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摘 要 行政行为的违法或者不当，构成行政主体依职权撤销该行政行为的理由。此种撤销权的行使，以传统的行政观念来看，并无限制。但是随着自由民主宪政秩序之发展，立基于信赖保护、法的安定性以及公共利益之保障，认自由放任的撤销主义已经不符合现代法治之精神，遂应当对其予以制约。
关键词 撤销权限制 信赖保护 法的安定性 公共利益
一、引言
案例一：2003年洛阳市劳动和社会保障局审核了全市事业单位73名职工的退休事由，但洛阳市纪检、监察部门认为存在滥用职权之情事，责成其重新进行体检、定级。经过重新的评定，原有的28人未达到病退条件，其他的18人也不符合病退条件，市劳动和社会保障局以此为理由撤销了其原有的行政行为。
案例二：甲某系某县一个个体户，突然有一天接到县公安局的行政处罚决定，行政处罚决定书认定其强买强卖，根据《治安管理处罚法》对其做出了500元的行政处罚决定。但是，事后查明，该行为并非甲某所为，而是与甲某同名同姓的另一人所为，公安局撤销了该处罚决定。
案例三：某市房管局在没有认真核查申请人提交的作为贷款抵押物的房产证真伪的情况下，错误认定A公司具有对该房屋的所有权，并做出《房屋抵押贷款通知书》，确认信托公司与A公司针对房屋的抵押有效。该行政行为属于事实认定错误，本应予以撤销。但是某市房管局并未撤销该行政行为，而是以其下属部门的名义将该情况函告信贷公司，即以一种迂回的方式确认该行政行为违法。
在以上的案例中均涉及到行政主体对行政行为的评价问题，行政主体均发现上述案例存在瑕疵或者不当，针对此种瑕疵或者不当，行政主体是否均需要遵循严格的法治主义之立场，将其予以撤销？在案例一种，行政相对人已经对行政主体法行政行为产生了信赖，并予以生活上之安排，若此时撤销该行政行为，则不免使人产生不公正之感，显于实质正义观念不符；而案例二则是对相对人利益之剥夺，撤销该具体行政行为，不会对相对人之利益造成影响；案例三则是两个不同法益之衡量，涉及到社会公益和私益之权衡。由此观之，行政行为的撤销并不是简单的一刀切，而是需在不同的行政行为的性质的基础之上，予以不同的安排。
二、域外实践：德、日之理论
（一）德国之理论
德国在行政行为的撤销理论是建立在行政行为的确定力和信赖保护原则之上的，正如德国柏林高等法院在1956的判例中所指出的，违法授益的行政行为受信赖保护原则之制约，换句话说撤销授益行政行为时信赖保护原则优越于依法行政原则。而行政行为的确定力则又可分为形式的确定力和实质的确定力，前者端赖于行政行为的不可争执性，而后者则是基于行政相对人的利益之保护，认其内容具有不可变更性，其体现在其已经获得的法律地位得到稳定和负担不致加重，此一实质的确定力即是对行政行为的撤销予以限制的确定力依据。
授益人已使用所提供的给付或者其财产已经做出处分，使其不能或仅在遭受不合理的不利时方可解除处分，则信赖一般需要保护。但是有下列情形者，不在此列：（1）受益人以欺诈。胁迫或行贿取得一定行政行为的；（2）受益人以严重不正确或者不完整的陈述取得一定行政行为的；（3）相对人因明知或者重大过失不知行政行为违法性的。并指出因相对人明知或者因重大过失而不知违法性的撤销具有溯及既往的效力。第3款是针对撤销非基于信赖保护的行政行为，此种行为之撤销须给予赔偿，第四款指出行政行为的撤销权须受一年的时效之限制。以表1表示如：
表1
（该表来源于朱维究、王成栋主编：《一般行政法原理》，高等教育出版社2005年版，第328页以下。）
