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内容提要：区域规划是一个过程，包括编制、实施、评估及反馈调整等。目前国内普遍存在重规划结果轻规划过程、忽视规划实施评估及反馈调整现象。分析了区域规划评估的必要性，论述了规划评估的内容和方法，结合国家“十一五”规划实施情况的评估，反思了区域规划本身在目标制定、重点确定及其在规划实施中的调整问题。建立完善的规划评估制度既是提高规划工作质量的手段，也是改进社会决策、保障区域科学发展的需要；不论规划本身多科学合理，都必须根据区域运行过程中出现的新情况加以调整；一个好的规划，也应该具有相当的弹性，允许在实践中修正和完善。
关键词：区域规划；实施评估；反馈调整；“十一五”规划
中图分类号：F207
文献标识码：A
文章编号：1003-4161(2012)03-0001-05
一、引言
目前我国各级区域规划种类繁多，耗费了大量的人力物力；这其中不乏真知灼见，确实对规划对象的科学发展起到了良好作用；但也有的规划被束之高阁。对于此种规划，到底是规划本身还是规划执行过程出了问题?基于此，需建立规划评估制度，对区域规划的实施进行评价和反馈调整，反思规划的编制价值和实施中应注意的问题。
二、建立规划评估制度的必要性
(一)建立完善的规划评估制度，是规划科学发展的必然方向
传统区域规划比较注重最终规划成果，方案一经审批，意味着规划编制结束，规划的实施部门严格执行规划即可。但目前越来越多的学者意识到区域规划是动态的过程，应强调规划编制与实施间的动态反馈。在瞬息万变的区域环境中，不存在“一劳永逸”的规划方案，规划应是一个循环的过程。规划作为一个过程，不存在起始状态和终极状态，为了提高规划实施效果，要建立并运行规划编制与实施全过程控制系统，包括回诊、会鉴、检讨、纠错、报废与置换等追踪监控，以适应区域与城市动态变化的要求。规划管理重点应由强调规划结果向强调规划过程转变。
(二)建立完善的规划评估制度，是不断提高规划工作质量的需要
一是以严肃的态度评估正在实施的规划；二是以实事求是的精神评估规划工作方法和成果。
(三)建立完善的规划评估制度，是区域规划作为决策系统组成部分的基本要求
作为决策系统的构成和支撑，就不仅仅包括制定、决策和执行过程，还必须要有评估、反馈和修订程序，两者相结合才能够形成一个完整的、开放的循环提升过程。对于正处在经济发展和社会转型关键阶段的国家而言，各类引起社会关注的焦点、热点问题对于规划的影响，都需要通过定期评估来实现有效的改善。
三、如何进行规划评估
分析当前我国为数不多的规划评估报告，所采用的方法大致包括两种：一是对于空间布局、结构体系、政策措施、实施保障机制及实施成效等的评估，仍然采用定性分析方法；再一个是对规划阶段性目标、指标、比例、公众满意度等评估方面采用了定量分析方法。英国的做法可为我国提供有益的经验借鉴。英国在经过2004年规划体系的变革后，建立起了全国性的年度监测报告制度，各地方政府按照要求定期对地方发展框架进行监测评估。针对现阶段我国国情，规划评估工作的重点应放在对规划对象整体与综合的评估方面，积极探索定性分析与定量分析相结合的方法，以期系统地、客观地把握规划对象未来发展需解决的基本问题，进而为改善和充实规划工作，适应发展的要求奠定基础。
规划评估可以在规划中期和规划后期进行评估。一般而言，规划后期进行评估，能全面、系统地考察规划执行情况，也便于对规划本身进行反思。但是，要想及时发现规划中的问题，或者及时扭转规划与实践的偏差，规划中期也应作一次评估。从“十一五”规划开始，全国和部分地方开始对国民经济和社会发展规划进行系统的中期评估，但效果不甚理想。
四、规划评估的主要工作内容
不同专业人员会对规划评估工作有不同理解：行政管理者注重规划的“实施率”；规划师侧重规划方案的比较；科研人员看重建立评估的数学模型等。规划评估到底是关于规划方案本身的评估、规划实施效果的评估、还是规划对象发展的评估?
