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银监会意在通过市场手段推进高风险农信社的并购重组,但面临操作难题。
2010年9月1日,银监会出台了《关于高风险农村信用社兼并重组的指导意见》(下称《指导意见》),要求各地通过并购重组加快化解农村信用社风险,提高其经营管理水平,同时要求并购重组的农信社保持市场定位不变与独立法人机构不变。
政策甫出,褒贬不一。质疑之一是政策力度不够,难以撬动市场力量进入农信社的并购重组。“银监会的思路是正确的,但是偏理想化,意见的指导意义大于实际作用。”某地方银监局人士评论。
配套政策缺失,是政策遭遇“落地难”的重要原因。在中国特殊的市场经济环境下,要实现资源的合理配置,政府的力量不容忽视。上述地方银监局人士指出,仅仅依靠银监会一纸文件,恐无力解决高风险农信社的改革难题。
政策“落地”难
自2003年深化农村信用社改革试点以来,通过产权改革和分类监管,农村信用社整体状况明显改善。但是被银监会内部监管评级评为六级的农村信用社,风险仍然很高,是银监会长久以来的一块“心病”。
前述银监局人士表示,在银监会的评价体系中,监管评级在三级以下即为不达标,监管评级为六级的农信社的问题最为严重,基本丧失了自我管理能力,难以实现持续发展,原则上应该采取处置性措施,必要时甚至可以直接关闭。
此次银监会下发《指导意见》,其核心思想是通过市场化手段化解“高危”农信社的风险,消化其历史包袱。具体的手段包括:商业银行、农村合作金融机构、非银行金融以及优质企业均可作为并购方实施并购;境内银行业金融机构可以按100%持股比例全资并购,但要求银行的监管评级至少要在二级以上;单个企业及其关联方合计持有一家高风险农信社股本总额不超过20%,因特殊原因持股比例超过20%的,随并购后农村信用社经营管理进入良性状态,其持股比例应有计划逐步减持至20%。
北京大学中国金融研究中心秘书长王曙光表示,因为担心农村地区金融服务缺失,监管部门引入外部力量,使这些“休克鱼”起死回生是对的。
所谓“休克鱼”,是指这些农信社虽然资产质量较差,但是在当地具备较好的网络基础,有比较完善的设备,有客户基础和与当地百姓的天然联系。一旦这些“休克鱼”被激活,这些资源都会发挥正面的积极作用。
但是银监会的良好初衷面临“落地”难题。究其原因,银监会《指导意见》附加的诸多限制性条款,直接导致了“有资格的不愿做,愿做的无钱可赚”的困局。
前述地方银监局人士表示,按照《指导意见》的要求,能够参与高风险农信社并购重组的银行包括了上市银行、一部分城商行和个别农商行,“但出于对股东利益的维护,这些银行冒险去并购重组‘高危’农村信用社的可能性很小。”
一方面,大多数高风险农信社的运营管理已经“瘫痪”,并购后需要动大手术,这将耗费银行大量的精力,一旦经营不善,还可能形成巨大的坏账。另一方面,五家国有银行的经营网点基本覆盖了中国县域地区,而股份制银行的网点也遍布全国主要城市,从扩大市场范围来说,大行和股份制银行的动力明显不足。
不过政策制定者并未将希望寄托在国有大行和股份制商业银行身上。一位接近监管层的人士告诉记者,《指导意见》的主要参与方将是地方金融机构,比如地方城商行、农商行等,因其自身有扩大市场范围的需求。
但他同时也指出,对发展处于良好阶段的城商行或农商行来说,即使有一定的跨区经营冲动,也会慎重考虑并购一个高危农信社可能带来的风险。首先,成本有可能远远高于新开设一个经营网点;其次,这类高风险农信社一般所处地区金融环境都比较恶劣,提供给银行的市场资源十分有限。
另外,对发展良好的银行来说,有多种获取市场资源的途径。例如,可以选择发起成立村镇银行,或者参与监管评级为三级、四级的农信社改革。而监管评级为六级的农信社,风险高、受益低,对银行来说,并非最优选择。
