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近年来，各地产业集聚区在服务地方经济高质量发展上发挥了引擎作用，但由于诸多因素出现了土地低效利用和闲置土地现象。为破解用地难题，河南省自然资源厅开展了“百园节地增效”工程，印发实施《推进产业集聚区和开发区节约集约用地促进经济高质量发展的意见》，选择试点地区，强化源头管控，优化盘活利用措施，创新土地供应和利用方式，加强用地监测评价，加快盘活各类园区沉睡的存量土地，扩大有效供给，以用地效率提升促进提高全要素生产率，助推产业集聚区“二次创业”。
睢縣产业集聚区在此基础上，采取严格控制用地指标和规模、有效盘活闲置利用土地、统一建设多层标准化厂房助推产业集聚区提质增效等一系列举措，有效克服了土地闲置、低效利用现象，为推进“百园节地增效”工程，促进县域经济高质量发展奠定了基础，为产业集聚区“二次创业”提供重要保障。
存在问题
睢县产业集聚区是河南省首批180个产业集聚区之一，规划面积19.69平方公里，主导产业为制鞋和电子信息，是河南省最具竞争力产业集聚区、最具投资法治环境产业集聚区、“中国制鞋产业基地”、中原电子信息产业基地。截至目前，园区已入驻制鞋及鞋材企业近200家，产能达3亿双，电子信息企业30余家。2019年，产业集聚区完成固定资产投资总额人民币87.21亿元，实现地区生产总值人民币220亿元，税收总额人民币3.22亿元。
部分已批土地因无法使用造成供地难。造成此问题的主要原因是高压线路通道和“西气东输”管道占用、征收的原村庄建设用地因暂时无法拆迁，未供地和已征土地中边角零星地块因无法单独使用而未供地。
历史遗留的未供即用问题处置难。在该县产业集聚区建设初期，为了加快园区建设和发展速度，完善园区功能结构，由政府投资先期建设了一批公共基础设施和公共服务设施。同时，按照当时实行的“筑巢引凤”政策，由政府投资统一建设了一批标准化厂房，租赁给部分中小企业使用。这些土地因受当前土地供应政策的限制至今尚未供地。
低效闲置用地认定和处置困难。由于没有明确的指标考核体系，涉及到企业建设和运行中的投资强度、容积率、税收、产出、带动人员就业数量等相关因素，对低效利用土地企业认定困难;在对低效土地处置时由于没有处理细则和强制措施，只能通过做工作沟通协调等方式进行，如果企业不配合，低效利用土地很难盘活利用。
主要做法
为有效破解产业集聚区土地低效利用和闲置土地现象，睢县自然资源局摸清现状，积极排查低效利用土地，严格控制用地指标和规模，建设多层标准化厂房，有效推进了节约集约用地。
排查低效利用土地，推动土地利用增效。由产业集聚区管委会牵头，组织自然资源、市场监管、税务、发改委、生态环保等有关单位在园区内的各派驻机构组成工作组，对园区内所有企业的用地、企业运营、纳税等情况进行排查。根据排查结果，通过采取“腾笼换鸟”的方式，盘活低效利用土地。在睢县产业集聚区企业中，如美家纺、永祥食品厂、海马涂料等一些早期入驻的企业因经营不善面临倒闭，被发改部门在企业分类综合评价中评为C类企业。对于此类企业，由政府出面进行劝退，将原使用的国有建设用地出让给睢县三台制鞋产业园。该项目总投资10.8亿元，占地150亩，设计建筑面积19.86万平方米，新建的14栋厂房全部为4层的标准化厂房，容积率更是达到了1.99，是该县工业用地容积率之首。
严把土地供应关，控制用地指标和规模。按照“小项目不单独供地，大项目分期供地”的基本原则，严格控制用地指标和用地规模，将小项目进行集中集聚。该县的制鞋产业园项目，用地面积307.2亩，总建筑面积20.85万平方米，总投资11亿元，建筑内容分为生产加工区、商贸物流区、公共服务平台和生活配套服务四个部分。其中电子商务中心入驻电子商务企业18家，制鞋及鞋材企业20余家，实现了小项目集中集约用地的目标。
分期分批供地，提高用地效率。根据工业项目建设发展周期和用地需求，按照总量控制、分期供地、限期开发的原则，采取分期、分批次供地的方式，既能满足企业前期建设发展需求，又为企业减少资金使用压力，同时也促进了土地的节约集约利用。该县引进的足力健项目，总用地需求约2000亩，按照总量控制、分期供地、限期开发的原则，根据其项目建设进度，采取分期分批次供地方式。先期供地165.37亩，满足了企业的前期发展需求。根据该项目实际建设进度又在第二期供地322.06亩，后期将根据项目发展需要逐步供地。
