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［摘要］朝阳市各县（市）区试行党代会常任制三年来，积累了丰富的经验，取得了初步的成效。进一步总结该市的经验、全面推广该市的做法，对各地开展这项工作具有指导作用。
［关键词］党代会常任制；基本经验；初见成效；工作思考
［中图分类号］Ｄ262［文献标识码］Ａ［文章编号］1672－2426（2008）12－0022－04
2０06年1月，朝阳市所辖各县（市）区皆试行党代会常任制。作为“三燕古都”、牛河梁红山文化发源地的朝阳市，被称为“地球上第一只鸟飞起、第一朵花绽开的地方”，三年前“试行党代会常任制”这项改革之举，开辽宁省先河，又占了个“第一”。
笔者于2008年6月，赴朝阳市进行了实地考察。现将调查情况和调查所思概述如下。
一、试行党代会常任制的基本经验
（一）“试行”先试点，从提高领导班子认识做起
1．先行先试，提高认识。朝阳市于2003年在建平县小塘镇进行党代会常任制试点。在初步取得实践经验的基础上，市委组织部派员（各县区均有人参加），赴南方几个试点单位考察。经过两年多的先行先试，加之外地取经所获，市委召开常委会专题研究党代会常任制问题，听取小塘镇试点情况和赴外地考察情况的汇报。经过充分讨论，认识到，实行党代表大会常任制是完善党的领导体制、加强党的执政能力和先进性建设的客观要求；实行党代表大会常任制是发展党内民主、推进社会主义政治文明建设的重要举措；实行党代表大会常任制是加快发展朝阳老工业基地、全面建设小康社会的有力保障。市委从提高领导班子认识做起，迈出了行动的步子。于是，制定了“关于试行县（市）区党代表大会常任制的意见”文件，并在县（市）区委换届工作会议上作了部署。各县（市）区领导班子也是在统一思想、提高认识的基础上，于2006年1月换届党代会上通过了“实施方案”，试行党代会常任制工作由此启动。
2．建立机构，加强领导。试行党代会常任制伊始该市就注意在党委统一领导下进行，并成立具体工作机构，保证有专人抓这项工作。市委组织部于2006年8月又组成考察组，到四川雅安市考察，回来后，结合实际，出台一系列制度，进一步规范试行党代会常任制工作。先后6次召开工作汇报会、研讨培训会，深化认识，提高水平，相互沟通，协力推进。市委主要领导和市委组织部领导还经常深入县（市）区调研，具体指导。县（市）区把常任制工作作为党委加强领导班子建设、发展党内民主的重要内容纳入目标管理。市电视台新闻节目中开设了“党代会常任制”栏目。有的县还创办了“代表之声”、“党代会常任制工作简报”、“党代表活动网站”，加强宣传，扩大影响。
3．把握方向，坚持原则。朝阳市委认为，党代表大会常任制，是以实行党代表大会年会制为基础，以实行党代表任期制为主要内容，在党代会闭会期间充分行使代表职权，更好发挥代表作用的组织制度，是健全党的代表大会制度的一项重要措施。强调：实行党代表大会常任制，要坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，学习实践科学发展观，围绕振兴朝阳老工业基地与构建和谐社会，推进党内民主、加强党内监督、改善党的领导，探索发挥党代表作用的途径和形式，为推进经济、政治、文化和社会发展，实现朝阳的振兴提供坚强的组织保证。该市把握这个大方向，坚持“积极探索，稳步推进，加强领导，突出实效”的原则，使党代会常任制始终沿着正确的轨道前进。从试行党代会常任制一开始，就把着力点放在提高领导班子认识上。
（二）实行任期制，从改进党代表产生方式起步
1．改进党代表产生方式。党代表由党员直接、差额、竞争选举产生，是提高代表质量、凸显党员主体地位的根本要求，是党代会常任制试点过程中的一项基础性工作。因此，朝阳市委从改进党代表产生方式起步。一是适当减少代表名额。为保证党代表的质量，更好地发挥代表的作用，各县（市）区代表名额比上一届减少30．3％。二是优化代表结构。建平县党代表中45岁以下的占50．9％，大专以上学历占81．2％，北票市的党代表中基层一线的比未试行常任制前增加了26．5％，非公经济组织代表增加了50．6％。总的趋势是，中青年、高学历、生产和工作第一线代表比例增加，领导干部代表比例降低。三是采取“三推两评一审”的方式产生党代表候选人。即：党组织推荐、党员联名推荐、党员自我推荐，党员测评、选区党组织考评，县（市）区委审查。四是公开竞选。正式选举前，代表候选人要与选举人见面，通过竞选演讲表达自己的竞选承诺，还要接受党员的询问，回答党员提出的问题，保证党员的选择权。做到党代表的条件公开、酝酿党代表候选人的过程公开、党代表候选人产生后公示，选举时间地点事先公开，选举结果当场宣布，当选的党代表在传媒上或其他方式公示。做到选举全过程全公开。
2．明确党代表的权利和职责。明确党代表的权利和职责，是切实发挥党代表作用、实现党代会常任制价值的前提条件。（1）对党代表提出明确的要求。概括各县（市）区的规定，主要有：一是认真学习宣传贯彻党的理论和路线方针政策以及党代会精神；二是模范遵守党的章程、党内各项规定和国家法律法规；三是密切联系党员和群众，在生产、工作、学习和社会生活中发挥表率作用，维护党的团结和统一；四是认真行使职权，自觉接受党员和群众的监督，不得利用代表身份谋求任何私利和特权。（2）对党代表的权利和职权也作了相应的规定。各试点单位的规定在表述上不尽相同，但基本方面是一致的。一是知情权；二是参与权；三是表达权；四是选举权；五是表决权；六是监督权。
