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【摘要】大学章程是由全校师生员工代表讨论，最终由大学权力机构制定的治校总纲领。目前我国大学章程存在着大学章程的重要性没有被广泛认可；大学章程在我国教育法律体系中的地位不明确，法律效力得不到保证；大学章程有雷同趋势，没有凸显各大学的个性特色；大学章程表述过于抽象、内容不够规范、实际操作性不强等问题。本文主要是通过原因分析，提出几点解决这些问题的对策。
【关键词】大学章程大学权力机构治校总纲领
【中图分类号】G647【文献标识码】A【文章编号】1006－9682（2012）05－0087－02
一、大学章程的内涵
大学章程是为保证学校自主管理和依法治校，根据《教育法》等法律法规的规定，按照一定的程序，以文本形式对大学的重大、基本的事项做出全面规定所形成的规范性文件。一般而言，我国的大学章程包括以下基本内容：①总则：学校的名称和校址等；②学校的功能及教育形式；③学校的内部管理体制及运行机制；④举办者和学校之间的权利、义务；⑤财产和财务管理制度；⑥附则：章程的修改程序，解释权利，生效程序和时间等。其他相关事项可以根据学校自身发展状况进行规定。［1］
二、我国大学章程存在的问题及其原因分析
1．我国大学章程存在的问题
1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》，明确了大学章程是大学成立的法定依据，1999年《教育部关于实施〈中华人民共和国高等教育法〉若干问题的意见》中指出：“《高等教育法》第二十七条和第二十八条的规定，今后申请设立高等学校者，必须向审批机关提交章程。在《高等教育法》实施前设立的高等学校，未制定章程的，其章程补报备案工作由其教育主管部门制定规定并逐步进行”。但目前为止，仅有30多所大学制订了大学章程，如扬州大学、黑龙江大学、佳木斯大学。［2］ 从实际运行情况看，有些大学虽制定了大学章程，但没有发挥对大学运行的约束力。就现状分析而言，目前我国大学章程存在的问题主要有以下几方面：
（1）大学章程的重要性没有被广泛认可。目前，很多大学都没有制定出完善的大学章程，即使一些已经制定出大学章程的学校也没有很好的按照大学章程的要求贯彻实施。在很多大学里，无论是校领导还是师生员工，都没有充分认识到大学章程的重要性，而且认为大学章程的建设需要耗费一定的人力和财力，是一件得不偿失的事情，所以大家参与的积极性不高，大学章程的重要性也不被广泛认可。
（2）大学章程在我国教育法律体系中的地位不明确，法律效力得不到保证。目前，我国有关教育的法律法规只是规定章程在学校管理中的地位以及要求学校尽快制定章程，但对于章程的其他情况很少规定，特别是章程在整个教育法体系中的地位。如《吉林师范大学章程（试行）》第一条规定“依据宪法、教育法、高等教育法和教师法等国家法律、法规，特制定吉林师范大学章程”，但对大学章程建设的具体情况，以及大学章程在整个教育法体系中的地位，并没有做出详细的规定。
（3）大学章程的内容有雷同趋势，没有凸显各所大学的特色和个性形象。调研中笔者发现，许多大学章程的内容相似，如办学理念、培养目标、学校目标定位等都没有体现本校的特色。任何一所高校经过长期的改革和发展，都会沉淀出不同的历史发展脉络和文化底蕴，这些需要通过大学章程来体现。诸如学校的宗旨、校训、校徽等都直接影响学校的内、外在形象，从而影响学校的招生就业等工作及教职员工的精神面貌，这也是我国高校制定大学章程时应该特别注意的问题。
（4）大学章程表述过于抽象、内容不够规范、实际操作性不强。如《东北林业大学》第五十三条关于学生权利义务的规定：“学校对学生德智体等方面进行考核，对表现优异的学生给予表彰和奖励，对违纪学生按规定予以处罚。”这里的“处罚”超越了学校的权限。学校依法可以对教师、学生进行处分，但无权“处罚”。［3］ 这里主要是对于“处罚”和“处分”的概念区分不明确。正是由于有些语言表述过于抽象，产生歧义而引起纷争，而且有些大学章程的内容也不够规范，导致实际操作性不强。