缓解土地供需矛盾，建设多层标准化厂房。该县存量建设用地资源匮乏，为缓解土地供需矛盾，按照“集中、集聚、集约”的原则，将土地出让给县发展投资有限公司，由该公司先期投资建设多层标准厂房，再引入各中小企业入驻。睢县雄安制鞋产业园项目是为该县承接雄安新区制鞋产业园整体转移而建设的综合性工业园区，共占地342.3亩，该项目土地由县发展投资有限公司以公开出让方式竞得。产业区总投资17亿元，设计建筑面积34万平方米，容积率高达1.5。该项目新建35栋四层标准化厂房，可一次性入驻各类制鞋及配套中小企业50家以上（目前已有32家企业签约入驻），可安装成型线60条，产能可达6000万双以上，为进一步完善该县制鞋主导产业链条、培育壮大制鞋产业、打造百亿级主导产业集群、提升中国制鞋产业基地品牌影响力打下坚实的基础。
建议与对策
对已批未供、未用土地中确实无法供应的，建议不受审批批次、审批时间和面积的影响，允许进行区位调整。对区位调整中调入的地块属有条件建设区的允许调规和调整一个报件同时上报审批。
对边角地、夹心地、插花地等难以单独使用的零星土地，允许通过协议出让的方式就近给最宜利用的企业使用。
对于政府投资先期建设的未供即用土地，在下步土地供应中，涉及净地出让、违规建筑物处罚、出让价格等问题，建议省政府突破现有供地政策、简化供地程序，允许协议出让优先供给现在实际使用者，彻底解决这一历史遗留问题。
对于低效利用的处置，由省级层面出台相关法规和规范，进一步明确低效利用土地认定标准和在处置低效利用土地时可以采取处置细则及强制措施，尽可能在保障原使用企业合法权益的基础上有效处置低效利用土地。
为防止企业低效用地，探索在土地供应环节前期预防，可分类对拟入驻企业拟定前提条件，如在出让合同中对项目准入条件、出让期满退出机制、投资强度、生产总值、亩均税收、带动的就业人口等方面进行细化约定，防止在后期的生产经营中出现低效利用问题，或者在低效利用土地情况出现时，政府能够及时介入依法有效盘活。
在新一轮空间规划编制时，建议对后备资源匮乏、增减挂指标有限的地区在分配新增城镇工矿用地指标时给与倾斜，给产业集聚区未来发展留足空间，为县域经济高质量发展提供更加有力的土地支撑。（作者单位：睢县自然资源局）
睢縣产业集聚区在此基础上，采取严格控制用地指标和规模、有效盘活闲置利用土地、统一建设多层标准化厂房助推产业集聚区提质增效等一系列举措，有效克服了土地闲置、低效利用现象，为推进“百园节地增效”工程，促进县域经济高质量发展奠定了基础，为产业集聚区“二次创业”提供重要保障。
存在问题
睢县产业集聚区是河南省首批180个产业集聚区之一，规划面积19.69平方公里，主导产业为制鞋和电子信息，是河南省最具竞争力产业集聚区、最具投资法治环境产业集聚区、“中国制鞋产业基地”、中原电子信息产业基地。截至目前，园区已入驻制鞋及鞋材企业近200家，产能达3亿双，电子信息企业30余家。2019年，产业集聚区完成固定资产投资总额人民币87.21亿元，实现地区生产总值人民币220亿元，税收总额人民币3.22亿元。
部分已批土地因无法使用造成供地难。造成此问题的主要原因是高压线路通道和“西气东输”管道占用、征收的原村庄建设用地因暂时无法拆迁，未供地和已征土地中边角零星地块因无法单独使用而未供地。
历史遗留的未供即用问题处置难。在该县产业集聚区建设初期，为了加快园区建设和发展速度，完善园区功能结构，由政府投资先期建设了一批公共基础设施和公共服务设施。同时，按照当时实行的“筑巢引凤”政策，由政府投资统一建设了一批标准化厂房，租赁给部分中小企业使用。这些土地因受当前土地供应政策的限制至今尚未供地。
低效闲置用地认定和处置困难。由于没有明确的指标考核体系，涉及到企业建设和运行中的投资强度、容积率、税收、产出、带动人员就业数量等相关因素，对低效利用土地企业认定困难;在对低效土地处置时由于没有处理细则和强制措施，只能通过做工作沟通协调等方式进行，如果企业不配合，低效利用土地很难盘活利用。
主要做法