3．加强党代表的培训教育。党代表是党代表大会常任制的细胞，激活细胞，提升党代表履职能力，必须加大对党代表的培训教育的力度。（1）培训教育内容。一是党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验；二是党的全国代表大会精神；三是党的民主理论、民主制度、民主集中制原则等基本知识；四是党章、党政领导干部选拔任用条例、党员权利保障条例、党内监督条例等党内规章；五是调研、视察的基本知识；六是党委内部议事规则等。（2）培训方式。一是办培训班，集中学习，统一教育，朝阳市委共举办各类培训班280次，培训2904人次；二是在实践中锻炼提高，例如：召开调研成果交流会、工作经验交流会、参观考察、列席有关会议等；三是在“双联双评”（即党委委员联系党代表、党代表联系党员和群众，党代表评议“两委”班子和“两委”委员、选区党员评议党代表）中，由这种互动相促进，达到共同提高的目的。（3）培训目的。一是不断提高党代表发现问题的能力、参政议事能力、联系党员群众能力；二是增强履行职责的光荣感、责任感和使命感；三是增强党代表的大局意识、服务意识、代表意识，特别是增强他们的民主意识，提升行使民主权利的能力。
4．完善党代表动态管理机制。朝阳市委本着“由谁选举，向谁负责，受谁监督”的原则，实行党代表动态管理机制。（1）党代表实行任期制，即党代表在被选举产生以后，在一届党代会任期内始终具有代表资格、行使代表权利、履行代表职责，非因法定原因和经过法定程序，任何人、任何组织和机构都无权在一届党代会的任期内剥夺党代表的资格和中断党代表的任期。党代表实行任期制是党代表大会常任制内在元素之一，是试行党代会常任制的必然要求。（2）实行党代表席位制。该市出台了“关于实行县（市）区党代表大会代表席位制的意见”，按照行政区域、工作性质及代表结构要求，对所有选举单位都确认固定的代表名额，在届期内始终保证选区代表人数的相对稳定。（3）党代表资格的确认、终止和停止，也在《席位制的意见》中作了明确规定。席位制的规定是朝阳市试行党代会常任制一大亮点。党代表动态管理，做到了严把“人口”，又畅通了“出口”。
5．明确党代表的权益保障。朝阳市委作出了如下一些规定：（1）代表除因法定程序被终止代表资格外，任何单位和个人无权终止其代表资格；（2）在党的代表大会及有关会议上的发言和表决，不受追究；（3）对妨碍代表开展工作或对代表开展工作打击报复的，按照有关规定追究相关人的责任；（4）代表参加党代表大会和党委安排的活动，代表所在单位应给予时间保障；（5）代表活动经费应列入同级财政预算，无固定工资收入的代表参加活动应予适当补贴；（6）要有计划地对党代表进行培训；（7）代表因违纪需要查处的，应事先报纪委同意，事后报常任制办公室备案。
6．创新党代表活动载体。调查中不止一次的听到：“发挥代表作用是根本”这句话。有的领导讲：活动，活动，只有切实组织好代表活动，代表才能有活力、动力、生命力。朝阳市委不断创新党代表活动载体，主要有：视察调研活动；通报工作和征询意见活动；开展“双列席”活动，即委员、候补委员列席常委会，党代表列席全委会；开展提案提议活动；开展“双联系”活动，即委员联系基层党代表，党代表联系选区党员群众。
为了保证各项活动落到实处，朝阳市各（市）区普遍建立了“十项制度，一个办法”的制度体系。十项制度是：（1）代表视察调研制度；（2）通报情况和征询意见制度；（3）代表列席县（市）区委有关会议的制度；（4）提案提议处理及回复制度；（5）党代表活动日制度；（6）委员联系代表制度；（7）代表联系党员制度；（8）代表培训制度；（9）代表询问、质询制度；（10）委员述职评议制度。一个办法是：党代表管理办法。依据《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，朝阳市委结合几年试行党代表大会常任制的实践，又提出了进一步做好党代表任期制的意见，以市委文件下发。对进一步贯彻执行“暂行条例”提出了明确的要求，并以此为契机，把党代会常任制试点工作推向一个新的阶段。
（三）实行年会制，从科学、规范、按时召开入手
1．精心准备，保证年会按时召开。为保证年会工作科学、有序、规范进行，各县（市）区精心准备、认真组织，基本做到：（1）召开年会一个月前，由有关部门将年会筹备工作安排方案和筹备工作进度表，报常委会；（2）常委会通过后，将各项任务分解到党委各部门，之后召开全委会，对年会召开时间及各项议程和内容进行审议和表决；（3）“两委”工作报告的起草过程中，广泛征询代表的意见，吸纳代表的意见，凝聚代表的智慧；（4）组织代表参与会议有关的筹备事项、积极开展提案工作；（5）按照代表席位制的要求，核准各选区代表的资格，并按程序做好代表变动手续。
2．完善年会内容，突出年会的决策、监督功能。年会不仅是试行党代表大会常任制的重点，也是发展党内民主的关键之举，更是展示党代表主体地位的重要平台。因此，朝阳市委特别注意规范年会的内容。（1）听取和审查“两委”年度工作报告，并作表决；（2）对“两委”班子的满意程度进行测评，测评结果报市委，同时审查“两委”委员年度述职报告，并进行测评，测评结果报市委组织部，并作为年度考核领导干部的重要参考；（3）受理代表提案，审查关于代表提案办理情况报告；（4）审议本地区经济、政治、文化、社会发展和党的建设方面重大问题；（5）审查年度党费收支情况；（6）依照规定程序，调整或增选“两委”委员；（7）审议其他必须由党代会议决的事项。2０07年年底的年会上，又增加了党代表专题发言内容。