《联邦德国行政程序法》第50条被认为暗含了双重效力行政行为之规制，双重效力之行政行为起不仅关涉到行政主体和行政相对人，同时还涉及到第三人之利益。按照该条之规定，其处理规则以是否发生法律救济程序为标准，若未发生法律救济程序则以偏袒受益一方为原则；若已经发生法律救济程序，则以偏袒呢不利一方为准，以可使起诉或者声明异议标的得到纠正为限，换句话说若寻求法律救济，则排除其信赖保护之可能性。同时还存在一行政行为中即含有授益因素又含有负担因素之情形，对于此种类型之处理，德国之做法是衡量二者因素何者占有重要地位而论，若二者可以予以分离，则分别适用相应的规则。
（二）日本之理论
日本之行政法系继受德国之理论，然日本并未邯郸学步，而是予以损益变化，逐渐的形成自己的行政法学体系，就行政行为的撤销而论，日本学界对授益行政行为的态度逐渐采取严格之趋势，认为授益行政行为之撤销应当有法律的规定。反映在立法上就是很多法律设定了“根据要件”，并采取限定列举的方式，同时有些法律规定了听证程序。如1993年《日本行政程序法》第13条对撤销许认可及资格之事项要求听证。具体来讲，日本对行政行为撤销的规则如下：
（1）对于侵益性行政行为，无论是否超过争讼期限，均可依职权予以撤销。这点在日本学界无甚争议。此种行为即不损害相对人的利益，又可纠正行政行为的瑕疵，符合行政的法律适合性的原理。
（2）为保护有信赖者的利益，此种情形下，行政行为自不可随意撤销。但若为重大的公益而必须撤销时，则必须在给予补偿的情形之下，予以撤销。但是有下列情形者，不得主张信赖保护：豍受益者以欺诈、胁迫、贿赂等不正当手段令行政厅采取了行政行为；豎根据不完全或者不当的申诉而获得；豏受益者因重大过失或者明知行政行为违法时。
（3）在复效行政行为的场合，即对相对人是侵益性的，而对第三人是授益的情形之下，应当在考虑第三者利益的情形下做出。
（4）撤销权经相当时间不行使，而相对人对该种法律状态具有信赖利益的场合，则可不可予以撤销，这也符合失效的法理，不可行使撤销权的法理。
三、域内探讨：行政行为撤销限制构建
德、日系大陆法系之代表，况我国有继受大陆法系之传统。且日本本属于中华法系之一部分，相似的文化背景使得此种制度的继受较为容易，且易于“本土化”。就我国目前的行政法实践而言，行政机关历来是行政程序的主导，行政权益往往被置于较高之地位，以至于信赖保护、正当程序往往成为弱势话语，不为行政主体所奉行。在行政主体看来，经来如此繁琐的程序，还不如直接行动来的直接和实效，换句话说结果主义的导向使得我国行政权历来较少限制。但是依法行政之理念、信赖保护等行政观念逐步的被接受，其在行政行为的过程中的作用渐渐显现。行政行为逐渐被纳入到自由民主的宪政轨道中来，行政行为不仅应当受到法律的明文约束，同时还应当符合一国的宪政秩序。在这样的理念的知道之下，行政行为的撤销限制逐渐的被我国的实践所采纳。如在周口市某甲燃气有限公司不服周口市政府、周口市发展计划委员会侵犯其专营权的案件中，最高法院即基于公共利益的要求认定撤销该行政行为将会为公共利益带来重大损害，因此，应当予以维持。 基于信赖保护、法的安定性、公共利益以及我国行政行为撤销的实践，笔者认为我国的行政行为的撤销限制因素应当从以下几个方面建构：
（一）负担行政行为。对于负担行政行为，我国学界认为，由于其并未行政相对人的利益造成显著影响，应当随时都可以撤销，正如日本和德国在对负担行政行为时的态度一样。但是由于三国法院在对行政行为的审查上不同，以及行政体制的差异，对于此种做法，笔者认为由于我国目前采取的是单一制的领导体制，结合我国行政行为撤销的实践，应当使其受制于禁止不利变更的限制，即原则上，负担行政行为可以自由的撤销，但不得为不利变更。
