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【摘要】 文章在阐述低碳农业发展需要财税政策引导的基础上，针对我国财政涉农投入的问题，提出了低碳农业发展的财政投入政策。
【关键词】 低碳农业； 财政投入； 政策选择
“低碳经济”已成为当下最热门的话题之一，但每提及“低碳”这一概念，人们往往更多地想到工业，想到城市，事实上，联合国粮农组织新近指出，耕地释放出大量的温室气体，超过全球人为温室气体排放总量的30%，相当于150亿吨的二氧化碳；同时，生态的农业系统，即低碳农业模式可以抵销掉80%因农业导致的全球温室气体排放量；减免工业化肥的生产每年可为世界节省1%的石油能源，而禁止化肥的使用还能降低30%的农业排放。由以上可知，在发展低碳经济方面，农业潜力巨大、大有作为。
一、低碳农业发展需要财税政策的引导
根据公共产品和外部性理论，生态环境、资源能源、低碳经济等具有公共性和外部性，使得低碳农业带有很强的公益性和外部性特色。外部性使得私人资本不愿积极主动地介入该领域，而且，在低碳农业发展模式下，生产方式以及经济运行模式不同于传统农业发展模式，都会发生变化，这些变化对政府职能及投资方向有着重要的影响，也就决定了低碳农业比传统农业更需要政府宏观经济政策的引导、扶持，从而使农业生产的私人成本与收益能接近相应的社会成本与收益。
根据公共财政理论，财税政策是重要的宏观经济政策之一，具有引导、调节经济运行的功能。财政税收的特征和职能决定了财税政策在扶持低碳农业方面有不可替代的作用。另外，资金匮乏一直是农业发展方面的瓶颈，财政在扶持农村经济发展方面很大程度上有所欠缺，而低碳农业经济尚在起步阶段，加上农业的弱质性和风险性，决定了财税政策在扶持低碳农业方面有不可替代的作用。把更多的资金配置到低碳产业上是财政义不容辞的职责，因此发挥财税政策在农业资金方面的扶持、示范与引导作用，把资金合理配置到低碳农业上，实现农业产业的更新换代和升级调整，促进农村经济发展，最终形成带动农民增收、农业增效的可持续发展模式。
二、发展低碳农业存在的问题
我国是世界上最大的发展中农业大国，当前发展低碳农业存在的主要问题是：
（一）农业生产污染日趋严重
农业生产污染具体表现：一是农用肥料、农膜、农药等使用量不断增加且不合理使用（如表1）。化肥中氮、磷、钾肥主要生产原料为天然气、煤炭、重油、磷矿石、氯化钾矿粉等，其生产过程中也要用到大量煤、气、油，化肥大量使用直接导致农业生产的高碳化和高污染化。而农膜、农药的大量使用不仅会对土壤和水体造成危害，且在分解过程中会释放大量的温室气体。二是农用机械的迅速发展（如表1）。随着农业生产的规模化、科技化发展，农业机械使用越来越普及，在减轻农民体力劳动的同时，也导致石油燃料使用量的提升。三是畜禽的高碳养殖。畜禽粪尿未经处理的污水直接排放，严重威胁农村环境和水体质量。
（二）乡镇企业污染严重
随着乡镇企业的发展，农村工业化的污染也越来越重。目前我国多数乡镇企业，实际上是以低技术含量的粗放经营为特征，以牺牲环境为代价的。主要由于多数乡镇企业资金、技术力量薄弱，设备较落后，产品技术层次不高，环境保护意识淡薄，受资金力量、基础条件及管理水平的限制，不愿意建设或购买环保设施。有的乡镇企业属于高污染型企业，但是当地有关部门出于发展经济的考虑依然允许其项目上马，给农村环境带来危害。
（三）农村生活能源消费结构单一且效率低
目前我国农村的能源消耗主要用的是柴、草、秸秆、煤，其他可再生清洁能源（如沼气）则很少。更严重的是，由于农村居民大都采用传统的非省柴灶，导致能源使用效率低下，造成能源的浪费和温室气体的大量排放。