为有效破解产业集聚区土地低效利用和闲置土地现象，睢县自然资源局摸清现状，积极排查低效利用土地，严格控制用地指标和规模，建设多层标准化厂房，有效推进了节约集约用地。
排查低效利用土地，推动土地利用增效。由产业集聚区管委会牵头，组织自然资源、市场监管、税务、发改委、生态环保等有关单位在园区内的各派驻机构组成工作组，对园区内所有企业的用地、企业运营、纳税等情况进行排查。根据排查结果，通过采取“腾笼换鸟”的方式，盘活低效利用土地。在睢县产业集聚区企业中，如美家纺、永祥食品厂、海马涂料等一些早期入驻的企业因经营不善面临倒闭，被发改部门在企业分类综合评价中评为C类企业。对于此类企业，由政府出面进行劝退，将原使用的国有建设用地出让给睢县三台制鞋产业园。该项目总投资10.8亿元，占地150亩，设计建筑面积19.86万平方米，新建的14栋厂房全部为4层的标准化厂房，容积率更是达到了1.99，是该县工业用地容积率之首。
严把土地供应关，控制用地指标和规模。按照“小项目不单独供地，大项目分期供地”的基本原则，严格控制用地指标和用地规模，将小项目进行集中集聚。该县的制鞋产业园项目，用地面积307.2亩，总建筑面积20.85万平方米，总投资11亿元，建筑内容分为生产加工区、商贸物流区、公共服务平台和生活配套服务四个部分。其中电子商务中心入驻电子商务企业18家，制鞋及鞋材企业20余家，实现了小项目集中集约用地的目标。
分期分批供地，提高用地效率。根据工业项目建设发展周期和用地需求，按照总量控制、分期供地、限期开发的原则，采取分期、分批次供地的方式，既能满足企业前期建设发展需求，又为企业减少资金使用压力，同时也促进了土地的节约集约利用。该县引进的足力健项目，总用地需求约2000亩，按照总量控制、分期供地、限期开发的原则，根据其项目建设进度，采取分期分批次供地方式。先期供地165.37亩，满足了企业的前期发展需求。根据该项目实际建设进度又在第二期供地322.06亩，后期将根据项目发展需要逐步供地。
缓解土地供需矛盾，建设多层标准化厂房。该县存量建设用地资源匮乏，为缓解土地供需矛盾，按照“集中、集聚、集约”的原则，将土地出让给县发展投资有限公司，由该公司先期投资建设多层标准厂房，再引入各中小企业入驻。睢县雄安制鞋产业园项目是为该县承接雄安新区制鞋产业园整体转移而建设的综合性工业园区，共占地342.3亩，该项目土地由县发展投资有限公司以公开出让方式竞得。产业区总投资17亿元，设计建筑面积34万平方米，容积率高达1.5。该项目新建35栋四层标准化厂房，可一次性入驻各类制鞋及配套中小企业50家以上（目前已有32家企业签约入驻），可安装成型线60条，产能可达6000万双以上，为进一步完善该县制鞋主导产业链条、培育壮大制鞋产业、打造百亿级主导产业集群、提升中国制鞋产业基地品牌影响力打下坚实的基础。
建议与对策
对已批未供、未用土地中确实无法供应的，建议不受审批批次、审批时间和面积的影响，允许进行区位调整。对区位调整中调入的地块属有条件建设区的允许调规和调整一个报件同时上报审批。
对边角地、夹心地、插花地等难以单独使用的零星土地，允许通过协议出让的方式就近给最宜利用的企业使用。
对于政府投资先期建设的未供即用土地，在下步土地供应中，涉及净地出让、违规建筑物处罚、出让价格等问题，建议省政府突破现有供地政策、简化供地程序，允许协议出让优先供给现在实际使用者，彻底解决这一历史遗留问题。
对于低效利用的处置，由省级层面出台相关法规和规范，进一步明确低效利用土地认定标准和在处置低效利用土地时可以采取处置细则及强制措施，尽可能在保障原使用企业合法权益的基础上有效处置低效利用土地。
为防止企业低效用地，探索在土地供应环节前期预防，可分类对拟入驻企业拟定前提条件，如在出让合同中对项目准入条件、出让期满退出机制、投资强度、生产总值、亩均税收、带动的就业人口等方面进行细化约定，防止在后期的生产经营中出现低效利用问题，或者在低效利用土地情况出现时，政府能够及时介入依法有效盘活。
在新一轮空间规划编制时，建议对后备资源匮乏、增减挂指标有限的地区在分配新增城镇工矿用地指标时给与倾斜，给产业集聚区未来发展留足空间，为县域经济高质量发展提供更加有力的土地支撑。（作者单位：睢县自然资源局）