3．简化程序，提高年会的质量和效率。（1）年会召开前一周把“两委”工作报告和重大问题安排意见等会议材料印发到各党代表手中，使代表有充分时间审阅，保证党代表在年会上切实成为决策主体、监督主体；（2）年会由全委会召集，由本届代表大会选出的大会主席团主持。大会主席团、主席团常务委员会、秘书长、代表资格审查委员会和提案审查委员会作为党代会常任机构和人员，每次年会上不再另行选举，个别成员变动按规定程序做相应调整。
4．做好年会后的宣传、贯彻、落实工作。一是调动各种手段和方式，把会议精神宣传贯彻到党员、群众当中去；二是切实发挥党代表在传达、贯彻年会精神中的作用；三是及时反馈，不断推动工作落实。
（四）建章立制，把保障健康运行贯彻始终
1．先立规矩后运作。朝阳市委在试行党代会常任制过程中，充分酝酿、制定规章，重视“先立规矩后运作”，保障各县（市）区具体运作时有所遵循。该市先立规矩后行动，行动起来还不断总结、不断提高。有了阶段性成果之后，就开运作协调会，把可行的规矩坚持住，把欠佳的地方进一步完善，保证党代会常任制试点工作始终健康、有序进行。
2．建立与党代会常任制相配套的党委工作制度。不少县（市）区制定了《党委工作规则》、《党内重大问题集体决策、征求意见制度》、《党内情况通报制度》、《未决举报案件管理制度》等，朝阳市龙城区还在区、乡、村实行了党务、政务、财务“三级三公开”，形成了与党代会常任制、党代表任期制配套的扩大党内民主的工作制度。
3．制度体系初见端倪。县（市）区都建立了比较成体系的制度规范。从制度范围来看：有关于召开党代会年会方面的制度；有关于党代表任期制方面的制度；有关于党委工作方面的制度；有关于保障党代会常任制运行方面的制度等。从制度类别看：有实体性的，有程序性的。从制度性质看：有指导性的原则方面制度，有实用性的可操作方面制定。虽然这些制度并不成熟，但也有了某种程度的相互衔接，在党代会常任制运行过程中发挥了导向作用、稳定作用。
试行党代会常任制工作，朝阳市在无上级明确部署的情况下，独自迈出了步子，踩出了路子，积累了经验。抛开工作本身不说，这种改革创新精神、改革创新行动，就具有明显的时代特征。综合该市试行党代会常任制的工作经验，可以概括为四句话：地方党委重视是前提，健全各项制度是保证，开好党代会年会是核心，发挥党代表作用是根本。
二、试行党代会常任制初见成效
（一）促进了党内决策方式的转变，强化了党代表大会的地位和作用
试行党代会常任制的最大好处是，改变了党内的决策方式，强化了党代表大会作为最高决策机关和最高监督机关的地位和作用。
第一，地方党组织的重大决策得到规范程序的确认，即必须由年会审议、讨论、表决、通过。县（市）区试行党代会年会制以来，改变了常委会决定、全委会布置、党代会“虚置”的权力颠倒状态。现在，党代会年会听取、审议“两委”报告，表决重大问题，提出了年度工作目标和任务，使党代会真正行使了谋大局、管大事、把方向的职能。年会作出的决议决定，由党委组织实施，形成了常委会对全委会负责、全委会对党代会负责的运行机制，改变了党内工作的决策方式。
第二，年会彰显了党代会的最高监督机关的地位和作用。“两委”班子和委员在年会上述职评议，刚开始有的党委还有顾虑，担心委员是否能够真述，代表是否能够真评，是否会在干部间引发一些不团结、不稳定因素。测评结果，大多数委员得到党代表的拥护和认可，个别得票略低的委员也从自身找原因，心悦诚服地接受了测评结果。测评，改变了领导干部只对上负责不对下负责的心态。有的领导干部说，你不真心诚意尊重党代表的权利，你就很难成为代表人民利益的领导干部。
第三，在提升年会的地位上也摸索出了经验。一是党务公开。试点单位的同志说，没有党务公开，就没有党代表的知情权，没有知情权就谈不上参与权，不参与就无法体现党代表在年会上的主体地位。龙城区党务公开包括重大决策决定决议、领导班子自身建设、干部人事制度改革、领导干部廉洁自律规定执行情况、党委抓基层组织建设等5个方面２2项。该区的“三级三公开”（即区、乡、村三级，党务、政务、财务三公开）经验，《中国纪检监察报》进行了详细报道，也被收进人民日报出版社出版的《党建工作指导全书》。二是加大党代表参与力度。各县（市）区不但在年会上安排党代表专题发言，而且在有关电视、广播节目和刊物中播发党代表的建言献策内容。党代表说，我们不但有参与权，而且有话语权、有表达权。三是保证年会按规范照程序进行。各县（市）区试行党代会常任制有明确的内容规定、有严格的操作规定，在规定动作完成的前提下，一般都有自选动作，就是说要勇于探索。这是提升党代会年会质量的重要经验，值得好好把握。
（二）推进了党内民主发展，增强了党代表的责任感和使命感
第一，突出了党代会主体——党代表的地位。党代会年会制、党代表任期制，使十七大提出的“尊重党员主体地位，保障党员民主权利”的原则有了具体的着落。党员通过自己选举出来的代表，实现了自己的民主权利，体现了党员主体地位。党代表受选举他的党员委托，一年一次直接参与党内事务的决策，并监督党组织领导人，这就把党代表是党代会的主体突出来了。朝阳市委创造的“双联双评”（党委委员联系党代表、党代表联系党员，党员评议党代表、党代表评议党委委员）制度，不但丰富了党内民主实现形式，而且大大推进了党内民主建设的内容，也激活了党代表民主政治意识。