我们认为，对于规划评估工作，不能对既往规划成果简单评判，更不能为了短期功利性目的去“掩盖”或“夸大”某些问题，而应当本着科学的态度，通过对既有规划实施效果与不足、规划对象发展问题与走向、规划工作应对策略与目标深入分析，实事求是地改善规划工作使之更加适应，为规划对象科学发展提供坚实技术支撑。
五、我国“十一五”规划目标执行情况的评估
对规划目标执行情况地评估，是规划评估最具可行性和操作性的重要评估工作。规划目标执行情况评估工作着重于两个方面：如果规划目标远没有达到或大大超额完成，要么说明规划对象运行出了问题，要么说明规划本身出了问题。
“十一五”时期(2006-2010年)经济社会运行面对南方大规模气象灾害、四川汶川特大地震和国际金融危机等一系列国内外复杂形势和重大风险挑战，整体上经济社会运行仍较良好，外界不利环境未对经济运行情况造成根本冲击，突出表现在五年间经济发展、科技教育、资源环境、人民生活等方面呈现出较为平稳和良好的发展态势。这主要得益于在“十五”期末国务院编制的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(以下简称“十一五”规划)较合理的指导。然而，“十一五”规划在指导国民经济和社会发展过程中发挥较好的前瞻性、预测性和引导性作用的同时，囿于经济社会实际运行问题本身的复杂性把握不足，“十一五”规划目标自身也存在一定的问题，在一定程度上影响到了“十一五”规划的严肃性和权威性。
(一)“十一五”规划目标实现情况的简要评估
我国“十一五”规划，是一次典型的科学发展规划，也是到目前为止，完成时间最接近现实的规划。本文主要考察规划目标与实践情况的差别，反省规划制定的科学性和经济社会运行的合理性。
1 基于国际视角的宏观背景
考察某一国家或地区国民经济和社会发展的总体运行情况，可以世界大背景为基准，通过与其他国家或地区的同期总体运行情况相比较进行初步评价。以2006～2010年期间世界各国各地区年均GDP增长率为例，世界各国(地区)GDP增长率差异明显，最高者是阿塞拜疆(年均GDP增长率为16.92％)，最低者是巴哈马(年均GDP增长率为-1.46％)，世界年均GDP增长率平均值约是3.87％，中国同期年均GDP增长率约为11.2％，是世界平均水平的2.89倍。鉴于“十一五”期间我国社会稳定及人民安居乐业的现实状况，以及“十五”发展趋势(GDP年均增长率为9.5％)，可以肯定地说，“十一五”期间我国社会经济运行态势良好。 2 基于规划视角的目标分析
以“十一五”规划目标为基准，分别从总体和单一方面对“十一五”期间实际运行情况进行初步考察。
从规划目标的总体考察运行情况发现：按总量和增幅计算规划目标与实际完成情况之间相关系数分别为0.9986、0.9916，均达到了99.99％可信度，反映出“十一五”规划目标执行情况总体良好。
根据规划目标及对应实情间变化速度或幅度百分比计算，以90％、95％、110％、130％为分类界值，将规划目标划分为远未完成、尚未完成、一般完成、超额完成、大大超额完成五类。具体如下：
(1)大大超额完成包括：国内生产总值、人均国内生产总值、二氧化碳排放总量减少、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入等共5项目标，占23项规划目标总数的21.74％；
(2)超额完成包括：单位工业增加值用水量降低、工业固体废弃物综合利用率、化学需氧量排放总量减少、城镇基本养老保险覆盖人数、新型农村合作医疗覆盖率、五年城镇新增就业、城镇登记失业率等共7项目标，占23项规划目标总数的30.44％；
(3)一般完成包括：全国总人口、城镇化率、农业灌溉用水有效利用系数、耕地保有量、森林覆盖率、国民平均受教育年限、五年转移农业劳动力共7项，占23项规划目标总数的30.44％；
(4)尚未完成：单位国内生产总值能源消耗降低，占23项规划目标总数的4.34％；
(5)远未完成包括：服务业增加值比重、服务业就业比重、研究与试验发展经费支出占国内生产总值比重，占23项规划目标总数的13.04％。
根据规划目标完成程度百分比简单平均值和加权平均值总体计算，23项规划目标实现程度分别为118.77％和117.40％，属于超额完成。