2．我国大学章程存在问题的原因分析
我国大学章程存在问题的原因归纳起来主要有以下几点：
（1）我国基本国情没有给公立大学一个自由宽松的办学环境。这主要是由于我国公立大学和政府的关系已经被框定，公立大学的举办者是国家，国家委托学校进行制定章程，制定后向国务院备案，这在很大程度上降低了大学章程的法律地位，大学章程的法律效力受到削弱。从目前国内几所大学制定的大学章程看，都没有明确的效力渊源，这使大学章程在具体操作、实施过程中潜伏着大量的法律纠纷。
（2）大学自身办学理念不够清晰。现在许多大学自身的办学理念不够清晰，没有明确的定位。有的大学在追求专业规模大而全的同时，就失去了自己原有的特色专业，自然也就失去了这个大学最初的办学理念，当一个大学的办学理念都不清晰了，她的大学章程自然也就没有自身的特色了。
（3）全校师生员工的认识不足。一是高校领导者和管理者对章程主观认识不够，作为学校规章制度的执行者和管理者，他们对大学章程的目的、意义、作用、内容等问题的认识，直接影响着大学章程的实施和推进工作。二是师生员工对章程的认识不足，他们普遍认为大学章程只会在会上讨论讨论，之后就像一般的规范一样，只是墙上挂挂的摆设而已。
三、完善我国大学章程的对策
结合国内外实情，笔者对完善我国大学章程提出以下几点对策：
1．提高全校人员对大学章程重要性的认识
首先，提高高校领导者和管理人员对大学章程的认识。在高校，他们是学校规章制度的执行者和管理者。他们对大学章程的目的、意义、精神、内容等等具体细节的认识，直接决定着大学章程在大学内的作用能否得到发挥、目标能否实现。其次，要组织全体师生员工学习和理解章程。大学章程不仅是规范高校及其职能部门的行为，也和全体师生的行为息息相关，组织他们学习和理解大学章程，可以使他们的行为与大学章程的预期指向相一致，使大学章程成为他们的内在信念。
2．明确大学章程的法律地位，保证大学章程的法律效力。
我国公立学校碰到的最大问题是章程的法律效力问题。必须首先明确大学章程的法律地位，明确大学章程在现代教育法律体我国大学章程存在的问题及其对策研究
夏 露张 恋中国地质大学高等教育研究所
1．提高全校人员对大学章程重要性的认识
首先，提高高校领导者和管理人员对大学章程的认识。在高校，他们是学校规章制度的执行者和管理者。他们对大学章程的目的、意义、精神、内容等等具体细节的认识，直接决定着大学章程在大学内的作用能否得到发挥、目标能否实现。其次，要组织全体师生员工学习和理解章程。大学章程不仅是规范高校及其职能部门的行为，也和全体师生的行为息息相关，组织他们学习和理解大学章程，可以使他们的行为与大学章程的预期指向相一致，使大学章程成为他们的内在信念。
2．明确大学章程的法律地位，保证大学章程的法律效力。
我国公立学校碰到的最大问题是章程的法律效力问题。必须首先明确大学章程的法律地位，明确大学章程在现代教育法律体系中的地位，赋予大学章程应有的效力与权威。我们可以借鉴香港大学条例的经验，就是制定相关的法律规范，以立法的形式对章程的相关事宜予以规定，如制定主体、程序等等。
3．借鉴外国经验和继承我国独特的文化传统，建设有特色的大学章程。
建设大学章程要处理好借鉴国外经验与继承我国独特的文化传统的关系，形成我国特有的大学制度与文化，使大学章程具有中国特色和大学个性。我们要根据各高校的校情，把特有的大学精神、办学理念和中国的优秀文化传统融入到各项制度、规则之中，建立一套具有时代精神和文化传统特色而又具有严格法律效力的大学章程。
4．准确表述、规范内容，提高大学章程的实际操作性。
首先，要保证大学章程对高校职能行为的规定，对各主体的权利、义务进行明确表述。比如，对学生有异议的问题如授予学位、评定奖学金等很多主要问题做出明确规定，对出现争议问题的解决措施和执行程序进行条文规定，健全学生的申诉制度，做到真正的“有章可循”。通过使大学章程及各种配套的规章制度具有严格的法律界定，表述清晰，以保证其适用性和操作性。章程条文应以完整的陈述句表述，语言要简洁周密，内容要规范。
参考文献