独木难支
单凭银监会的一己之力,完成农信社的改革困难重重。
经过多年改革,农信社整体状况有了明显的改善。据银行业协会统计数据显示,截至2010年6月末,全国农村信用社资产、负债双双突破9万亿元,比改革前的2002年末均增加了7.5万亿元;存款规模接近8万亿元,比改革前的2002年末增加了6万亿元;贷款规模从2002年末的4.1万亿元增加到5.5万亿元。
但部分农信社状况仍然不容乐观。据银监会介绍,监管评级六级、五B级并且监管指标呈恶化趋势的农信社,在2007年末有585家,2009年末下降至212家。
这部分高风险农信社自身所背负的包袱十分沉重,不良贷款率普遍超过30%。
“这些农信社往往地处‘老少边穷’地区,经济欠发达,自然灾害频发,由于历史原因形成的包袱无法正常消化。”上述银监局人士认为,对这些机构应加大扶持。
他指出,这需要多个部门的协同配合,财政政策、税收政策、货币政策、地方政府的配合必不可少。否则,“仅仅依靠一个部门的一个文件,要解决这些病入膏肓的农信社的问题,我认为根本无法做到。”
某东部农合行董事长表示:“兼并的过程,税收政策应该发生作用。”例如,去兼并一家账面亏损5000万元的农信社,被兼并机构一旦未来实现盈利,是不是在5000万元内能予以税收减免。
但政策“组合拳”至今尚未形成。
如果监管部门简单以这些机构资不抵债为由而使其强制性退出,不仅有可能引发局部的金融动荡,而且会导致农村金融服务的空白点增加。因此,银监会的政策只能是“少关闭、多重组”。
中国社会科学院农村发展研究所副所长杜晓山建议,应当尽快建立存款保险制度,只有建立退出机制,高危农信社的改革才能真正得到落实。“现在只有奖励没有惩处,尽管问题很多,但是部分高风险农信社仍然高枕无忧”。
民间资本被限
在银监会有限的政策支持下,民间资本也在本轮重组中难以“施展拳脚”。
温州中小企业促进会会长周德文表示,民间资本愿意参与“高危”农信社的并购重组,但希望能控股。“我们冒很大的风险收拾‘烂摊子’,却遭遇种种条件限制,这不公平。”他呼吁,要充分发挥民间资本的作用,应少设门槛。
他所说的门槛,是《指导意见》中对于民间资本作为并购参与并购重组,持股比例不得高于20%的这一限制。
周德文认为,银监会设置持股门槛的方式欠妥。民间资本既然选择参与并购重组农信社,就有信心做好经营管理,而且金融行业本身已经是严格被监管的行业,没有必要再设置如此高的门槛。“这不明摆着既要马儿跑,又要马儿不吃草吗?”他说。
但实际上,银监会为了鼓励民间资本参与,已经对政策有所突破。此次银监会再次扩大了金融领域对民间资本的开放度,单个企业及其关联方入股一家高风险农村信用社的比例由10%放宽至20%,这为民间资本获得金融牌照开辟了新的道路。
王曙光认为,作为渐进改革的一部分,《指导意见》在并购方持股比例等方面的规定显得有些谨慎而保守,但这一谨慎姿态,在当前金融环境下也许是必要的,对此不应过分苛求。
民间资本对金融牌照一直充满“激情”。自从监管层开放小额贷款公司和村镇银行后,大量民间资本涌入,其中浙江的民间资本尤为活跃,但其一直苦于无法获得控股权。
周德文坦言,现在民营企业进入金融领域很困难,相比小额贷款公司,农信社的金融牌照更具有吸引力。虽然有风险,甚至有可能出现亏损,但是如果能够经营得法,将风险和亏损降至最低,民间资本参与的意愿还是比较强烈。
而有相反的意见认为,民间资本应该转变投资的理念。上述农合行董事长说,民营企业直接控股一家金融机构,这样做的风险很大,可能因关联贷款等问题引发风险。
银监会的一位人士说,在政策制定的过程中,更多是对风险控制、股权结构优化的考虑,要避免出现“一家独大”的局面,多家投资者参与更有利于规范农信社的经营管理。另一方面,20%的股权已经可以做到相对控股,而且投资者可以通过转让股权获得一定的收益。