综上所述，“十一五”规划在指导国民经济和社会发展中起到了巨大的作用；但仅有8项完成程度处在95％～110％波动范围之间，其余规划目标大大高于或远远低于规划目标，平均相对误差达到23.78％，这说明“十一五”规划目标的准确性和科学性还有待进一步提高。
(二)“十一五”规划预约性目标完成情况评价与分析
国民经济和社会发展规划的前瞻性和严肃性集中反映在将规划目标分为两类：一类是预期性目标；另一类是约束性目标。如果是预期性目标，现实情况和规划目标之间的差距偏大，说明对未来形势把握较差；若是与约束性目标差距较大，说明规划严肃性方面出了问题——既可能是规划目标本身不合理，也可能是规划执行过程中没有得到重视和尊重。
1 预期性目标完成情况评价与分析
从表1看出，国内生产总值、人均国内生产总值、农业灌溉用水有效利用系数、工业固体废弃物综合利用率、国民平均受教育年限、五年城镇新增就业、五年转移农业劳动力、城镇登记失业率、城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入等涉及经济规模和速度、资源利用、人民经济社会生活方面均超过规划目标。实际上，经济增长两项规划目标早在2008年年底提前两年就已实现，预测的经济规划目标过低；农业用水有效利用系数和工业固体废弃物综合利用率目标与欧美发达国家平均利用系数和比率有一定差距，后者分别为0.89和87.1％；人均收入两项目标预期过低，也呈现出城乡收入差距扩大态势，但2010年有所减缓。
另外，在经济结构中，除了城市化率之外，服务业增加值比重、服务业就业比重与研究和试验发展经费支出占国内生产总值比重均没有完成，前两者主要是由于2009年国家4万亿救市资金大多投在基础设施建设和制造业等扩大内需产业方面，在一定程度上影响了国家服务业增加值和就业比重的上升；后者应列为约束性目标，建设创新型国家、增强自主创新能力是国家发展重要战略之一，科教等政府主管部门通过有效运用行政力量，合理安排和完善研发资金投入力度和机制，确保完成规划目标。
2 约束性目标完成情况评价与分析
从表1看出，全国总人口、耕地保有量、森林覆盖率等3项目标实现程度在95％～110％之间。客观地说，在严格执行计划生育政策的情况下，人口的数量遵循一定的客观变化规律，全国总人口应列为预期性目标；在4万亿投资用于扩大内需和保障性住房建设等生产、生活和生态任务基础上，实现了全国18亿亩耕地保有量。
约束指标中，超额或大大超额完成的有单位工业增加值用水量降低、二氧化碳排放量减少、化学需氧量减少、城镇基本养老保险覆盖人数、新型农村合作医疗覆盖率等5项目标；而单位国内生产总值能源消耗降低远未完成。总之，9项约束性目标预测和执行的科学性、严肃性和权威性总体较好。单位能耗指标没有降下来，除了4万亿投资这个特殊原因之外，该目标实际上太高了，早在2006年我们就指出该目标难以实现。原因在于中国正处在工业化，特别是重化工业化阶段，居民消费仍以住房、汽车、家具等工业型消费产品为主，且大多数为碳含量较高的产品，应该将其从20％调整为15％。2011年政府工作报告公布的数据为19.1％，实际上经过测算是14.85％(表2)。由于所定的目标太高且为约束性目标，造成一系列极端不合理的现象和后果，即在我国各地区特别是东部沿海地区部分企业不得不自备发电设备、隐瞒用电用能指标，造成了一种更加低效率、高排放的用能方式。
(三)“十一五”规划重点目标完成情况的问题与反思
“十一五”期间，中国经济发展好于他国和地区，全球经济低迷后率先复苏；从国内看，正是基于“十一五”规划是自1953年中国“第一次”五年计划以来编制、预测和执行较好的规(计)划之一的原因，使得“十一五”期间国民经济和社会发展呈现出较良好的发展态势。然而，通过上述对“十一五”规划目标总体情况和预约性规划目标完成情况进行系统分析也发现，部分规划目标要么大大高于规划目标，要么远远低于规划目标，平均相对误差达到23.78％，这应该从规划目标确定和经济社会实际运行两方面进行反思。
1 规划目标预测中存在问题的反思
