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伴随着经济体制改革，我国的政治、社会领域均发生着急剧的变化。教育治理作为国家治理体系的重要组成部分，在社会转型大背景下也正经历着前所未有的变革。2018年9月10日，习近平总书记在全国教育大会上提出，深化办学体制和教育管理改革。现实中存在“放权不够”和“用权不当”的现象。政府放权和学校用权是教育治理改革中最重要的两个内容，即政校关系中的权力边界与学校内部治理中的多元共治的问题。
现状：政府“放权不够”与学校“用权不当”
教育治理是一组规范教育领域相关各方责任、权力和利益的制度安排，包括政府、教育行政机关、学校、学校管理层、教师、学生和其他利益相关者之间的一整套关系。教育治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分。教育治理变革不仅体现为制度创新，更为实质的是一种治理方式的转换，一种权力关系的重构，即学校与政府、学校与学生、学校与社会、学校内部权力等之间关系的重新组合。
2010年7月，中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》在“建设现代学校制度”中明确指出：“要适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。” 七年之后，中共中央办公厅、国务院办公厅再次印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，强调要“深化简政放权、放管结合、优化服务改革，把该放的权力坚决放下去，把该管的事项切实管住管好，加强事中事后监管，构建政府、学校、社会之间的新型关系”。可见，重构教育治理中的主体关系，改变不同主体之间的权力关系，激发学校的办学活力是新时期国家对教育治理变革的要求。这种变革主要包括两个方面的内容：
一是学校外部治理的变革，即学校与政府、学校与社会的关系变革。其中，构建新型的政校关系是学校外部治理变革的核心。党的十八大以后，伴随着教育系统政府职能转变和“放管服”改革的进行，学校，特别是高校的办学自主权明显提升，但从改革效果来看，依然存在着政府“放权不够”和学校“用权不当”的现象。目前总体来看，还是对学校“放”得不够，明放暗不放、放权打折扣等问题还存在，对学校“管”得过多过细，评比检查项目让学校疲于应付。出现这种现象，从根源上看，与我国传统上政府与学校长期形成的控制与被控制、管理与被管理关系有关。政府作为公立学校的举办者，长期以来对学校行使着控制权和管理权，这种权力在现实中呈现为从财政经费的拨付、教育设施的供给、教师人员的配置，到学校校长的任命、教学计划和课程的安排、教学效果的评估等各个方面。政府权力的过度渗透可能产生不良后果，一方面限制和约束学校的发展，使得那些本想发挥学校自主权，创新办学的管理者丧失了热情;另一方面也造成一些学校习惯于完全听从政府指令办学，逐渐丧失了自我治理的能力。
二是学校内部治理的变革，即学校内部管理者、教师、学生、家长之间关系的变革。其中，实现学校共治是学校内部治理变革的核心。传统的学校内部治理是学校管理者单一权力主体管理模式，书记或校长就是学校权力的最高行使者。但“一言堂”的治理模式必然會产生决策的不科学和不公正。现代学校制度要求让教师、学生、家长、社会等主体共同参与学校治理，对于学校“从政府那里所获得的自治权力”可以共有、共享、共管。但现实中，我们发现，由于不同主体的立场不同，实现共治似乎不像“想象的那般美好”。新时代要求集体决策的理念冲击着既有利益获得者们的心理，既有权力拥有者面临着权力被分解的局面，而这些很可能会成为改革的羁绊。学校的另一大群体——教师在这场教育治理变革浪潮中似乎并不是很积极，他们对参与学校治理基本处于“随大流”“走形式”的心态，大多本着不参与、不拒绝的态度遵从着学校的管理安排。而利益相关者中的家长们则受传统校生观念的影响，认为送孩子上学更重要的是孩子学到知识，考个好初中、好高中，对于参与治理更多的是秉持“主要听学校”的态度。所以实践中，教师和学生家长在学校治理中的参与权的落实并不到位。