（二）授益行政行为。授益行政行为是给予相对人以特定利益或者证成特定法律地位的行为，对于这一行为撤销会影响相对人对既有的法律利益或者法律地位的信赖，而这种法律地位的信赖是进行交往的前提，若无此种信赖，则社会之理性交往殆不可能，因此信赖原则超越依法行政原则而适用。但是若有重大之情势或者法律排除事由之出现，则信赖原则必须依从于依法行政原则。从目前各国对信赖保护原则所做的限制来看：（1）行政相对人以欺诈、胁迫等事由获得的信赖；（2）以不正当或者不完整的陈述而获得的信赖；（3）明知或者重大过失不知行政行为为违法而产生的信赖，均不在信赖保护的范畴之内，笔者认为这些列举式的规定，殊可借鉴。但是，信赖保护亦需要遵守比例原则之限制，端赖利益衡平之结果，取舍信赖利益与公共利益。此是处理信赖保护与公共利益冲突之原则。
（三）其他行政行为。主要是指复效行政行为和双效行政行为。复效行政行为。当第三人对行政行为具备信赖利益时，行政主体在为撤销时，须遵从关于信赖保护原则之约束，自不待言。双效行政行为是对相对人即产生授益之效果同时又产生负担之效果。对于此种行为，端赖于其是否可分，若可分，则分别适用上述规则，若不可分，则看二者谁的分量为重，而决定规则的适用。
（四）时效原则。日本有所谓的失效的法理，不得行使撤销权的理论，此种理论端在保护社会既有法律关系的稳定，殊可借鉴，况我国对行政行为的运作本身就规定有期限，如行政处罚法和治安管理处罚法对行政机关追究违法行为的时间的规定。在德国行政程序法中，将这一期限定为一年。而我国《合同法》定义撤销权为除斥期间，且其自知道之日起一年不行使而消灭，自事由发生之日起五年不行使而永久消灭，此可以作为我国行政行为撤销限制的期间，以完善我国行政行为撤销的时间问题。
（五）程序限制。程序是行政的生命，并且是控制行政权的主要手段。但是我国目前并没有一部统一的行政程序法典，不能不说是一大憾事。但是在《行政处罚法》和《行政许可法》中对行政机关的决定程序进行了详细的规定，一部为课以相对人以负担，另一部则是授予相对人以利益，因此借鉴两部法律的程序性规定，笔者认为对行政撤销限制的程序规则应当如下设置：（1）告知义务。行政机关在做出撤销决定之前，应当告知利害关系人。此项撤销决定，无论是负担行政行为还是授益行政行为，都对当事人的权利产生不可预知的风险，因此应当告知利害关系人，使其知晓权利之变动；（2）通知义务。行政机关一旦做出撤销决定，就应当立即通知相对人及利害关系人，使其知晓既有的法律关系发生变动，督促相对人及利害关系人采取措施，防止损失的进一步扩大；（3）说明理由制度。一个不附理由的决定，不论其多么公正，都会产生不公正之感。由于撤销决定的做出，不可避免的会对相对人、利害关系人、公共利益产生影响，因此为增强其正当性和可接受性，撤销决定应当详细说明其作出决定的事实依据和法律依据；（4）书面主义原则。撤销决定的做出，是对既有的法律关系的变动，造成既有利益格局的变化，因此为避免行政决定的恣意和相对人及利害关系人保护自己的合法权益。撤销决定的过程须不偏不倚的记录决定过程。
参考文献：
[1]谭剑.行政行为的撤销研究[M].武汉大学出版社，2011：129.
[2]德国行政行为撤销的理论及其立法评介[J].法律科学，1993（3）.
[3]应松年主编.外国行政程序法汇编[M].中国法制出版社，1999：182，444.
[4] [日]南博方.行政法.（第六版）[M].中国人民大学出版社2009：60.