一个良好的规划，规划目标既不是越高越好，也不是越低越好。如1956年提出“大跃进”战略和“15年超英、20年赶美”计划，不但脱离国民经济和社会发展实际，而且导致整个社会浮夸、造假，劳民伤财，使全国经济和社会濒于崩溃和慌乱的边缘；而规划目标如果太低，便失去了规划的前瞻性和引导性作用。 通过分析“十一五”规划中GDP、人均GDP、城镇人均可支配收入和农村居民人均纯收入等经济和社会规划目标均能看出，其预测目标过低；虽然上述目标均是预期性目标，但这种预期远离国民经济和社会发展实际，如5年经济目标3年基本实现；如果进一步从增量来考察，14项预期性目标的误差率达到了37％以上，使得预期目标毫无意义，缺乏合理性与可行性。
通过分析“十一五”规划中单位国内生产总值能源消耗降低等资源环境规划目标则能看出，其目标要求过高；由于居民消费仍以住房、汽车、家具等工业型消费产品为主，且大多数为碳含量较高的产品，导致生产降低能耗任务过重，促使规划的权威性、严肃性难以体现，说明我们对于经济社会实际运行规律的把握能力还有待提高。
2 对经济社会实际运行情况的反思
“十一五”期间出现的一系列国内外复杂形势和重大风险，在一定程度上仍影响到了规划目标的有序推进。一是2008年下半年发生在美国华尔街的国际金融危机席卷全球，中国政府提出4万亿救市的一揽子计划，其中15000亿左右用于铁路、公路、机场、水利等“铁公基”建设，占到总计划投资的37.5％；在一定程度上，对扩大内需、率先复苏起到关键作用，但投入有些过度，导致了“十一五”期末出现经济通胀问题、服务业比例上升滞后、能源利用效率无法控制，在规划目标上表现出与原先规划目标误差过大。
“十一五”期间在经济社会运行中的实际问题还体现在以下几方面：一是经济结构调整执行力度不够，重化工化产业发展态势仍然明显，表现在“越调越重”的趋势，这可能与中国经济社会发展阶段仍处于并将长期处于重化工和城市化快速发展时期的客观规律有关，需在创新性技术研发投入、产业发展能源降耗等方面持续加大政府目标监督和责任管理力度；二是城乡经济社会差距持续扩大，主要原因在于城乡二元管理体制没有根本转变，要废除城乡差别障碍，统筹城乡经济社会发展，完善运行监督管理机制。
六、区域规划在实施中的修正和完善
“社会制度的主要作用是通过确立一种稳定的结构来降低人类交换的不确定性。制度的稳定性与制度的可变性并不矛盾”。作为一种准社会制度，不论规划本身多科学合理，都会在实践中遭遇意外情况的冲击，因而不得不对规划进行调整。
我国国民经济和社会发展“十一五”规划，是很科学合理的，但遭遇汶川地震金融风暴的冲击与干扰，不得不先后作出重大调整，先是把汶川地震灾后重建规划纳入“十一五”规划之中，然后出台了4万亿救市计划和十大产业振兴规划，以及数十个区域发展规划，丰富和完善了“十一五”规划的内容，保障了我国经济社会整体运行的平稳，但也对“十一五”规划个别方面造成冲击。“十一五”节能目标没有实现，虽有原先的标准就定得太高之嫌，但与4万亿投资计划不无关系，是不得已而为之的。规划在实施中的调整，可以从如下几个方面进行：一是补充规划内容。当遭遇偶然因素冲击时，不得不补充编制应对偶发因素的规划。二是对规划的目标作出微调。把“十一五”规划中的节能目标，作为约束目标是正确和合理的，但囿于对社会经济运行规律的认识局限，规划目标定得太高。在这种情况下，若仍坚持原先的指标，要么进行数字造假，欺上瞒下；要么自行利用小发电机发电，导致能源利用效率更低。三是对规划重点的调整。原先规划的重点，因为外界环境的变化而不得不做出调整。比如，“十一五”规划中提出的重点发展产业是：“加快发展高新技术产业”、“大力发展可再生能源”、“优先发展交通运输业”、“大力发展现代物流业、旅游业、社区服务业”、“积极发展信息服务业”……但为了应对金融危机的冲击，不得不把传统的、高能耗的、甚至高污染的船舶、石化、轻工、有色金属作为重点，提出十大产业振兴规划。四是补充完善实施措施或手段。“十一五”规划提出五个统筹，不论作为一种发展理念或实施规划目标方法手段都是科学和重要的。但是，针对东海、南海局势紧张，海洋国土安全出现新隐患情态下，应把“海陆统筹”加入其中。2009年我国海洋经济增加值占GDP的比例接近10％；对未来和平崛起更加重要，我国进出口贸易通道、东海和南海国土安全及维稳发展，需要甚至取决于海陆统筹。
七、结论和建议