第二，增强了代表的荣誉感、责任感和使命感。在试行党代会常任制前，党代表只在开会期间行使一次权利，闭会期间普遍存在“被晾在一边”的冷落感，“被蒙在鼓里”的压抑感和“不知怎样干好”的茫然感；试行党代会常任制，代表们说，我们不是“一把一利索”了，而是由“临时工”变为“合同工”了，不是“无所谓”而是“有所为”了。党代表在任期内，参与党内事务的知情权、审议权、决策权、监督权有保障，代表的工作更加实际、有效，代表意识不断提升，从而使党代表实实在在地感受自己肩上的担子沉甸甸，增强了代表的荣誉感、责任感和使命感。
第三，党代表有了积极性，作用发挥得更好。试行党代会常任制，特别是中央提出实行党代表任期制并下发《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》后，对党代表的地位、要求、职责有了明确的规定，更加激发了党代表的积极性。这种积极性有了切实可靠的制度保证，从而使党代表的积极性不但可以充分发挥，而且发挥得更好。
（三）提高了党委领导水平，密切了党群、干群关系
第一，提高了党委的决策水平。代表提案、党内情况通报、重大决策征询意见、建言献策等多种渠道，密切了党委与党代表的互动、沟通。这种互动平台、沟通渠道，有助于党委深入了解民情，充分反映民意，凝聚广大党员的智慧，从而提高了党委决策的民主化、科学化水平。2０07年末，建平县委在对《中共建平县第十三届代表大会第四次会议报告》征求意见时，部分代表提出把发展思路中“四个大县”（畜牧、林业、陶瓷、矿业）的“林业大县”改为“生态大县”，县委认为这个提法立意高，涵义深，被吸纳进来，从而使全县的整体发展思路更加符合科学发展观的要求。龙城区委的同志说，试行党代会常任制，改变了过去“区委拿方案，基层跟着干”的传统做法，而是通过党代表收集党员和群众的意见提出方案，再到党员和群众中去征求意见，之后由党代表在党代会上和党委的同志共同作出决策，使决策更科学、更符合实际。
第二，突出了党委“总揽全局，协调各方”的原则。试行党代会常任制，一改五年一次会的惯例，做到每年都开年会，有利于及时讨论决定地方党组织的重大问题。一般说来，党代会年会安排在人代会、政协会之前召开，使党的主张、决策、决定通过人代会的法定程序转变为人民的共同意志，通过政协会议转变为社会各界人士的共识。这种制度设计，既有利于党委按照“总揽全局，协调各方”的原则办事，也保障了党委在同级各种组织中发挥领导核心作用；既有利于巩固党的执政地位，也有利于巩固党的阶级基础、扩大党的群众基础。
第三，党群干群关系密切了。党委的重大决策和活动通过党代表这个渠道传达到广大党员和群众中去，党员和群众能及时听到上级的声音，有利于党的各项方针政策的贯彻落实；党员和群众的建议意见、利益诉求通过党代表反映给党委，特别是群众关心的切身利益问题及时得到解决，提高了党委在党员和群众中的威信和公信力，促进了党群、干群关系的融洽。密切党群干群关系，还反映在党代表为群众排忧解难方面。建平县的党代表与2０0多户“蚁力神”饲养户结成帮扶对子，做思想工作500多人次，使全县“蚁力神”征求意见表决函同意率达到96．４4％，返还金发放率达到100％，促进了和谐，维护了稳定。党代表的许多工作，不但有化解矛盾、密切党群干群关系的功能，而且极大地增强了党组织的吸引力和凝聚力。
三、推动试行党代会常任制工作的思考
（一）全面总结朝阳市的经验，为扩大试行党代会常任制工作提供借鉴
试行党代会常任制，朝阳市各县（市）区已有二三年的实践了，认真加以总结提高恰逢其时。首先是试点单位进一步做好这项工作的需要，其次也是其他将开展这项工作单位的企盼，从长远看，更是为全省大面积试行党代会常任制打下基础，提供借鉴。用试点单位的经验启发引导试行党代会常任制工作，对开拓创新、减少风险、坚持正确方向大有裨益。
（二）抓住贯彻党代表任期制《暂行条例》的契机，推进试行党代会常任制工作
中央印发的《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》（以下简称《暂行条例》）是十分重要的文件。党代表任期制是党代会常任制的充分必要条件之一，认真学习、贯彻、执行《暂行条例》是搞好党代会常任制工作所必需的。首先应制定我省贯彻执行《暂行条例》的实施细则，从我省的实际出发，全面落实《暂行条例》的规定。其次，要有专门机构专责抓这件事。再次，要以落实《暂行条例》为契机，把很多后续工作进一步完善起来，更好地推进我省试行党代会常任制工作。随着党代表任期制的贯彻落实，党代表作用充分发挥，必然要求党代表大会常任制跟进。
（三）提高各级领导认识，增强试行党代会常任制工作的自觉性
从省内外各地的情况看，各级领导对试行党代会常任制的认识还是参差不齐的。有的地方对党代会常任制目标定位明确，能够从完善地方党的代表大会出发，把“常任制”工作与政治体制改革相结合，注重整体推进；有的地方注重发挥代表的征集意见和建议的职能，把党代表定位于党委的“参谋”和“耳目”；有的地方觉得不仅增加了工作量，而且给党委带来了一些不必要的麻烦，因而工作不积极、不主动，有的止步不前，有的自消自灭。因此，提高各级领导的认识，增强主动性，就成为抓好试行党代会常任制工作的前提条件。各级领导应深入到党代会常任制工作的实践中去，在调查中学习，在学习中提高，在提高中指导，以科学发展观统领试行党代会常任制工作，不断增强自觉性。