三、财政在发展低碳农业所面临的主要问题
（一）财政低碳农业投资偏弱
在我国农业经济发展中，财政投入是农业经济发展的主要动力之一，在推进农业环保发展上财政支农存在严重不足，没有发挥宏观调节的导向性作用。据2009年《中国农村统计年鉴》统计，在农村固定资产投资中，用于环保、水利、公共设施管理的投资额为1 255.2亿元，仅占农村固定资产投资总额的5.21%。政府对农村环保的投入不足，致使农业生态保护型公共产品建设进程缓慢，农业环境污染得不到有效治理，难以促进农业低碳环境的健康发展。
从发达国家发展循环经济的经验来看，环保投入占到GDP的2％~3％左右，才能对环境起到较好的保护作用。世界银行业曾建议中国，要加大对污染控制的投资，最好在GDP的2％以上。据《中国环境保护2003—2008》白皮书的统计数据，2003—2008年，我国环境污染治理投入达到了9 522.7亿元人民币，占到同期GDP的１％。2009年这一比例上升到了1.3％，这其中包括了企业投资、民间投资以及其他方面的资金，真正的财政投资不到GDP的１％。从这些数据来看，我国投入到环保和污染治理方面的财政投入不够充足。财政投资的不足必然会影响到我国低碳农业的发展。
（二）财政支农结构错位
财政支农结构不合理突出体现在以下几方面：一是农业科研技术投入明显偏低。二是低碳农业基本建设投资严重不足，并通过内部传导机制，影响到农业生产的稳定发展。三是财政对低碳农业发展项目支持少且缺乏足够的资金投入保障。在财政对农业的支出中，用于促进低碳农业、有机农业发展的项目没有专门立项。四是政府的财政农业支出用于人员供养及行政开支部分过多，据统计大体维持在70％左右，而用于农业建设和科技投入的支出比重较低。
（三）财政支农补贴对低碳农业发展的导向性不强
财政支农补贴一直是世界各国保护农业发展最常用、最有效的手段。财政对农业补贴在我国主要有农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴等，但是对于无公害农产品、有机农产品及对土地资源节约、保护、节水灌溉等生态方面的建设没有针对性的补贴，因此，农民对低碳农业生态项目没有积极性，导致低碳农业发展缓慢。
（四）未能充分发挥税收的杠杆调节作用
税收在为国家筹集财政收入的同时，也起到了调节生产、消费和资源配置的作用，国家应该充分利用税收来支持低碳农业发展。目前税收对低碳农业发展的支持少，如对投资开发荒山荒地育林、固沙植被采取免税政策，对挤占耕地课以耕地占用税，这些措施已发挥了相应的保护农业生态的作用，但是保护力度较小。如目前耕地占用税仅是在占用耕地从事其他非农业建设时一次性课征，以后不再征收，而且耕地占用税的税额较低，根本起不到对耕地的保护作用。
四、财政支持低碳农业发展的政策选择
（一）加大公共财政对农业尤其是低碳农业的投入总量
农业是基础性产业，具有准公益性，同时，低碳农业与其他产业相比又具有明显的弱势，这使得私人资本不愿介入此领域，需要政府加强支持和保护。我国已进入工业化发展的中期，政府在构建公共财政框架体系时，应当体现低碳农业的优先位置，要随着经济的发展和国家财力的增强，不断加大财政支农力度尤其是低碳农业的投入，确保财政低碳农业支出的增长速度超过财政其他支农的增长速度。同时要强调依法治农，通过不断完善立法和严格执法，确保财政低碳农业投入优先增长、稳定增长的政策充分落实到位。除了直接投入外，要重视发挥财政扶持低碳农业资金的引导功能，灵活运用贴息、担保、政策优惠等方式，吸引信贷资金、民资等资本投入低碳农业，以拓宽低碳农业投资渠道。