政府外治：适度放权中的合理管控
教育本身所具有的公共产品属性意味着学校不能完全脱离政府的监管。但是面对政府监管权与学校办学自主权之间的冲突，政府如何把握对学校管控的权力边界是需要认真考虑的。基于目前政府对学校的过度管控和放权不够的问题，需要改变政府对学校事无巨细的管控模式，同时转变学校对政府事事依赖的心理，逐步推进政校分开、管办分离，切实落实学校办学自主权，让学校自主发展。
笔者认为，新时代政府对学校的放权，需要考虑几个问题。
一是分类放权，建立清单。政府应根据学校的不同类型适度放权，并且分类建立属于政府职能的责任清单。例如，基于高等教育的非强制性和高校办学能力相对较强的特点，政府放权的范围可以相对扩大。政府对高校的管理职能主要体现在高校系统内外部的宏观关系方面，体现在把握高等教育事业的发展方向和质量标准方面，如规划与立法、教育经费的拨付与控制等。基于义务教育的强制性，政府对义务教育阶段学校的管控应着重于促进教育公平、提高教育质量、实现优质均衡发展。政府应通过对义务教育学校教育资源的供给平衡、学校布局的规划、教育质量的监测与评估、教育标准的制定等来确保学校的教育活动符合国家的法律法规和政策方向。学校作为独立的法人主体，“应当有权根据国家教育法规和教育发展战略确立自身的教育目标和教育期望，追求学校认为富有吸引力的特色教育，以促进公立学校的多元化发展”。武汉大学副教授吕普生在《重塑政府与学校、市场及社会的关系》一书中提到，对公办学校，政府可以在经费使用、招生、学费收取等方面实行严格管控，对民办学校则可以放宽管控的尺度，允许其通过自主办学，发挥办学特色。政府应根据不同类型、不同层次的学校分类管理，明确责任清单，“聚焦当前学校对自主权呼声最高的重点事项，包括教师招聘和解聘权、员工报酬分配权、干部选用权进行研究，遵循先易后难的原则排列放权事项的先后顺序”。华东师范大学教授冯大鸣在《我国义务教育学校办学自主权的实证分析》一书中提到，以“有限管理”取代传统“垄断式全能管理”的模式，使学校的办学自主性得到充分的支持与尊重。 二是改变监管方式，重视不同职能部门之间的协作。政府适度放权并不意味着政府对学校丧失监管，但政府如何行使好这种监管权是现实迫切需要解决的问题。现实中政府对学校管得过多过细，评比检查项目过多，使得很多学校成天应付各种检查指导，填写各种表格汇报，教育教学反而成了“副业”。面对此种现状，政府在行政管理方式上应当探索改变，设计更加合理的检查、监督、指导的方式。例如，重新梳理不同职能部门对学校的监管职责，合并重复内容，删除不必要的检查项目，可以在网上申报的不要轻易让学校来回跑，让学校把重心回归到教育教学中来。
另外，应当加强政府职能部门之间对学校监管的沟通与合作。学校管理虽然主要是教育行政部门的职责，但学校中的很多事项并不是单一的教育行政部门就可以解决的。例如，中小学校长关心的教师招聘解聘权、员工薪酬分配权，就涉及教育、编办、人社、财政等多个行政部门。现实中不同部门各执依据，相互之间缺少沟通和协调，最终使“学校”面临尴尬境地。所以，应重视政府放权中的实际运行，不同职能部门发生冲突和争议时，应当由政府出面协调沟通，提高行政效率，减轻学校负担。
学校内治：分权制衡中的多元共治
全国教育大会提出，办学体制和教育管理改革的目的是提高教育质量，学校要着眼于三个好——“教好”“学好”“管好”。其中“管好”就是对学校内部治理的要求。政府放权让学校自我管理其实对学校来说是一个挑战，学校能否用好权、治好校，免除政府擔心的“一放就乱”，免除老师们担心的“暗箱操作”，这都需要学校提升治理能力。