要加大宣传力度。不只组织部门，党委各工作部门都要把学习宣传试行党代会常任制工作作为自己分内任务来抓，了解它、熟悉它、推动它。各级电视台、电台，应增加党代会常任制专栏节目，其他媒体也应加大这方面的传播的力度。一方面引导舆论，营造有利于“常任制”工作开展的氛围，一方面为党代会常任制的健康发展保驾护航。
（四）加强调查研究，从实际出发解决试行中遇到的问题
要在调查中解决问题。各级党委要加强对这一工作的领导，就必须深入实际，调查研究，在理论和实践两个层面上把握“党代表大会常任制”。要在理论上加大研讨力度、实践上加强探索功夫。党的领导者、党的理论工作者、党的实际工作者，要形成合力，共同在理论和实践两个层面加以研讨。领导牵头，搞理论研讨不只邀请专家学者，还要邀请党务工作者参加；搞工作调研不只党务工作者，也要请专家学者参加。这样，1加2的主体研讨、调研活动，一定会在两个层面上产生倍加的效果。研讨形成的理论成果，要转化为物质力量，指导试行党代会常任制的实际工作；调研后生产的精神产品（如报告、经验、典型等），也要及时转化为各地抓好工作的动力。
要在解决问题中前进。任何工作都是在解决遇到的问题中推进的，而不是在“颂歌盈耳”中发展的，党代表大会常任制工作也不例外。比如，防止党代会常任制“新瓶装旧酒”问题，党代会常任制权力架构问题，“内三会”、“外三会”的关系问题，创新与现行制度冲突问题，发展目标与价值取向问题，试点单位的选择与试行范围问题等等。有关部门可先在小范围内就当前试点中几个急迫问题进行研讨，取得共识后，形成个指导性意见，报省委批准后下发，以推进党代会常任制试点工作。今后，就工作中遇到的实际问题，或开研讨会或开工作协调会或开经验交流会等方式，有针对性地加以解决，使试行党代会常任制工作在我省积极、健康、有序、稳步展开。
责任编辑魏子扬
［关键词］党代会常任制；基本经验；初见成效；工作思考
［中图分类号］Ｄ262［文献标识码］Ａ［文章编号］1672－2426（2008）12－0022－04
2０06年1月，朝阳市所辖各县（市）区皆试行党代会常任制。作为“三燕古都”、牛河梁红山文化发源地的朝阳市，被称为“地球上第一只鸟飞起、第一朵花绽开的地方”，三年前“试行党代会常任制”这项改革之举，开辽宁省先河，又占了个“第一”。
笔者于2008年6月，赴朝阳市进行了实地考察。现将调查情况和调查所思概述如下。
一、试行党代会常任制的基本经验
（一）“试行”先试点，从提高领导班子认识做起
1．先行先试，提高认识。朝阳市于2003年在建平县小塘镇进行党代会常任制试点。在初步取得实践经验的基础上，市委组织部派员（各县区均有人参加），赴南方几个试点单位考察。经过两年多的先行先试，加之外地取经所获，市委召开常委会专题研究党代会常任制问题，听取小塘镇试点情况和赴外地考察情况的汇报。经过充分讨论，认识到，实行党代表大会常任制是完善党的领导体制、加强党的执政能力和先进性建设的客观要求；实行党代表大会常任制是发展党内民主、推进社会主义政治文明建设的重要举措；实行党代表大会常任制是加快发展朝阳老工业基地、全面建设小康社会的有力保障。市委从提高领导班子认识做起，迈出了行动的步子。于是，制定了“关于试行县（市）区党代表大会常任制的意见”文件，并在县（市）区委换届工作会议上作了部署。各县（市）区领导班子也是在统一思想、提高认识的基础上，于2006年1月换届党代会上通过了“实施方案”，试行党代会常任制工作由此启动。
2．建立机构，加强领导。试行党代会常任制伊始该市就注意在党委统一领导下进行，并成立具体工作机构，保证有专人抓这项工作。市委组织部于2006年8月又组成考察组，到四川雅安市考察，回来后，结合实际，出台一系列制度，进一步规范试行党代会常任制工作。先后6次召开工作汇报会、研讨培训会，深化认识，提高水平，相互沟通，协力推进。市委主要领导和市委组织部领导还经常深入县（市）区调研，具体指导。县（市）区把常任制工作作为党委加强领导班子建设、发展党内民主的重要内容纳入目标管理。市电视台新闻节目中开设了“党代会常任制”栏目。有的县还创办了“代表之声”、“党代会常任制工作简报”、“党代表活动网站”，加强宣传，扩大影响。
3．把握方向，坚持原则。朝阳市委认为，党代表大会常任制，是以实行党代表大会年会制为基础，以实行党代表任期制为主要内容，在党代会闭会期间充分行使代表职权，更好发挥代表作用的组织制度，是健全党的代表大会制度的一项重要措施。强调：实行党代表大会常任制，要坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，学习实践科学发展观，围绕振兴朝阳老工业基地与构建和谐社会，推进党内民主、加强党内监督、改善党的领导，探索发挥党代表作用的途径和形式，为推进经济、政治、文化和社会发展，实现朝阳的振兴提供坚强的组织保证。该市把握这个大方向，坚持“积极探索，稳步推进，加强领导，突出实效”的原则，使党代会常任制始终沿着正确的轨道前进。从试行党代会常任制一开始，就把着力点放在提高领导班子认识上。
（二）实行任期制，从改进党代表产生方式起步