【关键词】 低碳农业； 财政投入； 政策选择
“低碳经济”已成为当下最热门的话题之一，但每提及“低碳”这一概念，人们往往更多地想到工业，想到城市，事实上，联合国粮农组织新近指出，耕地释放出大量的温室气体，超过全球人为温室气体排放总量的30%，相当于150亿吨的二氧化碳；同时，生态的农业系统，即低碳农业模式可以抵销掉80%因农业导致的全球温室气体排放量；减免工业化肥的生产每年可为世界节省1%的石油能源，而禁止化肥的使用还能降低30%的农业排放。由以上可知，在发展低碳经济方面，农业潜力巨大、大有作为。
一、低碳农业发展需要财税政策的引导
根据公共产品和外部性理论，生态环境、资源能源、低碳经济等具有公共性和外部性，使得低碳农业带有很强的公益性和外部性特色。外部性使得私人资本不愿积极主动地介入该领域，而且，在低碳农业发展模式下，生产方式以及经济运行模式不同于传统农业发展模式，都会发生变化，这些变化对政府职能及投资方向有着重要的影响，也就决定了低碳农业比传统农业更需要政府宏观经济政策的引导、扶持，从而使农业生产的私人成本与收益能接近相应的社会成本与收益。
根据公共财政理论，财税政策是重要的宏观经济政策之一，具有引导、调节经济运行的功能。财政税收的特征和职能决定了财税政策在扶持低碳农业方面有不可替代的作用。另外，资金匮乏一直是农业发展方面的瓶颈，财政在扶持农村经济发展方面很大程度上有所欠缺，而低碳农业经济尚在起步阶段，加上农业的弱质性和风险性，决定了财税政策在扶持低碳农业方面有不可替代的作用。把更多的资金配置到低碳产业上是财政义不容辞的职责，因此发挥财税政策在农业资金方面的扶持、示范与引导作用，把资金合理配置到低碳农业上，实现农业产业的更新换代和升级调整，促进农村经济发展，最终形成带动农民增收、农业增效的可持续发展模式。
二、发展低碳农业存在的问题
我国是世界上最大的发展中农业大国，当前发展低碳农业存在的主要问题是：
（一）农业生产污染日趋严重
农业生产污染具体表现：一是农用肥料、农膜、农药等使用量不断增加且不合理使用（如表1）。化肥中氮、磷、钾肥主要生产原料为天然气、煤炭、重油、磷矿石、氯化钾矿粉等，其生产过程中也要用到大量煤、气、油，化肥大量使用直接导致农业生产的高碳化和高污染化。而农膜、农药的大量使用不仅会对土壤和水体造成危害，且在分解过程中会释放大量的温室气体。二是农用机械的迅速发展（如表1）。随着农业生产的规模化、科技化发展，农业机械使用越来越普及，在减轻农民体力劳动的同时，也导致石油燃料使用量的提升。三是畜禽的高碳养殖。畜禽粪尿未经处理的污水直接排放，严重威胁农村环境和水体质量。
（二）乡镇企业污染严重
随着乡镇企业的发展，农村工业化的污染也越来越重。目前我国多数乡镇企业，实际上是以低技术含量的粗放经营为特征，以牺牲环境为代价的。主要由于多数乡镇企业资金、技术力量薄弱，设备较落后，产品技术层次不高，环境保护意识淡薄，受资金力量、基础条件及管理水平的限制，不愿意建设或购买环保设施。有的乡镇企业属于高污染型企业，但是当地有关部门出于发展经济的考虑依然允许其项目上马，给农村环境带来危害。
（三）农村生活能源消费结构单一且效率低
目前我国农村的能源消耗主要用的是柴、草、秸秆、煤，其他可再生清洁能源（如沼气）则很少。更严重的是，由于农村居民大都采用传统的非省柴灶，导致能源使用效率低下，造成能源的浪费和温室气体的大量排放。