现代学校制度强调学校内部治理的多元共治。学校管理层、教师、学生及家长在学校治理过程中应当具有不同的权力彼此制衡。当然，不同主体基于其本身定位与分工的不同，在学校治理中承担的权力比重也不尽相同，但形成的总体权力机制应当平衡。学校领导者通常是学校发展的引领者、变革的决策者和制度的设计者，拥有办学的决策权。但这种权力实现的形式不是“一言堂”，而要通过党政联席会或校务会议的形式集体实现。教师通过教职工代表大会参与学校决策，对于与教师切身利益密切相关的事项具有决定权;家长通过家长委员会或其他公开参与方式，对与学生切身利益相关的事项有发表意见的权利。学校还可以通过校务委员会的形式吸纳教师、学生及家长、社会人士等成员对学校的重大事项提供决策咨询。通过重新调整和配置学校内部不同主体的权利，建立起相互制约的平衡机制，以有效制约权力的滥用，发挥共同治理的效用，实现彼此制衡中的共同发展。
在学校建立起多元共治的局面时，我们还需要考虑如何推动多元主体的有效参与。对于管理者来说，需要更多关注的是决策机制的科学化与民主化。应当明确决策机构的参与者、决策的范围与程序、决策时出席人员比例及表决方式等。决策机制的设计应当体现集体决策与权力制衡的统一，促进决策的科学与公平。
对教师来说，需要关注的不仅是其参与治理的程序规范性，还包括其参与能力的提升和主动性的提高。例如，对于教职工代表大会制度，应改变过去仅仅是“举个手”的形式化做法，从选举代表开始，切实做到公开、民主。举行会议时，凡是涉及诸如教师专业技术职务评聘，教职工聘任、考核、奖惩办法，与教职工利益直接相关的福利分配方案，必须由教职工代表大会讨论通过。同时，学校可以通过一些非正式制度提升教师参与治理的积极性，积极营造教师是学校主人翁的氛围，增强教师对自我身份的认同感和归属感，让教师从内心愿意积极主动地参与学校的事务，主动贡献自己的知识和才能。针对教师自我参与能力、参与信心不足的情况，学校应给教师提供更多学习、合作、培训的机会，提升教师参与治理的能力，激发教师参与治理改革的决心。
对家长群体来说，需要关注对家长参与治理的引导和参与形式的多样化。家长委员会成员的选择要改变过去那种“看头衔”“看地位”的做法，选择那些真正有能力、有精力、有热情的家长参与学校治理。学校还应通过开设家长学校、家校合作项目等方式切实提升家长参与学校治理的能力和效果;利用班主任日常与家长的沟通，渗透家校合作的理念;通过组织家长、学生、教师共同参加的文娱互动活动，让家长融入学校，让家长意识到他们的参与是为了给孩子更好的受教育环境。借助家长对学校治理的参与，改变学校与社会的关系，让社会更了解和支持学校，实现学校共治与善治的目标。
现状：政府“放权不够”与学校“用权不当”
教育治理是一组规范教育领域相关各方责任、权力和利益的制度安排，包括政府、教育行政机关、学校、学校管理层、教师、学生和其他利益相关者之间的一整套关系。教育治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分。教育治理变革不仅体现为制度创新，更为实质的是一种治理方式的转换，一种权力关系的重构，即学校与政府、学校与学生、学校与社会、学校内部权力等之间关系的重新组合。
2010年7月，中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》在“建设现代学校制度”中明确指出：“要适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。” 七年之后，中共中央办公厅、国务院办公厅再次印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，强调要“深化简政放权、放管结合、优化服务改革，把该放的权力坚决放下去，把该管的事项切实管住管好，加强事中事后监管，构建政府、学校、社会之间的新型关系”。可见，重构教育治理中的主体关系，改变不同主体之间的权力关系，激发学校的办学活力是新时期国家对教育治理变革的要求。这种变革主要包括两个方面的内容：
