但是这并不意味着每一个公民都会主动地采取行动去影响政府的决策。尽管公民享有种种参与的权利,但是事实上可能并不会运用这种权利,而表现出一种参与的冷漠,这样的现象在世界上任何一个国家都是存在的。对于我国政府公共决策中的公民参与冷漠,其原因很多。第一,我国是经过长期封建专制统治的国家,专制政治的支配作用相当深入。长期专制统治的结果是社会成员形成对政治权力的依附性、顺从性,缺乏自主独立意识、公民权利观念以及政治参与意识。第二,公民的政治和文化素质是影响公民参与行为的另外一个因素。缺乏教育,不具备进行参与的知识和政治意识,常常是导致参与冷漠的重要原因。第三,政治和行政体制存在的问题也是一个重要的因素。在我国,长期以来政府决策运作的封闭性和不透明性使许多人都形成一个基本共识,个人的参与对政府的决策不可能起到什么影响力。个体公民掌握的资源是相对有限的,这使得当公民试图影响一个比自己力量庞大得多的政府时,感受到一种较低的政治效能感,因而导致了公民对参与政府公共决策的漠不关心。
1.3 政府的“经济人”特征
在市场经济条件下,政府也是“经济人”,有自己独立的利益取向和愿望。这也是政府经济学最基本的假设。如果政府的利益取向指向自身,或者把自身利益等同于公共利益,政府事实上扮演的角色与政府应该扮演的公共服务的提供者和社会利益的调停者的身份就背道而驰了,而之前我们也论述了我国当前的行政决策体制实际上是以政府为中心的单方面决策体制,所以所有问题的根本原因就在于此。
2.公民有效参与公共政策的对策
在政治民主化的进程中,政府必须实现治理模式变革以适应社会环境的变化给政府公共管理带来的诸多难题和挑战。推进公共决策的民主化,是政府实现治理变革的重要手段。政府治理模式的变革,是政府制度创新的前提,也是政府制度创新的主要内容。改革和完善政府公共决策中公民参与的制度设计,首先取决于政府自身治理变革的目标和理念。
2.1 践行善治理念,建设服务政府
长久以来,我国政府的决策活动处在一种集权式的管理体制下,人民群众对一些重大决策事先一无所知,或知之甚少,决策权成为少部分权力精英的专门权利。改革开放以来,随着国家工作中心向经济发展方向的转移,我国虽然也强调政府职能的转变,但历次政府行政管理体制改革只注重有形的机构裁减与人员合并,却忽视了政府公共行政与服务理念的转变与生成。在这种治理模式下政府依旧具有鲜明的全能主义色彩,单纯依靠政府组织进行公共领域中所有公共事务的管理,自然公民对政府公共决策的参与就被放到了次要的地位。然而,现代政府治理模式的善治理念,认为政府管理和决策行为是一个上下互动的过程,它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理,其权力向度是多元的、相互的,而不是单一的和自上而下的。在善治理念下,政府与个人的关系不是对抗关系,也不单纯是管理者和被管理者的关系,而是不同但却一致的利益关系,因而要求行动上必须相互合作。这种服务与合作的关系,意味着公共利益与个人利益关系的一致,要求政府与公众之间的相互信任、支持与尊重。
2.2 保障公民参与权利,提高公民参与能力
保障公民参与公共政策权利,是促进我国政府公共决策中公民参与的前提。政府公共决策中的公民参与,在本质上是一个政府公共决策民主化的过程,和民主问题息息相关。公民参与政府公共决策的最根本的问题是公民的权利问题。只有实现了公民的参与权利,使其获得了制度化和程序化的保障,才能实现由传统政府治理模式向服务性治理模式的转变,才能实现政府与社会、与公民的合作治理。实现我国政府公共决策中的公民参与权及其法治保障,首先要完善公民参与权的权利体系,其次要加强公民参与权利行使的制度化和程序化程度,使得公民在政府公共决策中能够切实、有效地行使参与权利。