1 段海峰、吕速.浅析大学章程的基本内容［J］.今日南国，2008（9）：25
2 孙雪芬、王立强.现代学校章程建设［M］.上海：同济大学出版社，2007（2）：133
3 曲耀华.大学章程的文本分析［J］.观察思考，2009（6）：49
【关键词】大学章程大学权力机构治校总纲领
【中图分类号】G647【文献标识码】A【文章编号】1006－9682（2012）05－0087－02
一、大学章程的内涵
大学章程是为保证学校自主管理和依法治校，根据《教育法》等法律法规的规定，按照一定的程序，以文本形式对大学的重大、基本的事项做出全面规定所形成的规范性文件。一般而言，我国的大学章程包括以下基本内容：①总则：学校的名称和校址等；②学校的功能及教育形式；③学校的内部管理体制及运行机制；④举办者和学校之间的权利、义务；⑤财产和财务管理制度；⑥附则：章程的修改程序，解释权利，生效程序和时间等。其他相关事项可以根据学校自身发展状况进行规定。［1］
二、我国大学章程存在的问题及其原因分析
1．我国大学章程存在的问题
1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》，明确了大学章程是大学成立的法定依据，1999年《教育部关于实施〈中华人民共和国高等教育法〉若干问题的意见》中指出：“《高等教育法》第二十七条和第二十八条的规定，今后申请设立高等学校者，必须向审批机关提交章程。在《高等教育法》实施前设立的高等学校，未制定章程的，其章程补报备案工作由其教育主管部门制定规定并逐步进行”。但目前为止，仅有30多所大学制订了大学章程，如扬州大学、黑龙江大学、佳木斯大学。［2］ 从实际运行情况看，有些大学虽制定了大学章程，但没有发挥对大学运行的约束力。就现状分析而言，目前我国大学章程存在的问题主要有以下几方面：
（1）大学章程的重要性没有被广泛认可。目前，很多大学都没有制定出完善的大学章程，即使一些已经制定出大学章程的学校也没有很好的按照大学章程的要求贯彻实施。在很多大学里，无论是校领导还是师生员工，都没有充分认识到大学章程的重要性，而且认为大学章程的建设需要耗费一定的人力和财力，是一件得不偿失的事情，所以大家参与的积极性不高，大学章程的重要性也不被广泛认可。
（2）大学章程在我国教育法律体系中的地位不明确，法律效力得不到保证。目前，我国有关教育的法律法规只是规定章程在学校管理中的地位以及要求学校尽快制定章程，但对于章程的其他情况很少规定，特别是章程在整个教育法体系中的地位。如《吉林师范大学章程（试行）》第一条规定“依据宪法、教育法、高等教育法和教师法等国家法律、法规，特制定吉林师范大学章程”，但对大学章程建设的具体情况，以及大学章程在整个教育法体系中的地位，并没有做出详细的规定。
（3）大学章程的内容有雷同趋势，没有凸显各所大学的特色和个性形象。调研中笔者发现，许多大学章程的内容相似，如办学理念、培养目标、学校目标定位等都没有体现本校的特色。任何一所高校经过长期的改革和发展，都会沉淀出不同的历史发展脉络和文化底蕴，这些需要通过大学章程来体现。诸如学校的宗旨、校训、校徽等都直接影响学校的内、外在形象，从而影响学校的招生就业等工作及教职员工的精神面貌，这也是我国高校制定大学章程时应该特别注意的问题。
（4）大学章程表述过于抽象、内容不够规范、实际操作性不强。如《东北林业大学》第五十三条关于学生权利义务的规定：“学校对学生德智体等方面进行考核，对表现优异的学生给予表彰和奖励，对违纪学生按规定予以处罚。”这里的“处罚”超越了学校的权限。学校依法可以对教师、学生进行处分，但无权“处罚”。［3］ 这里主要是对于“处罚”和“处分”的概念区分不明确。正是由于有些语言表述过于抽象，产生歧义而引起纷争，而且有些大学章程的内容也不够规范，导致实际操作性不强。
2．我国大学章程存在问题的原因分析
我国大学章程存在问题的原因归纳起来主要有以下几点：