区域规划是一个过程，包括编制、实施、评估及反馈调整等，目前国内普遍存在重规划结果轻规划过程、忽视规划实施评估及反馈调整现象。本文分析了区域规划评估的必要性，论述了规划评估的内容和方法，结合国家“十一五”规划实施情况的评估，反思了区域规划本身在目标制定、重点确定及其在规划实施中的调整问题。主要结论和建议如下：
(一)建立完善的规划评估制度既是提高规划工作质量的手段，也是改进社会决策、保障区域科学发展的需要。
(二)不论规划本身多科学合理，都必须根据区域运行过程中出现的新情况加以调整，一个好的规划也应该具有相当的弹性，允许在实践中修正和完善。
(三)规划在实施中的调整可以从多方面进行，如规划目标、规划内容、规划重点等。
(四)“十一五”规划是国内外少有的系统、严谨、科学的发展规划，但规划中的经济目标普遍偏低，社会目标和资源环境目标个别偏高，导致规划目标与实际情况之间的差距很大，这和“十五”计划执行情况非常相似，一定程度上影响了规划的严肃性和权威性，说明我们把握社会经济运行态势的能力还有待提高，社会经济本身的复杂性和多变性要求我们必须对规划实施进行评估监测和及时调整。
关键词：区域规划；实施评估；反馈调整；“十一五”规划
中图分类号：F207
文献标识码：A
文章编号：1003-4161(2012)03-0001-05
一、引言
目前我国各级区域规划种类繁多，耗费了大量的人力物力；这其中不乏真知灼见，确实对规划对象的科学发展起到了良好作用；但也有的规划被束之高阁。对于此种规划，到底是规划本身还是规划执行过程出了问题?基于此，需建立规划评估制度，对区域规划的实施进行评价和反馈调整，反思规划的编制价值和实施中应注意的问题。
二、建立规划评估制度的必要性
(一)建立完善的规划评估制度，是规划科学发展的必然方向
传统区域规划比较注重最终规划成果，方案一经审批，意味着规划编制结束，规划的实施部门严格执行规划即可。但目前越来越多的学者意识到区域规划是动态的过程，应强调规划编制与实施间的动态反馈。在瞬息万变的区域环境中，不存在“一劳永逸”的规划方案，规划应是一个循环的过程。规划作为一个过程，不存在起始状态和终极状态，为了提高规划实施效果，要建立并运行规划编制与实施全过程控制系统，包括回诊、会鉴、检讨、纠错、报废与置换等追踪监控，以适应区域与城市动态变化的要求。规划管理重点应由强调规划结果向强调规划过程转变。
(二)建立完善的规划评估制度，是不断提高规划工作质量的需要
一是以严肃的态度评估正在实施的规划；二是以实事求是的精神评估规划工作方法和成果。
(三)建立完善的规划评估制度，是区域规划作为决策系统组成部分的基本要求
作为决策系统的构成和支撑，就不仅仅包括制定、决策和执行过程，还必须要有评估、反馈和修订程序，两者相结合才能够形成一个完整的、开放的循环提升过程。对于正处在经济发展和社会转型关键阶段的国家而言，各类引起社会关注的焦点、热点问题对于规划的影响，都需要通过定期评估来实现有效的改善。
三、如何进行规划评估
分析当前我国为数不多的规划评估报告，所采用的方法大致包括两种：一是对于空间布局、结构体系、政策措施、实施保障机制及实施成效等的评估，仍然采用定性分析方法；再一个是对规划阶段性目标、指标、比例、公众满意度等评估方面采用了定量分析方法。英国的做法可为我国提供有益的经验借鉴。英国在经过2004年规划体系的变革后，建立起了全国性的年度监测报告制度，各地方政府按照要求定期对地方发展框架进行监测评估。针对现阶段我国国情，规划评估工作的重点应放在对规划对象整体与综合的评估方面，积极探索定性分析与定量分析相结合的方法，以期系统地、客观地把握规划对象未来发展需解决的基本问题，进而为改善和充实规划工作，适应发展的要求奠定基础。
规划评估可以在规划中期和规划后期进行评估。一般而言，规划后期进行评估，能全面、系统地考察规划执行情况，也便于对规划本身进行反思。但是，要想及时发现规划中的问题，或者及时扭转规划与实践的偏差，规划中期也应作一次评估。从“十一五”规划开始，全国和部分地方开始对国民经济和社会发展规划进行系统的中期评估，但效果不甚理想。
四、规划评估的主要工作内容
不同专业人员会对规划评估工作有不同理解：行政管理者注重规划的“实施率”；规划师侧重规划方案的比较；科研人员看重建立评估的数学模型等。规划评估到底是关于规划方案本身的评估、规划实施效果的评估、还是规划对象发展的评估?