一般来看,政府公共决策中的公民参与权利有公民的知情权、公民的参与权、公民的监督权等三种基本表现形态。其中,公民的知情权是公民参与权利实现的前提和基础;公民的参与权是指在政府公共决策过程中能够自始至终地表达意见、实现参与的权利;公民的监督权是指在政府公共决策过程中,特别是在决策后进行监督以保证公民的意愿得到体现和决策得以有效地执行。政府公共决策是一个过程,从决策与执行分离的角度分析,政府公共决策的逻辑进程应该包括确立目标、拟订方案、方案决策和方案的修正与完善等四个阶段,公民参与的权利体系应该始终贯穿于政府公共决策的各个环节。基于我国的现实国情,我国政府公共决策中的公民参与权利体系应该主要包括政府公共决策中的公民知情权、公民听证权、公民监督权以及公民救济权四项权利。
在现代国家里,一项权利需要通过良好的政策设计过程来得到培育和发展。显然,在我国当前政府公共决策体制内对于公民参与权的制度化和规范化是远远不够的。健全我国政府公共决策中的公民参与权利体系,并加强其制度化和规范化,是促进公民参与政府公共决策并发挥有效作用的必经之路。
2.3 构建民主制度,培养市民社会
政府公共决策中的公民参与是当代我国民主政治建设的重要内容。同样民主政治的建设对于公民有效参与公共决策提供了保障。民主政治建设主要基于两个方面,一是完善民主的制度架构;二是发展民主的社会基础。民主制度建设具有重要的意义,是公民所享有的民主权利得以落实的基础。但是民主制度的构建是人为的结果,脱离了民主的社会基础,民主制度设计得再完美,也只能是空中花园。从当今世界各国的政治发展实践不难看到,许多发展中国家效仿西方,建立了西方式的民主制度,但是在现实中却屡屡受挫,只具民主之形而不具民主之实,人民的民主权利得不到有效的保障。究其原因,就是缺乏民主的社会基础。公民社会是现代民主发展的社会基础。公民社会里的各个组织代表着各种不同的、有时甚至是相互矛盾的社会利益,这些组织是根据各自的社会基础、所服务的对象、所要解决的问题以及开展活动的方式而建立和塑造的。诸如与教会相联系的团体、工会、合作组织、服务组织、社区组织、青年组织以及学术机构等都属于公民社会中的组织。在公民社会中,各人拥有选择的机会和能力,个人权利能够得到保障,民间首创精神得到鼓励和表扬,公民受到一定程度的教育和培训,因而有能力作出合理的判断和选择。一个发达的公民社会具有较高的组织性,有民众维护自身利益的基层组织,各种形式的利益集团,民间志愿者组织,以及公共舆论界等。我国要建设社会主义民主政治,也要发展适合于社会主义民主政治的社会基础,即我国特色的公民社会。建设我国特色的公民社会,对于促进和实现当代我国政府治理模式的转变非常重要。俞可平认为,“治理和善治的本质特征是公民社会组织对社会公共事务的独立管理或与政府的合作管理,善治需要公民社会的发展,没有健全的公民社会,不可能有善治;反之,公民社会的发展必然直接地或间接地要影响治理的变迁。这一结论不仅已经被国际社会许多国家的经验所证实,也同样适用于改革开放后我国的实际情况。
[参考文献]
[1]陈庆云.公共政策分析[M].北京:中国经济出版社,1996.
[2]戴维,易斯顿.政治生活的系统分析[M].北京:华夏出版社,1999.
[3]俞可平.治理与善治[M].社会科学文献出版社,2000.
[4]陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].中国人民大学出版社,2003.
[5]葛玮.公共政策过程中的公民参与[J].广东行政学院学报,2006(6).
[6]赵成根.民主与公共决策[M].哈尔滨:黑龙江人民出版社,2000.
[7]刘永智.公共政策制定中的公民参与[J].兰州学刊,2004(3).
[8]岳经纶.公共政策的价值取向[J].中国审计,2003(10).
[责编 袁妮]