（1）我国基本国情没有给公立大学一个自由宽松的办学环境。这主要是由于我国公立大学和政府的关系已经被框定，公立大学的举办者是国家，国家委托学校进行制定章程，制定后向国务院备案，这在很大程度上降低了大学章程的法律地位，大学章程的法律效力受到削弱。从目前国内几所大学制定的大学章程看，都没有明确的效力渊源，这使大学章程在具体操作、实施过程中潜伏着大量的法律纠纷。
（2）大学自身办学理念不够清晰。现在许多大学自身的办学理念不够清晰，没有明确的定位。有的大学在追求专业规模大而全的同时，就失去了自己原有的特色专业，自然也就失去了这个大学最初的办学理念，当一个大学的办学理念都不清晰了，她的大学章程自然也就没有自身的特色了。
（3）全校师生员工的认识不足。一是高校领导者和管理者对章程主观认识不够，作为学校规章制度的执行者和管理者，他们对大学章程的目的、意义、作用、内容等问题的认识，直接影响着大学章程的实施和推进工作。二是师生员工对章程的认识不足，他们普遍认为大学章程只会在会上讨论讨论，之后就像一般的规范一样，只是墙上挂挂的摆设而已。
三、完善我国大学章程的对策
结合国内外实情，笔者对完善我国大学章程提出以下几点对策：
1．提高全校人员对大学章程重要性的认识
首先，提高高校领导者和管理人员对大学章程的认识。在高校，他们是学校规章制度的执行者和管理者。他们对大学章程的目的、意义、精神、内容等等具体细节的认识，直接决定着大学章程在大学内的作用能否得到发挥、目标能否实现。其次，要组织全体师生员工学习和理解章程。大学章程不仅是规范高校及其职能部门的行为，也和全体师生的行为息息相关，组织他们学习和理解大学章程，可以使他们的行为与大学章程的预期指向相一致，使大学章程成为他们的内在信念。
2．明确大学章程的法律地位，保证大学章程的法律效力。
我国公立学校碰到的最大问题是章程的法律效力问题。必须首先明确大学章程的法律地位，明确大学章程在现代教育法律体我国大学章程存在的问题及其对策研究
夏 露张 恋中国地质大学高等教育研究所
1．提高全校人员对大学章程重要性的认识
首先，提高高校领导者和管理人员对大学章程的认识。在高校，他们是学校规章制度的执行者和管理者。他们对大学章程的目的、意义、精神、内容等等具体细节的认识，直接决定着大学章程在大学内的作用能否得到发挥、目标能否实现。其次，要组织全体师生员工学习和理解章程。大学章程不仅是规范高校及其职能部门的行为，也和全体师生的行为息息相关，组织他们学习和理解大学章程，可以使他们的行为与大学章程的预期指向相一致，使大学章程成为他们的内在信念。
2．明确大学章程的法律地位，保证大学章程的法律效力。
我国公立学校碰到的最大问题是章程的法律效力问题。必须首先明确大学章程的法律地位，明确大学章程在现代教育法律体系中的地位，赋予大学章程应有的效力与权威。我们可以借鉴香港大学条例的经验，就是制定相关的法律规范，以立法的形式对章程的相关事宜予以规定，如制定主体、程序等等。
3．借鉴外国经验和继承我国独特的文化传统，建设有特色的大学章程。
建设大学章程要处理好借鉴国外经验与继承我国独特的文化传统的关系，形成我国特有的大学制度与文化，使大学章程具有中国特色和大学个性。我们要根据各高校的校情，把特有的大学精神、办学理念和中国的优秀文化传统融入到各项制度、规则之中，建立一套具有时代精神和文化传统特色而又具有严格法律效力的大学章程。
4．准确表述、规范内容，提高大学章程的实际操作性。
首先，要保证大学章程对高校职能行为的规定，对各主体的权利、义务进行明确表述。比如，对学生有异议的问题如授予学位、评定奖学金等很多主要问题做出明确规定，对出现争议问题的解决措施和执行程序进行条文规定，健全学生的申诉制度，做到真正的“有章可循”。通过使大学章程及各种配套的规章制度具有严格的法律界定，表述清晰，以保证其适用性和操作性。章程条文应以完整的陈述句表述，语言要简洁周密，内容要规范。
参考文献
1 段海峰、吕速.浅析大学章程的基本内容［J］.今日南国，2008（9）：25
2 孙雪芬、王立强.现代学校章程建设［M］.上海：同济大学出版社，2007（2）：133
3 曲耀华.大学章程的文本分析［J］.观察思考，2009（6）：49