我们认为，对于规划评估工作，不能对既往规划成果简单评判，更不能为了短期功利性目的去“掩盖”或“夸大”某些问题，而应当本着科学的态度，通过对既有规划实施效果与不足、规划对象发展问题与走向、规划工作应对策略与目标深入分析，实事求是地改善规划工作使之更加适应，为规划对象科学发展提供坚实技术支撑。
五、我国“十一五”规划目标执行情况的评估
对规划目标执行情况地评估，是规划评估最具可行性和操作性的重要评估工作。规划目标执行情况评估工作着重于两个方面：如果规划目标远没有达到或大大超额完成，要么说明规划对象运行出了问题，要么说明规划本身出了问题。
“十一五”时期(2006-2010年)经济社会运行面对南方大规模气象灾害、四川汶川特大地震和国际金融危机等一系列国内外复杂形势和重大风险挑战，整体上经济社会运行仍较良好，外界不利环境未对经济运行情况造成根本冲击，突出表现在五年间经济发展、科技教育、资源环境、人民生活等方面呈现出较为平稳和良好的发展态势。这主要得益于在“十五”期末国务院编制的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(以下简称“十一五”规划)较合理的指导。然而，“十一五”规划在指导国民经济和社会发展过程中发挥较好的前瞻性、预测性和引导性作用的同时，囿于经济社会实际运行问题本身的复杂性把握不足，“十一五”规划目标自身也存在一定的问题，在一定程度上影响到了“十一五”规划的严肃性和权威性。
(一)“十一五”规划目标实现情况的简要评估
我国“十一五”规划，是一次典型的科学发展规划，也是到目前为止，完成时间最接近现实的规划。本文主要考察规划目标与实践情况的差别，反省规划制定的科学性和经济社会运行的合理性。
1 基于国际视角的宏观背景
考察某一国家或地区国民经济和社会发展的总体运行情况，可以世界大背景为基准，通过与其他国家或地区的同期总体运行情况相比较进行初步评价。以2006～2010年期间世界各国各地区年均GDP增长率为例，世界各国(地区)GDP增长率差异明显，最高者是阿塞拜疆(年均GDP增长率为16.92％)，最低者是巴哈马(年均GDP增长率为-1.46％)，世界年均GDP增长率平均值约是3.87％，中国同期年均GDP增长率约为11.2％，是世界平均水平的2.89倍。鉴于“十一五”期间我国社会稳定及人民安居乐业的现实状况，以及“十五”发展趋势(GDP年均增长率为9.5％)，可以肯定地说，“十一五”期间我国社会经济运行态势良好。 2 基于规划视角的目标分析
以“十一五”规划目标为基准，分别从总体和单一方面对“十一五”期间实际运行情况进行初步考察。
从规划目标的总体考察运行情况发现：按总量和增幅计算规划目标与实际完成情况之间相关系数分别为0.9986、0.9916，均达到了99.99％可信度，反映出“十一五”规划目标执行情况总体良好。
根据规划目标及对应实情间变化速度或幅度百分比计算，以90％、95％、110％、130％为分类界值，将规划目标划分为远未完成、尚未完成、一般完成、超额完成、大大超额完成五类。具体如下：
(1)大大超额完成包括：国内生产总值、人均国内生产总值、二氧化碳排放总量减少、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入等共5项目标，占23项规划目标总数的21.74％；
(2)超额完成包括：单位工业增加值用水量降低、工业固体废弃物综合利用率、化学需氧量排放总量减少、城镇基本养老保险覆盖人数、新型农村合作医疗覆盖率、五年城镇新增就业、城镇登记失业率等共7项目标，占23项规划目标总数的30.44％；
(3)一般完成包括：全国总人口、城镇化率、农业灌溉用水有效利用系数、耕地保有量、森林覆盖率、国民平均受教育年限、五年转移农业劳动力共7项，占23项规划目标总数的30.44％；
(4)尚未完成：单位国内生产总值能源消耗降低，占23项规划目标总数的4.34％；
(5)远未完成包括：服务业增加值比重、服务业就业比重、研究与试验发展经费支出占国内生产总值比重，占23项规划目标总数的13.04％。
根据规划目标完成程度百分比简单平均值和加权平均值总体计算，23项规划目标实现程度分别为118.77％和117.40％，属于超额完成。
综上所述，“十一五”规划在指导国民经济和社会发展中起到了巨大的作用；但仅有8项完成程度处在95％～110％波动范围之间，其余规划目标大大高于或远远低于规划目标，平均相对误差达到23.78％，这说明“十一五”规划目标的准确性和科学性还有待进一步提高。
(二)“十一五”规划预约性目标完成情况评价与分析