《指导意见》要求,要严控道德风险和关联交易风险,原则上被并购机构不得对控股股东授信。
2010年9月1日,银监会出台了《关于高风险农村信用社兼并重组的指导意见》(下称《指导意见》),要求各地通过并购重组加快化解农村信用社风险,提高其经营管理水平,同时要求并购重组的农信社保持市场定位不变与独立法人机构不变。
政策甫出,褒贬不一。质疑之一是政策力度不够,难以撬动市场力量进入农信社的并购重组。“银监会的思路是正确的,但是偏理想化,意见的指导意义大于实际作用。”某地方银监局人士评论。
配套政策缺失,是政策遭遇“落地难”的重要原因。在中国特殊的市场经济环境下,要实现资源的合理配置,政府的力量不容忽视。上述地方银监局人士指出,仅仅依靠银监会一纸文件,恐无力解决高风险农信社的改革难题。
政策“落地”难
自2003年深化农村信用社改革试点以来,通过产权改革和分类监管,农村信用社整体状况明显改善。但是被银监会内部监管评级评为六级的农村信用社,风险仍然很高,是银监会长久以来的一块“心病”。
前述银监局人士表示,在银监会的评价体系中,监管评级在三级以下即为不达标,监管评级为六级的农信社的问题最为严重,基本丧失了自我管理能力,难以实现持续发展,原则上应该采取处置性措施,必要时甚至可以直接关闭。
此次银监会下发《指导意见》,其核心思想是通过市场化手段化解“高危”农信社的风险,消化其历史包袱。具体的手段包括:商业银行、农村合作金融机构、非银行金融以及优质企业均可作为并购方实施并购;境内银行业金融机构可以按100%持股比例全资并购,但要求银行的监管评级至少要在二级以上;单个企业及其关联方合计持有一家高风险农信社股本总额不超过20%,因特殊原因持股比例超过20%的,随并购后农村信用社经营管理进入良性状态,其持股比例应有计划逐步减持至20%。
北京大学中国金融研究中心秘书长王曙光表示,因为担心农村地区金融服务缺失,监管部门引入外部力量,使这些“休克鱼”起死回生是对的。
所谓“休克鱼”,是指这些农信社虽然资产质量较差,但是在当地具备较好的网络基础,有比较完善的设备,有客户基础和与当地百姓的天然联系。一旦这些“休克鱼”被激活,这些资源都会发挥正面的积极作用。
但是银监会的良好初衷面临“落地”难题。究其原因,银监会《指导意见》附加的诸多限制性条款,直接导致了“有资格的不愿做,愿做的无钱可赚”的困局。
前述地方银监局人士表示,按照《指导意见》的要求,能够参与高风险农信社并购重组的银行包括了上市银行、一部分城商行和个别农商行,“但出于对股东利益的维护,这些银行冒险去并购重组‘高危’农村信用社的可能性很小。”
一方面,大多数高风险农信社的运营管理已经“瘫痪”,并购后需要动大手术,这将耗费银行大量的精力,一旦经营不善,还可能形成巨大的坏账。另一方面,五家国有银行的经营网点基本覆盖了中国县域地区,而股份制银行的网点也遍布全国主要城市,从扩大市场范围来说,大行和股份制银行的动力明显不足。
不过政策制定者并未将希望寄托在国有大行和股份制商业银行身上。一位接近监管层的人士告诉记者,《指导意见》的主要参与方将是地方金融机构,比如地方城商行、农商行等,因其自身有扩大市场范围的需求。
但他同时也指出,对发展处于良好阶段的城商行或农商行来说,即使有一定的跨区经营冲动,也会慎重考虑并购一个高危农信社可能带来的风险。首先,成本有可能远远高于新开设一个经营网点;其次,这类高风险农信社一般所处地区金融环境都比较恶劣,提供给银行的市场资源十分有限。
另外,对发展良好的银行来说,有多种获取市场资源的途径。例如,可以选择发起成立村镇银行,或者参与监管评级为三级、四级的农信社改革。而监管评级为六级的农信社,风险高、受益低,对银行来说,并非最优选择。
独木难支
单凭银监会的一己之力,完成农信社的改革困难重重。