一是学校外部治理的变革，即学校与政府、学校与社会的关系变革。其中，构建新型的政校关系是学校外部治理变革的核心。党的十八大以后，伴随着教育系统政府职能转变和“放管服”改革的进行，学校，特别是高校的办学自主权明显提升，但从改革效果来看，依然存在着政府“放权不够”和学校“用权不当”的现象。目前总体来看，还是对学校“放”得不够，明放暗不放、放权打折扣等问题还存在，对学校“管”得过多过细，评比检查项目让学校疲于应付。出现这种现象，从根源上看，与我国传统上政府与学校长期形成的控制与被控制、管理与被管理关系有关。政府作为公立学校的举办者，长期以来对学校行使着控制权和管理权，这种权力在现实中呈现为从财政经费的拨付、教育设施的供给、教师人员的配置，到学校校长的任命、教学计划和课程的安排、教学效果的评估等各个方面。政府权力的过度渗透可能产生不良后果，一方面限制和约束学校的发展，使得那些本想发挥学校自主权，创新办学的管理者丧失了热情;另一方面也造成一些学校习惯于完全听从政府指令办学，逐渐丧失了自我治理的能力。
二是学校内部治理的变革，即学校内部管理者、教师、学生、家长之间关系的变革。其中，实现学校共治是学校内部治理变革的核心。传统的学校内部治理是学校管理者单一权力主体管理模式，书记或校长就是学校权力的最高行使者。但“一言堂”的治理模式必然會产生决策的不科学和不公正。现代学校制度要求让教师、学生、家长、社会等主体共同参与学校治理，对于学校“从政府那里所获得的自治权力”可以共有、共享、共管。但现实中，我们发现，由于不同主体的立场不同，实现共治似乎不像“想象的那般美好”。新时代要求集体决策的理念冲击着既有利益获得者们的心理，既有权力拥有者面临着权力被分解的局面，而这些很可能会成为改革的羁绊。学校的另一大群体——教师在这场教育治理变革浪潮中似乎并不是很积极，他们对参与学校治理基本处于“随大流”“走形式”的心态，大多本着不参与、不拒绝的态度遵从着学校的管理安排。而利益相关者中的家长们则受传统校生观念的影响，认为送孩子上学更重要的是孩子学到知识，考个好初中、好高中，对于参与治理更多的是秉持“主要听学校”的态度。所以实践中，教师和学生家长在学校治理中的参与权的落实并不到位。
政府外治：适度放权中的合理管控
教育本身所具有的公共产品属性意味着学校不能完全脱离政府的监管。但是面对政府监管权与学校办学自主权之间的冲突，政府如何把握对学校管控的权力边界是需要认真考虑的。基于目前政府对学校的过度管控和放权不够的问题，需要改变政府对学校事无巨细的管控模式，同时转变学校对政府事事依赖的心理，逐步推进政校分开、管办分离，切实落实学校办学自主权，让学校自主发展。
笔者认为，新时代政府对学校的放权，需要考虑几个问题。
一是分类放权，建立清单。政府应根据学校的不同类型适度放权，并且分类建立属于政府职能的责任清单。例如，基于高等教育的非强制性和高校办学能力相对较强的特点，政府放权的范围可以相对扩大。政府对高校的管理职能主要体现在高校系统内外部的宏观关系方面，体现在把握高等教育事业的发展方向和质量标准方面，如规划与立法、教育经费的拨付与控制等。基于义务教育的强制性，政府对义务教育阶段学校的管控应着重于促进教育公平、提高教育质量、实现优质均衡发展。政府应通过对义务教育学校教育资源的供给平衡、学校布局的规划、教育质量的监测与评估、教育标准的制定等来确保学校的教育活动符合国家的法律法规和政策方向。学校作为独立的法人主体，“应当有权根据国家教育法规和教育发展战略确立自身的教育目标和教育期望，追求学校认为富有吸引力的特色教育，以促进公立学校的多元化发展”。武汉大学副教授吕普生在《重塑政府与学校、市场及社会的关系》一书中提到，对公办学校，政府可以在经费使用、招生、学费收取等方面实行严格管控，对民办学校则可以放宽管控的尺度，允许其通过自主办学，发挥办学特色。政府应根据不同类型、不同层次的学校分类管理，明确责任清单，“聚焦当前学校对自主权呼声最高的重点事项，包括教师招聘和解聘权、员工报酬分配权、干部选用权进行研究，遵循先易后难的原则排列放权事项的先后顺序”。华东师范大学教授冯大鸣在《我国义务教育学校办学自主权的实证分析》一书中提到，以“有限管理”取代传统“垄断式全能管理”的模式，使学校的办学自主性得到充分的支持与尊重。 二是改变监管方式，重视不同职能部门之间的协作。政府适度放权并不意味着政府对学校丧失监管，但政府如何行使好这种监管权是现实迫切需要解决的问题。现实中政府对学校管得过多过细，评比检查项目过多，使得很多学校成天应付各种检查指导，填写各种表格汇报，教育教学反而成了“副业”。面对此种现状，政府在行政管理方式上应当探索改变，设计更加合理的检查、监督、指导的方式。例如，重新梳理不同职能部门对学校的监管职责，合并重复内容，删除不必要的检查项目，可以在网上申报的不要轻易让学校来回跑，让学校把重心回归到教育教学中来。