1．改进党代表产生方式。党代表由党员直接、差额、竞争选举产生，是提高代表质量、凸显党员主体地位的根本要求，是党代会常任制试点过程中的一项基础性工作。因此，朝阳市委从改进党代表产生方式起步。一是适当减少代表名额。为保证党代表的质量，更好地发挥代表的作用，各县（市）区代表名额比上一届减少30．3％。二是优化代表结构。建平县党代表中45岁以下的占50．9％，大专以上学历占81．2％，北票市的党代表中基层一线的比未试行常任制前增加了26．5％，非公经济组织代表增加了50．6％。总的趋势是，中青年、高学历、生产和工作第一线代表比例增加，领导干部代表比例降低。三是采取“三推两评一审”的方式产生党代表候选人。即：党组织推荐、党员联名推荐、党员自我推荐，党员测评、选区党组织考评，县（市）区委审查。四是公开竞选。正式选举前，代表候选人要与选举人见面，通过竞选演讲表达自己的竞选承诺，还要接受党员的询问，回答党员提出的问题，保证党员的选择权。做到党代表的条件公开、酝酿党代表候选人的过程公开、党代表候选人产生后公示，选举时间地点事先公开，选举结果当场宣布，当选的党代表在传媒上或其他方式公示。做到选举全过程全公开。
2．明确党代表的权利和职责。明确党代表的权利和职责，是切实发挥党代表作用、实现党代会常任制价值的前提条件。（1）对党代表提出明确的要求。概括各县（市）区的规定，主要有：一是认真学习宣传贯彻党的理论和路线方针政策以及党代会精神；二是模范遵守党的章程、党内各项规定和国家法律法规；三是密切联系党员和群众，在生产、工作、学习和社会生活中发挥表率作用，维护党的团结和统一；四是认真行使职权，自觉接受党员和群众的监督，不得利用代表身份谋求任何私利和特权。（2）对党代表的权利和职权也作了相应的规定。各试点单位的规定在表述上不尽相同，但基本方面是一致的。一是知情权；二是参与权；三是表达权；四是选举权；五是表决权；六是监督权。
3．加强党代表的培训教育。党代表是党代表大会常任制的细胞，激活细胞，提升党代表履职能力，必须加大对党代表的培训教育的力度。（1）培训教育内容。一是党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验；二是党的全国代表大会精神；三是党的民主理论、民主制度、民主集中制原则等基本知识；四是党章、党政领导干部选拔任用条例、党员权利保障条例、党内监督条例等党内规章；五是调研、视察的基本知识；六是党委内部议事规则等。（2）培训方式。一是办培训班，集中学习，统一教育，朝阳市委共举办各类培训班280次，培训2904人次；二是在实践中锻炼提高，例如：召开调研成果交流会、工作经验交流会、参观考察、列席有关会议等；三是在“双联双评”（即党委委员联系党代表、党代表联系党员和群众，党代表评议“两委”班子和“两委”委员、选区党员评议党代表）中，由这种互动相促进，达到共同提高的目的。（3）培训目的。一是不断提高党代表发现问题的能力、参政议事能力、联系党员群众能力；二是增强履行职责的光荣感、责任感和使命感；三是增强党代表的大局意识、服务意识、代表意识，特别是增强他们的民主意识，提升行使民主权利的能力。
4．完善党代表动态管理机制。朝阳市委本着“由谁选举，向谁负责，受谁监督”的原则，实行党代表动态管理机制。（1）党代表实行任期制，即党代表在被选举产生以后，在一届党代会任期内始终具有代表资格、行使代表权利、履行代表职责，非因法定原因和经过法定程序，任何人、任何组织和机构都无权在一届党代会的任期内剥夺党代表的资格和中断党代表的任期。党代表实行任期制是党代表大会常任制内在元素之一，是试行党代会常任制的必然要求。（2）实行党代表席位制。该市出台了“关于实行县（市）区党代表大会代表席位制的意见”，按照行政区域、工作性质及代表结构要求，对所有选举单位都确认固定的代表名额，在届期内始终保证选区代表人数的相对稳定。（3）党代表资格的确认、终止和停止，也在《席位制的意见》中作了明确规定。席位制的规定是朝阳市试行党代会常任制一大亮点。党代表动态管理，做到了严把“人口”，又畅通了“出口”。
5．明确党代表的权益保障。朝阳市委作出了如下一些规定：（1）代表除因法定程序被终止代表资格外，任何单位和个人无权终止其代表资格；（2）在党的代表大会及有关会议上的发言和表决，不受追究；（3）对妨碍代表开展工作或对代表开展工作打击报复的，按照有关规定追究相关人的责任；（4）代表参加党代表大会和党委安排的活动，代表所在单位应给予时间保障；（5）代表活动经费应列入同级财政预算，无固定工资收入的代表参加活动应予适当补贴；（6）要有计划地对党代表进行培训；（7）代表因违纪需要查处的，应事先报纪委同意，事后报常任制办公室备案。
6．创新党代表活动载体。调查中不止一次的听到：“发挥代表作用是根本”这句话。有的领导讲：活动，活动，只有切实组织好代表活动，代表才能有活力、动力、生命力。朝阳市委不断创新党代表活动载体，主要有：视察调研活动；通报工作和征询意见活动；开展“双列席”活动，即委员、候补委员列席常委会，党代表列席全委会；开展提案提议活动；开展“双联系”活动，即委员联系基层党代表，党代表联系选区党员群众。