国民经济和社会发展规划的前瞻性和严肃性集中反映在将规划目标分为两类：一类是预期性目标；另一类是约束性目标。如果是预期性目标，现实情况和规划目标之间的差距偏大，说明对未来形势把握较差；若是与约束性目标差距较大，说明规划严肃性方面出了问题——既可能是规划目标本身不合理，也可能是规划执行过程中没有得到重视和尊重。
1 预期性目标完成情况评价与分析
从表1看出，国内生产总值、人均国内生产总值、农业灌溉用水有效利用系数、工业固体废弃物综合利用率、国民平均受教育年限、五年城镇新增就业、五年转移农业劳动力、城镇登记失业率、城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入等涉及经济规模和速度、资源利用、人民经济社会生活方面均超过规划目标。实际上，经济增长两项规划目标早在2008年年底提前两年就已实现，预测的经济规划目标过低；农业用水有效利用系数和工业固体废弃物综合利用率目标与欧美发达国家平均利用系数和比率有一定差距，后者分别为0.89和87.1％；人均收入两项目标预期过低，也呈现出城乡收入差距扩大态势，但2010年有所减缓。
另外，在经济结构中，除了城市化率之外，服务业增加值比重、服务业就业比重与研究和试验发展经费支出占国内生产总值比重均没有完成，前两者主要是由于2009年国家4万亿救市资金大多投在基础设施建设和制造业等扩大内需产业方面，在一定程度上影响了国家服务业增加值和就业比重的上升；后者应列为约束性目标，建设创新型国家、增强自主创新能力是国家发展重要战略之一，科教等政府主管部门通过有效运用行政力量，合理安排和完善研发资金投入力度和机制，确保完成规划目标。
2 约束性目标完成情况评价与分析
从表1看出，全国总人口、耕地保有量、森林覆盖率等3项目标实现程度在95％～110％之间。客观地说，在严格执行计划生育政策的情况下，人口的数量遵循一定的客观变化规律，全国总人口应列为预期性目标；在4万亿投资用于扩大内需和保障性住房建设等生产、生活和生态任务基础上，实现了全国18亿亩耕地保有量。
约束指标中，超额或大大超额完成的有单位工业增加值用水量降低、二氧化碳排放量减少、化学需氧量减少、城镇基本养老保险覆盖人数、新型农村合作医疗覆盖率等5项目标；而单位国内生产总值能源消耗降低远未完成。总之，9项约束性目标预测和执行的科学性、严肃性和权威性总体较好。单位能耗指标没有降下来，除了4万亿投资这个特殊原因之外，该目标实际上太高了，早在2006年我们就指出该目标难以实现。原因在于中国正处在工业化，特别是重化工业化阶段，居民消费仍以住房、汽车、家具等工业型消费产品为主，且大多数为碳含量较高的产品，应该将其从20％调整为15％。2011年政府工作报告公布的数据为19.1％，实际上经过测算是14.85％(表2)。由于所定的目标太高且为约束性目标，造成一系列极端不合理的现象和后果，即在我国各地区特别是东部沿海地区部分企业不得不自备发电设备、隐瞒用电用能指标，造成了一种更加低效率、高排放的用能方式。
(三)“十一五”规划重点目标完成情况的问题与反思
“十一五”期间，中国经济发展好于他国和地区，全球经济低迷后率先复苏；从国内看，正是基于“十一五”规划是自1953年中国“第一次”五年计划以来编制、预测和执行较好的规(计)划之一的原因，使得“十一五”期间国民经济和社会发展呈现出较良好的发展态势。然而，通过上述对“十一五”规划目标总体情况和预约性规划目标完成情况进行系统分析也发现，部分规划目标要么大大高于规划目标，要么远远低于规划目标，平均相对误差达到23.78％，这应该从规划目标确定和经济社会实际运行两方面进行反思。
1 规划目标预测中存在问题的反思
一个良好的规划，规划目标既不是越高越好，也不是越低越好。如1956年提出“大跃进”战略和“15年超英、20年赶美”计划，不但脱离国民经济和社会发展实际，而且导致整个社会浮夸、造假，劳民伤财，使全国经济和社会濒于崩溃和慌乱的边缘；而规划目标如果太低，便失去了规划的前瞻性和引导性作用。 通过分析“十一五”规划中GDP、人均GDP、城镇人均可支配收入和农村居民人均纯收入等经济和社会规划目标均能看出，其预测目标过低；虽然上述目标均是预期性目标，但这种预期远离国民经济和社会发展实际，如5年经济目标3年基本实现；如果进一步从增量来考察，14项预期性目标的误差率达到了37％以上，使得预期目标毫无意义，缺乏合理性与可行性。