另外，应当加强政府职能部门之间对学校监管的沟通与合作。学校管理虽然主要是教育行政部门的职责，但学校中的很多事项并不是单一的教育行政部门就可以解决的。例如，中小学校长关心的教师招聘解聘权、员工薪酬分配权，就涉及教育、编办、人社、财政等多个行政部门。现实中不同部门各执依据，相互之间缺少沟通和协调，最终使“学校”面临尴尬境地。所以，应重视政府放权中的实际运行，不同职能部门发生冲突和争议时，应当由政府出面协调沟通，提高行政效率，减轻学校负担。
学校内治：分权制衡中的多元共治
全国教育大会提出，办学体制和教育管理改革的目的是提高教育质量，学校要着眼于三个好——“教好”“学好”“管好”。其中“管好”就是对学校内部治理的要求。政府放权让学校自我管理其实对学校来说是一个挑战，学校能否用好权、治好校，免除政府擔心的“一放就乱”，免除老师们担心的“暗箱操作”，这都需要学校提升治理能力。
现代学校制度强调学校内部治理的多元共治。学校管理层、教师、学生及家长在学校治理过程中应当具有不同的权力彼此制衡。当然，不同主体基于其本身定位与分工的不同，在学校治理中承担的权力比重也不尽相同，但形成的总体权力机制应当平衡。学校领导者通常是学校发展的引领者、变革的决策者和制度的设计者，拥有办学的决策权。但这种权力实现的形式不是“一言堂”，而要通过党政联席会或校务会议的形式集体实现。教师通过教职工代表大会参与学校决策，对于与教师切身利益密切相关的事项具有决定权;家长通过家长委员会或其他公开参与方式，对与学生切身利益相关的事项有发表意见的权利。学校还可以通过校务委员会的形式吸纳教师、学生及家长、社会人士等成员对学校的重大事项提供决策咨询。通过重新调整和配置学校内部不同主体的权利，建立起相互制约的平衡机制，以有效制约权力的滥用，发挥共同治理的效用，实现彼此制衡中的共同发展。
在学校建立起多元共治的局面时，我们还需要考虑如何推动多元主体的有效参与。对于管理者来说，需要更多关注的是决策机制的科学化与民主化。应当明确决策机构的参与者、决策的范围与程序、决策时出席人员比例及表决方式等。决策机制的设计应当体现集体决策与权力制衡的统一，促进决策的科学与公平。
对教师来说，需要关注的不仅是其参与治理的程序规范性，还包括其参与能力的提升和主动性的提高。例如，对于教职工代表大会制度，应改变过去仅仅是“举个手”的形式化做法，从选举代表开始，切实做到公开、民主。举行会议时，凡是涉及诸如教师专业技术职务评聘，教职工聘任、考核、奖惩办法，与教职工利益直接相关的福利分配方案，必须由教职工代表大会讨论通过。同时，学校可以通过一些非正式制度提升教师参与治理的积极性，积极营造教师是学校主人翁的氛围，增强教师对自我身份的认同感和归属感，让教师从内心愿意积极主动地参与学校的事务，主动贡献自己的知识和才能。针对教师自我参与能力、参与信心不足的情况，学校应给教师提供更多学习、合作、培训的机会，提升教师参与治理的能力，激发教师参与治理改革的决心。
对家长群体来说，需要关注对家长参与治理的引导和参与形式的多样化。家长委员会成员的选择要改变过去那种“看头衔”“看地位”的做法，选择那些真正有能力、有精力、有热情的家长参与学校治理。学校还应通过开设家长学校、家校合作项目等方式切实提升家长参与学校治理的能力和效果;利用班主任日常与家长的沟通，渗透家校合作的理念;通过组织家长、学生、教师共同参加的文娱互动活动，让家长融入学校，让家长意识到他们的参与是为了给孩子更好的受教育环境。借助家长对学校治理的参与，改变学校与社会的关系，让社会更了解和支持学校，实现学校共治与善治的目标。