[5]最高人民法院行政判决书（2004）行终字第6号。
[6]朱维究，王成栋.一般行政法原理[M].高等教育出版社，2005：329.
[7]德国和日本普遍采取地方分权制，上级不享有直接干涉下级的法律上的权力。
关键词 撤销权限制 信赖保护 法的安定性 公共利益
一、引言
案例一：2003年洛阳市劳动和社会保障局审核了全市事业单位73名职工的退休事由，但洛阳市纪检、监察部门认为存在滥用职权之情事，责成其重新进行体检、定级。经过重新的评定，原有的28人未达到病退条件，其他的18人也不符合病退条件，市劳动和社会保障局以此为理由撤销了其原有的行政行为。
案例二：甲某系某县一个个体户，突然有一天接到县公安局的行政处罚决定，行政处罚决定书认定其强买强卖，根据《治安管理处罚法》对其做出了500元的行政处罚决定。但是，事后查明，该行为并非甲某所为，而是与甲某同名同姓的另一人所为，公安局撤销了该处罚决定。
案例三：某市房管局在没有认真核查申请人提交的作为贷款抵押物的房产证真伪的情况下，错误认定A公司具有对该房屋的所有权，并做出《房屋抵押贷款通知书》，确认信托公司与A公司针对房屋的抵押有效。该行政行为属于事实认定错误，本应予以撤销。但是某市房管局并未撤销该行政行为，而是以其下属部门的名义将该情况函告信贷公司，即以一种迂回的方式确认该行政行为违法。
在以上的案例中均涉及到行政主体对行政行为的评价问题，行政主体均发现上述案例存在瑕疵或者不当，针对此种瑕疵或者不当，行政主体是否均需要遵循严格的法治主义之立场，将其予以撤销？在案例一种，行政相对人已经对行政主体法行政行为产生了信赖，并予以生活上之安排，若此时撤销该行政行为，则不免使人产生不公正之感，显于实质正义观念不符；而案例二则是对相对人利益之剥夺，撤销该具体行政行为，不会对相对人之利益造成影响；案例三则是两个不同法益之衡量，涉及到社会公益和私益之权衡。由此观之，行政行为的撤销并不是简单的一刀切，而是需在不同的行政行为的性质的基础之上，予以不同的安排。
二、域外实践：德、日之理论
（一）德国之理论
德国在行政行为的撤销理论是建立在行政行为的确定力和信赖保护原则之上的，正如德国柏林高等法院在1956的判例中所指出的，违法授益的行政行为受信赖保护原则之制约，换句话说撤销授益行政行为时信赖保护原则优越于依法行政原则。而行政行为的确定力则又可分为形式的确定力和实质的确定力，前者端赖于行政行为的不可争执性，而后者则是基于行政相对人的利益之保护，认其内容具有不可变更性，其体现在其已经获得的法律地位得到稳定和负担不致加重，此一实质的确定力即是对行政行为的撤销予以限制的确定力依据。
授益人已使用所提供的给付或者其财产已经做出处分，使其不能或仅在遭受不合理的不利时方可解除处分，则信赖一般需要保护。但是有下列情形者，不在此列：（1）受益人以欺诈。胁迫或行贿取得一定行政行为的；（2）受益人以严重不正确或者不完整的陈述取得一定行政行为的；（3）相对人因明知或者重大过失不知行政行为违法性的。并指出因相对人明知或者因重大过失而不知违法性的撤销具有溯及既往的效力。第3款是针对撤销非基于信赖保护的行政行为，此种行为之撤销须给予赔偿，第四款指出行政行为的撤销权须受一年的时效之限制。以表1表示如：
表1
（该表来源于朱维究、王成栋主编：《一般行政法原理》，高等教育出版社2005年版，第328页以下。）