三、财政在发展低碳农业所面临的主要问题
（一）财政低碳农业投资偏弱
在我国农业经济发展中，财政投入是农业经济发展的主要动力之一，在推进农业环保发展上财政支农存在严重不足，没有发挥宏观调节的导向性作用。据2009年《中国农村统计年鉴》统计，在农村固定资产投资中，用于环保、水利、公共设施管理的投资额为1 255.2亿元，仅占农村固定资产投资总额的5.21%。政府对农村环保的投入不足，致使农业生态保护型公共产品建设进程缓慢，农业环境污染得不到有效治理，难以促进农业低碳环境的健康发展。
从发达国家发展循环经济的经验来看，环保投入占到GDP的2％~3％左右，才能对环境起到较好的保护作用。世界银行业曾建议中国，要加大对污染控制的投资，最好在GDP的2％以上。据《中国环境保护2003—2008》白皮书的统计数据，2003—2008年，我国环境污染治理投入达到了9 522.7亿元人民币，占到同期GDP的１％。2009年这一比例上升到了1.3％，这其中包括了企业投资、民间投资以及其他方面的资金，真正的财政投资不到GDP的１％。从这些数据来看，我国投入到环保和污染治理方面的财政投入不够充足。财政投资的不足必然会影响到我国低碳农业的发展。
（二）财政支农结构错位
财政支农结构不合理突出体现在以下几方面：一是农业科研技术投入明显偏低。二是低碳农业基本建设投资严重不足，并通过内部传导机制，影响到农业生产的稳定发展。三是财政对低碳农业发展项目支持少且缺乏足够的资金投入保障。在财政对农业的支出中，用于促进低碳农业、有机农业发展的项目没有专门立项。四是政府的财政农业支出用于人员供养及行政开支部分过多，据统计大体维持在70％左右，而用于农业建设和科技投入的支出比重较低。
（三）财政支农补贴对低碳农业发展的导向性不强
财政支农补贴一直是世界各国保护农业发展最常用、最有效的手段。财政对农业补贴在我国主要有农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴等，但是对于无公害农产品、有机农产品及对土地资源节约、保护、节水灌溉等生态方面的建设没有针对性的补贴，因此，农民对低碳农业生态项目没有积极性，导致低碳农业发展缓慢。
（四）未能充分发挥税收的杠杆调节作用
税收在为国家筹集财政收入的同时，也起到了调节生产、消费和资源配置的作用，国家应该充分利用税收来支持低碳农业发展。目前税收对低碳农业发展的支持少，如对投资开发荒山荒地育林、固沙植被采取免税政策，对挤占耕地课以耕地占用税，这些措施已发挥了相应的保护农业生态的作用，但是保护力度较小。如目前耕地占用税仅是在占用耕地从事其他非农业建设时一次性课征，以后不再征收，而且耕地占用税的税额较低，根本起不到对耕地的保护作用。
四、财政支持低碳农业发展的政策选择
（一）加大公共财政对农业尤其是低碳农业的投入总量
农业是基础性产业，具有准公益性，同时，低碳农业与其他产业相比又具有明显的弱势，这使得私人资本不愿介入此领域，需要政府加强支持和保护。我国已进入工业化发展的中期，政府在构建公共财政框架体系时，应当体现低碳农业的优先位置，要随着经济的发展和国家财力的增强，不断加大财政支农力度尤其是低碳农业的投入，确保财政低碳农业支出的增长速度超过财政其他支农的增长速度。同时要强调依法治农，通过不断完善立法和严格执法，确保财政低碳农业投入优先增长、稳定增长的政策充分落实到位。除了直接投入外，要重视发挥财政扶持低碳农业资金的引导功能，灵活运用贴息、担保、政策优惠等方式，吸引信贷资金、民资等资本投入低碳农业，以拓宽低碳农业投资渠道。