为了保证各项活动落到实处，朝阳市各（市）区普遍建立了“十项制度，一个办法”的制度体系。十项制度是：（1）代表视察调研制度；（2）通报情况和征询意见制度；（3）代表列席县（市）区委有关会议的制度；（4）提案提议处理及回复制度；（5）党代表活动日制度；（6）委员联系代表制度；（7）代表联系党员制度；（8）代表培训制度；（9）代表询问、质询制度；（10）委员述职评议制度。一个办法是：党代表管理办法。依据《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，朝阳市委结合几年试行党代表大会常任制的实践，又提出了进一步做好党代表任期制的意见，以市委文件下发。对进一步贯彻执行“暂行条例”提出了明确的要求，并以此为契机，把党代会常任制试点工作推向一个新的阶段。
（三）实行年会制，从科学、规范、按时召开入手
1．精心准备，保证年会按时召开。为保证年会工作科学、有序、规范进行，各县（市）区精心准备、认真组织，基本做到：（1）召开年会一个月前，由有关部门将年会筹备工作安排方案和筹备工作进度表，报常委会；（2）常委会通过后，将各项任务分解到党委各部门，之后召开全委会，对年会召开时间及各项议程和内容进行审议和表决；（3）“两委”工作报告的起草过程中，广泛征询代表的意见，吸纳代表的意见，凝聚代表的智慧；（4）组织代表参与会议有关的筹备事项、积极开展提案工作；（5）按照代表席位制的要求，核准各选区代表的资格，并按程序做好代表变动手续。
2．完善年会内容，突出年会的决策、监督功能。年会不仅是试行党代表大会常任制的重点，也是发展党内民主的关键之举，更是展示党代表主体地位的重要平台。因此，朝阳市委特别注意规范年会的内容。（1）听取和审查“两委”年度工作报告，并作表决；（2）对“两委”班子的满意程度进行测评，测评结果报市委，同时审查“两委”委员年度述职报告，并进行测评，测评结果报市委组织部，并作为年度考核领导干部的重要参考；（3）受理代表提案，审查关于代表提案办理情况报告；（4）审议本地区经济、政治、文化、社会发展和党的建设方面重大问题；（5）审查年度党费收支情况；（6）依照规定程序，调整或增选“两委”委员；（7）审议其他必须由党代会议决的事项。2０07年年底的年会上，又增加了党代表专题发言内容。
3．简化程序，提高年会的质量和效率。（1）年会召开前一周把“两委”工作报告和重大问题安排意见等会议材料印发到各党代表手中，使代表有充分时间审阅，保证党代表在年会上切实成为决策主体、监督主体；（2）年会由全委会召集，由本届代表大会选出的大会主席团主持。大会主席团、主席团常务委员会、秘书长、代表资格审查委员会和提案审查委员会作为党代会常任机构和人员，每次年会上不再另行选举，个别成员变动按规定程序做相应调整。
4．做好年会后的宣传、贯彻、落实工作。一是调动各种手段和方式，把会议精神宣传贯彻到党员、群众当中去；二是切实发挥党代表在传达、贯彻年会精神中的作用；三是及时反馈，不断推动工作落实。
（四）建章立制，把保障健康运行贯彻始终
1．先立规矩后运作。朝阳市委在试行党代会常任制过程中，充分酝酿、制定规章，重视“先立规矩后运作”，保障各县（市）区具体运作时有所遵循。该市先立规矩后行动，行动起来还不断总结、不断提高。有了阶段性成果之后，就开运作协调会，把可行的规矩坚持住，把欠佳的地方进一步完善，保证党代会常任制试点工作始终健康、有序进行。
2．建立与党代会常任制相配套的党委工作制度。不少县（市）区制定了《党委工作规则》、《党内重大问题集体决策、征求意见制度》、《党内情况通报制度》、《未决举报案件管理制度》等，朝阳市龙城区还在区、乡、村实行了党务、政务、财务“三级三公开”，形成了与党代会常任制、党代表任期制配套的扩大党内民主的工作制度。
3．制度体系初见端倪。县（市）区都建立了比较成体系的制度规范。从制度范围来看：有关于召开党代会年会方面的制度；有关于党代表任期制方面的制度；有关于党委工作方面的制度；有关于保障党代会常任制运行方面的制度等。从制度类别看：有实体性的，有程序性的。从制度性质看：有指导性的原则方面制度，有实用性的可操作方面制定。虽然这些制度并不成熟，但也有了某种程度的相互衔接，在党代会常任制运行过程中发挥了导向作用、稳定作用。
试行党代会常任制工作，朝阳市在无上级明确部署的情况下，独自迈出了步子，踩出了路子，积累了经验。抛开工作本身不说，这种改革创新精神、改革创新行动，就具有明显的时代特征。综合该市试行党代会常任制的工作经验，可以概括为四句话：地方党委重视是前提，健全各项制度是保证，开好党代会年会是核心，发挥党代表作用是根本。
二、试行党代会常任制初见成效
（一）促进了党内决策方式的转变，强化了党代表大会的地位和作用
试行党代会常任制的最大好处是，改变了党内的决策方式，强化了党代表大会作为最高决策机关和最高监督机关的地位和作用。
第一，地方党组织的重大决策得到规范程序的确认，即必须由年会审议、讨论、表决、通过。县（市）区试行党代会年会制以来，改变了常委会决定、全委会布置、党代会“虚置”的权力颠倒状态。现在，党代会年会听取、审议“两委”报告，表决重大问题，提出了年度工作目标和任务，使党代会真正行使了谋大局、管大事、把方向的职能。年会作出的决议决定，由党委组织实施，形成了常委会对全委会负责、全委会对党代会负责的运行机制，改变了党内工作的决策方式。
第二，年会彰显了党代会的最高监督机关的地位和作用。“两委”班子和委员在年会上述职评议，刚开始有的党委还有顾虑，担心委员是否能够真述，代表是否能够真评，是否会在干部间引发一些不团结、不稳定因素。测评结果，大多数委员得到党代表的拥护和认可，个别得票略低的委员也从自身找原因，心悦诚服地接受了测评结果。测评，改变了领导干部只对上负责不对下负责的心态。有的领导干部说，你不真心诚意尊重党代表的权利，你就很难成为代表人民利益的领导干部。