经过多年改革,农信社整体状况有了明显的改善。据银行业协会统计数据显示,截至2010年6月末,全国农村信用社资产、负债双双突破9万亿元,比改革前的2002年末均增加了7.5万亿元;存款规模接近8万亿元,比改革前的2002年末增加了6万亿元;贷款规模从2002年末的4.1万亿元增加到5.5万亿元。
但部分农信社状况仍然不容乐观。据银监会介绍,监管评级六级、五B级并且监管指标呈恶化趋势的农信社,在2007年末有585家,2009年末下降至212家。
这部分高风险农信社自身所背负的包袱十分沉重,不良贷款率普遍超过30%。
“这些农信社往往地处‘老少边穷’地区,经济欠发达,自然灾害频发,由于历史原因形成的包袱无法正常消化。”上述银监局人士认为,对这些机构应加大扶持。
他指出,这需要多个部门的协同配合,财政政策、税收政策、货币政策、地方政府的配合必不可少。否则,“仅仅依靠一个部门的一个文件,要解决这些病入膏肓的农信社的问题,我认为根本无法做到。”
某东部农合行董事长表示:“兼并的过程,税收政策应该发生作用。”例如,去兼并一家账面亏损5000万元的农信社,被兼并机构一旦未来实现盈利,是不是在5000万元内能予以税收减免。
但政策“组合拳”至今尚未形成。
如果监管部门简单以这些机构资不抵债为由而使其强制性退出,不仅有可能引发局部的金融动荡,而且会导致农村金融服务的空白点增加。因此,银监会的政策只能是“少关闭、多重组”。
中国社会科学院农村发展研究所副所长杜晓山建议,应当尽快建立存款保险制度,只有建立退出机制,高危农信社的改革才能真正得到落实。“现在只有奖励没有惩处,尽管问题很多,但是部分高风险农信社仍然高枕无忧”。
民间资本被限
在银监会有限的政策支持下,民间资本也在本轮重组中难以“施展拳脚”。
温州中小企业促进会会长周德文表示,民间资本愿意参与“高危”农信社的并购重组,但希望能控股。“我们冒很大的风险收拾‘烂摊子’,却遭遇种种条件限制,这不公平。”他呼吁,要充分发挥民间资本的作用,应少设门槛。
他所说的门槛,是《指导意见》中对于民间资本作为并购参与并购重组,持股比例不得高于20%的这一限制。
周德文认为,银监会设置持股门槛的方式欠妥。民间资本既然选择参与并购重组农信社,就有信心做好经营管理,而且金融行业本身已经是严格被监管的行业,没有必要再设置如此高的门槛。“这不明摆着既要马儿跑,又要马儿不吃草吗?”他说。
但实际上,银监会为了鼓励民间资本参与,已经对政策有所突破。此次银监会再次扩大了金融领域对民间资本的开放度,单个企业及其关联方入股一家高风险农村信用社的比例由10%放宽至20%,这为民间资本获得金融牌照开辟了新的道路。
王曙光认为,作为渐进改革的一部分,《指导意见》在并购方持股比例等方面的规定显得有些谨慎而保守,但这一谨慎姿态,在当前金融环境下也许是必要的,对此不应过分苛求。
民间资本对金融牌照一直充满“激情”。自从监管层开放小额贷款公司和村镇银行后,大量民间资本涌入,其中浙江的民间资本尤为活跃,但其一直苦于无法获得控股权。
周德文坦言,现在民营企业进入金融领域很困难,相比小额贷款公司,农信社的金融牌照更具有吸引力。虽然有风险,甚至有可能出现亏损,但是如果能够经营得法,将风险和亏损降至最低,民间资本参与的意愿还是比较强烈。
而有相反的意见认为,民间资本应该转变投资的理念。上述农合行董事长说,民营企业直接控股一家金融机构,这样做的风险很大,可能因关联贷款等问题引发风险。
银监会的一位人士说,在政策制定的过程中,更多是对风险控制、股权结构优化的考虑,要避免出现“一家独大”的局面,多家投资者参与更有利于规范农信社的经营管理。另一方面,20%的股权已经可以做到相对控股,而且投资者可以通过转让股权获得一定的收益。
《指导意见》要求,要严控道德风险和关联交易风险,原则上被并购机构不得对控股股东授信。