《联邦德国行政程序法》第50条被认为暗含了双重效力行政行为之规制，双重效力之行政行为起不仅关涉到行政主体和行政相对人，同时还涉及到第三人之利益。按照该条之规定，其处理规则以是否发生法律救济程序为标准，若未发生法律救济程序则以偏袒受益一方为原则；若已经发生法律救济程序，则以偏袒呢不利一方为准，以可使起诉或者声明异议标的得到纠正为限，换句话说若寻求法律救济，则排除其信赖保护之可能性。同时还存在一行政行为中即含有授益因素又含有负担因素之情形，对于此种类型之处理，德国之做法是衡量二者因素何者占有重要地位而论，若二者可以予以分离，则分别适用相应的规则。
（二）日本之理论
日本之行政法系继受德国之理论，然日本并未邯郸学步，而是予以损益变化，逐渐的形成自己的行政法学体系，就行政行为的撤销而论，日本学界对授益行政行为的态度逐渐采取严格之趋势，认为授益行政行为之撤销应当有法律的规定。反映在立法上就是很多法律设定了“根据要件”，并采取限定列举的方式，同时有些法律规定了听证程序。如1993年《日本行政程序法》第13条对撤销许认可及资格之事项要求听证。具体来讲，日本对行政行为撤销的规则如下：
（1）对于侵益性行政行为，无论是否超过争讼期限，均可依职权予以撤销。这点在日本学界无甚争议。此种行为即不损害相对人的利益，又可纠正行政行为的瑕疵，符合行政的法律适合性的原理。
（2）为保护有信赖者的利益，此种情形下，行政行为自不可随意撤销。但若为重大的公益而必须撤销时，则必须在给予补偿的情形之下，予以撤销。但是有下列情形者，不得主张信赖保护：豍受益者以欺诈、胁迫、贿赂等不正当手段令行政厅采取了行政行为；豎根据不完全或者不当的申诉而获得；豏受益者因重大过失或者明知行政行为违法时。
（3）在复效行政行为的场合，即对相对人是侵益性的，而对第三人是授益的情形之下，应当在考虑第三者利益的情形下做出。
（4）撤销权经相当时间不行使，而相对人对该种法律状态具有信赖利益的场合，则可不可予以撤销，这也符合失效的法理，不可行使撤销权的法理。
三、域内探讨：行政行为撤销限制构建
德、日系大陆法系之代表，况我国有继受大陆法系之传统。且日本本属于中华法系之一部分，相似的文化背景使得此种制度的继受较为容易，且易于“本土化”。就我国目前的行政法实践而言，行政机关历来是行政程序的主导，行政权益往往被置于较高之地位，以至于信赖保护、正当程序往往成为弱势话语，不为行政主体所奉行。在行政主体看来，经来如此繁琐的程序，还不如直接行动来的直接和实效，换句话说结果主义的导向使得我国行政权历来较少限制。但是依法行政之理念、信赖保护等行政观念逐步的被接受，其在行政行为的过程中的作用渐渐显现。行政行为逐渐被纳入到自由民主的宪政轨道中来，行政行为不仅应当受到法律的明文约束，同时还应当符合一国的宪政秩序。在这样的理念的知道之下，行政行为的撤销限制逐渐的被我国的实践所采纳。如在周口市某甲燃气有限公司不服周口市政府、周口市发展计划委员会侵犯其专营权的案件中，最高法院即基于公共利益的要求认定撤销该行政行为将会为公共利益带来重大损害，因此，应当予以维持。 基于信赖保护、法的安定性、公共利益以及我国行政行为撤销的实践，笔者认为我国的行政行为的撤销限制因素应当从以下几个方面建构：
（一）负担行政行为。对于负担行政行为，我国学界认为，由于其并未行政相对人的利益造成显著影响，应当随时都可以撤销，正如日本和德国在对负担行政行为时的态度一样。但是由于三国法院在对行政行为的审查上不同，以及行政体制的差异，对于此种做法，笔者认为由于我国目前采取的是单一制的领导体制，结合我国行政行为撤销的实践，应当使其受制于禁止不利变更的限制，即原则上，负担行政行为可以自由的撤销，但不得为不利变更。