通过分析“十一五”规划中单位国内生产总值能源消耗降低等资源环境规划目标则能看出，其目标要求过高；由于居民消费仍以住房、汽车、家具等工业型消费产品为主，且大多数为碳含量较高的产品，导致生产降低能耗任务过重，促使规划的权威性、严肃性难以体现，说明我们对于经济社会实际运行规律的把握能力还有待提高。
2 对经济社会实际运行情况的反思
“十一五”期间出现的一系列国内外复杂形势和重大风险，在一定程度上仍影响到了规划目标的有序推进。一是2008年下半年发生在美国华尔街的国际金融危机席卷全球，中国政府提出4万亿救市的一揽子计划，其中15000亿左右用于铁路、公路、机场、水利等“铁公基”建设，占到总计划投资的37.5％；在一定程度上，对扩大内需、率先复苏起到关键作用，但投入有些过度，导致了“十一五”期末出现经济通胀问题、服务业比例上升滞后、能源利用效率无法控制，在规划目标上表现出与原先规划目标误差过大。
“十一五”期间在经济社会运行中的实际问题还体现在以下几方面：一是经济结构调整执行力度不够，重化工化产业发展态势仍然明显，表现在“越调越重”的趋势，这可能与中国经济社会发展阶段仍处于并将长期处于重化工和城市化快速发展时期的客观规律有关，需在创新性技术研发投入、产业发展能源降耗等方面持续加大政府目标监督和责任管理力度；二是城乡经济社会差距持续扩大，主要原因在于城乡二元管理体制没有根本转变，要废除城乡差别障碍，统筹城乡经济社会发展，完善运行监督管理机制。
六、区域规划在实施中的修正和完善
“社会制度的主要作用是通过确立一种稳定的结构来降低人类交换的不确定性。制度的稳定性与制度的可变性并不矛盾”。作为一种准社会制度，不论规划本身多科学合理，都会在实践中遭遇意外情况的冲击，因而不得不对规划进行调整。
我国国民经济和社会发展“十一五”规划，是很科学合理的，但遭遇汶川地震金融风暴的冲击与干扰，不得不先后作出重大调整，先是把汶川地震灾后重建规划纳入“十一五”规划之中，然后出台了4万亿救市计划和十大产业振兴规划，以及数十个区域发展规划，丰富和完善了“十一五”规划的内容，保障了我国经济社会整体运行的平稳，但也对“十一五”规划个别方面造成冲击。“十一五”节能目标没有实现，虽有原先的标准就定得太高之嫌，但与4万亿投资计划不无关系，是不得已而为之的。规划在实施中的调整，可以从如下几个方面进行：一是补充规划内容。当遭遇偶然因素冲击时，不得不补充编制应对偶发因素的规划。二是对规划的目标作出微调。把“十一五”规划中的节能目标，作为约束目标是正确和合理的，但囿于对社会经济运行规律的认识局限，规划目标定得太高。在这种情况下，若仍坚持原先的指标，要么进行数字造假，欺上瞒下；要么自行利用小发电机发电，导致能源利用效率更低。三是对规划重点的调整。原先规划的重点，因为外界环境的变化而不得不做出调整。比如，“十一五”规划中提出的重点发展产业是：“加快发展高新技术产业”、“大力发展可再生能源”、“优先发展交通运输业”、“大力发展现代物流业、旅游业、社区服务业”、“积极发展信息服务业”……但为了应对金融危机的冲击，不得不把传统的、高能耗的、甚至高污染的船舶、石化、轻工、有色金属作为重点，提出十大产业振兴规划。四是补充完善实施措施或手段。“十一五”规划提出五个统筹，不论作为一种发展理念或实施规划目标方法手段都是科学和重要的。但是，针对东海、南海局势紧张，海洋国土安全出现新隐患情态下，应把“海陆统筹”加入其中。2009年我国海洋经济增加值占GDP的比例接近10％；对未来和平崛起更加重要，我国进出口贸易通道、东海和南海国土安全及维稳发展，需要甚至取决于海陆统筹。
七、结论和建议
区域规划是一个过程，包括编制、实施、评估及反馈调整等，目前国内普遍存在重规划结果轻规划过程、忽视规划实施评估及反馈调整现象。本文分析了区域规划评估的必要性，论述了规划评估的内容和方法，结合国家“十一五”规划实施情况的评估，反思了区域规划本身在目标制定、重点确定及其在规划实施中的调整问题。主要结论和建议如下：
(一)建立完善的规划评估制度既是提高规划工作质量的手段，也是改进社会决策、保障区域科学发展的需要。
(二)不论规划本身多科学合理，都必须根据区域运行过程中出现的新情况加以调整，一个好的规划也应该具有相当的弹性，允许在实践中修正和完善。
(三)规划在实施中的调整可以从多方面进行，如规划目标、规划内容、规划重点等。
(四)“十一五”规划是国内外少有的系统、严谨、科学的发展规划，但规划中的经济目标普遍偏低，社会目标和资源环境目标个别偏高，导致规划目标与实际情况之间的差距很大，这和“十五”计划执行情况非常相似，一定程度上影响了规划的严肃性和权威性，说明我们把握社会经济运行态势的能力还有待提高，社会经济本身的复杂性和多变性要求我们必须对规划实施进行评估监测和及时调整。