（二）授益行政行为。授益行政行为是给予相对人以特定利益或者证成特定法律地位的行为，对于这一行为撤销会影响相对人对既有的法律利益或者法律地位的信赖，而这种法律地位的信赖是进行交往的前提，若无此种信赖，则社会之理性交往殆不可能，因此信赖原则超越依法行政原则而适用。但是若有重大之情势或者法律排除事由之出现，则信赖原则必须依从于依法行政原则。从目前各国对信赖保护原则所做的限制来看：（1）行政相对人以欺诈、胁迫等事由获得的信赖；（2）以不正当或者不完整的陈述而获得的信赖；（3）明知或者重大过失不知行政行为为违法而产生的信赖，均不在信赖保护的范畴之内，笔者认为这些列举式的规定，殊可借鉴。但是，信赖保护亦需要遵守比例原则之限制，端赖利益衡平之结果，取舍信赖利益与公共利益。此是处理信赖保护与公共利益冲突之原则。
（三）其他行政行为。主要是指复效行政行为和双效行政行为。复效行政行为。当第三人对行政行为具备信赖利益时，行政主体在为撤销时，须遵从关于信赖保护原则之约束，自不待言。双效行政行为是对相对人即产生授益之效果同时又产生负担之效果。对于此种行为，端赖于其是否可分，若可分，则分别适用上述规则，若不可分，则看二者谁的分量为重，而决定规则的适用。
（四）时效原则。日本有所谓的失效的法理，不得行使撤销权的理论，此种理论端在保护社会既有法律关系的稳定，殊可借鉴，况我国对行政行为的运作本身就规定有期限，如行政处罚法和治安管理处罚法对行政机关追究违法行为的时间的规定。在德国行政程序法中，将这一期限定为一年。而我国《合同法》定义撤销权为除斥期间，且其自知道之日起一年不行使而消灭，自事由发生之日起五年不行使而永久消灭，此可以作为我国行政行为撤销限制的期间，以完善我国行政行为撤销的时间问题。
（五）程序限制。程序是行政的生命，并且是控制行政权的主要手段。但是我国目前并没有一部统一的行政程序法典，不能不说是一大憾事。但是在《行政处罚法》和《行政许可法》中对行政机关的决定程序进行了详细的规定，一部为课以相对人以负担，另一部则是授予相对人以利益，因此借鉴两部法律的程序性规定，笔者认为对行政撤销限制的程序规则应当如下设置：（1）告知义务。行政机关在做出撤销决定之前，应当告知利害关系人。此项撤销决定，无论是负担行政行为还是授益行政行为，都对当事人的权利产生不可预知的风险，因此应当告知利害关系人，使其知晓权利之变动；（2）通知义务。行政机关一旦做出撤销决定，就应当立即通知相对人及利害关系人，使其知晓既有的法律关系发生变动，督促相对人及利害关系人采取措施，防止损失的进一步扩大；（3）说明理由制度。一个不附理由的决定，不论其多么公正，都会产生不公正之感。由于撤销决定的做出，不可避免的会对相对人、利害关系人、公共利益产生影响，因此为增强其正当性和可接受性，撤销决定应当详细说明其作出决定的事实依据和法律依据；（4）书面主义原则。撤销决定的做出，是对既有的法律关系的变动，造成既有利益格局的变化，因此为避免行政决定的恣意和相对人及利害关系人保护自己的合法权益。撤销决定的过程须不偏不倚的记录决定过程。
参考文献：
[1]谭剑.行政行为的撤销研究[M].武汉大学出版社，2011：129.
[2]德国行政行为撤销的理论及其立法评介[J].法律科学，1993（3）.
[3]应松年主编.外国行政程序法汇编[M].中国法制出版社，1999：182，444.
[4] [日]南博方.行政法.（第六版）[M].中国人民大学出版社2009：60.
[5]最高人民法院行政判决书（2004）行终字第6号。
[6]朱维究，王成栋.一般行政法原理[M].高等教育出版社，2005：329.
[7]德国和日本普遍采取地方分权制，上级不享有直接干涉下级的法律上的权力。