第三，在提升年会的地位上也摸索出了经验。一是党务公开。试点单位的同志说，没有党务公开，就没有党代表的知情权，没有知情权就谈不上参与权，不参与就无法体现党代表在年会上的主体地位。龙城区党务公开包括重大决策决定决议、领导班子自身建设、干部人事制度改革、领导干部廉洁自律规定执行情况、党委抓基层组织建设等5个方面２2项。该区的“三级三公开”（即区、乡、村三级，党务、政务、财务三公开）经验，《中国纪检监察报》进行了详细报道，也被收进人民日报出版社出版的《党建工作指导全书》。二是加大党代表参与力度。各县（市）区不但在年会上安排党代表专题发言，而且在有关电视、广播节目和刊物中播发党代表的建言献策内容。党代表说，我们不但有参与权，而且有话语权、有表达权。三是保证年会按规范照程序进行。各县（市）区试行党代会常任制有明确的内容规定、有严格的操作规定，在规定动作完成的前提下，一般都有自选动作，就是说要勇于探索。这是提升党代会年会质量的重要经验，值得好好把握。
（二）推进了党内民主发展，增强了党代表的责任感和使命感
第一，突出了党代会主体——党代表的地位。党代会年会制、党代表任期制，使十七大提出的“尊重党员主体地位，保障党员民主权利”的原则有了具体的着落。党员通过自己选举出来的代表，实现了自己的民主权利，体现了党员主体地位。党代表受选举他的党员委托，一年一次直接参与党内事务的决策，并监督党组织领导人，这就把党代表是党代会的主体突出来了。朝阳市委创造的“双联双评”（党委委员联系党代表、党代表联系党员，党员评议党代表、党代表评议党委委员）制度，不但丰富了党内民主实现形式，而且大大推进了党内民主建设的内容，也激活了党代表民主政治意识。
第二，增强了代表的荣誉感、责任感和使命感。在试行党代会常任制前，党代表只在开会期间行使一次权利，闭会期间普遍存在“被晾在一边”的冷落感，“被蒙在鼓里”的压抑感和“不知怎样干好”的茫然感；试行党代会常任制，代表们说，我们不是“一把一利索”了，而是由“临时工”变为“合同工”了，不是“无所谓”而是“有所为”了。党代表在任期内，参与党内事务的知情权、审议权、决策权、监督权有保障，代表的工作更加实际、有效，代表意识不断提升，从而使党代表实实在在地感受自己肩上的担子沉甸甸，增强了代表的荣誉感、责任感和使命感。
第三，党代表有了积极性，作用发挥得更好。试行党代会常任制，特别是中央提出实行党代表任期制并下发《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》后，对党代表的地位、要求、职责有了明确的规定，更加激发了党代表的积极性。这种积极性有了切实可靠的制度保证，从而使党代表的积极性不但可以充分发挥，而且发挥得更好。
（三）提高了党委领导水平，密切了党群、干群关系
第一，提高了党委的决策水平。代表提案、党内情况通报、重大决策征询意见、建言献策等多种渠道，密切了党委与党代表的互动、沟通。这种互动平台、沟通渠道，有助于党委深入了解民情，充分反映民意，凝聚广大党员的智慧，从而提高了党委决策的民主化、科学化水平。2０07年末，建平县委在对《中共建平县第十三届代表大会第四次会议报告》征求意见时，部分代表提出把发展思路中“四个大县”（畜牧、林业、陶瓷、矿业）的“林业大县”改为“生态大县”，县委认为这个提法立意高，涵义深，被吸纳进来，从而使全县的整体发展思路更加符合科学发展观的要求。龙城区委的同志说，试行党代会常任制，改变了过去“区委拿方案，基层跟着干”的传统做法，而是通过党代表收集党员和群众的意见提出方案，再到党员和群众中去征求意见，之后由党代表在党代会上和党委的同志共同作出决策，使决策更科学、更符合实际。
第二，突出了党委“总揽全局，协调各方”的原则。试行党代会常任制，一改五年一次会的惯例，做到每年都开年会，有利于及时讨论决定地方党组织的重大问题。一般说来，党代会年会安排在人代会、政协会之前召开，使党的主张、决策、决定通过人代会的法定程序转变为人民的共同意志，通过政协会议转变为社会各界人士的共识。这种制度设计，既有利于党委按照“总揽全局，协调各方”的原则办事，也保障了党委在同级各种组织中发挥领导核心作用；既有利于巩固党的执政地位，也有利于巩固党的阶级基础、扩大党的群众基础。
第三，党群干群关系密切了。党委的重大决策和活动通过党代表这个渠道传达到广大党员和群众中去，党员和群众能及时听到上级的声音，有利于党的各项方针政策的贯彻落实；党员和群众的建议意见、利益诉求通过党代表反映给党委，特别是群众关心的切身利益问题及时得到解决，提高了党委在党员和群众中的威信和公信力，促进了党群、干群关系的融洽。密切党群干群关系，还反映在党代表为群众排忧解难方面。建平县的党代表与2０0多户“蚁力神”饲养户结成帮扶对子，做思想工作500多人次，使全县“蚁力神”征求意见表决函同意率达到96．４4％，返还金发放率达到100％，促进了和谐，维护了稳定。党代表的许多工作，不但有化解矛盾、密切党群干群关系的功能，而且极大地增强了党组织的吸引力和凝聚力。
三、推动试行党代会常任制工作的思考
（一）全面总结朝阳市的经验，为扩大试行党代会常任制工作提供借鉴
试行党代会常任制，朝阳市各县（市）区已有二三年的实践了，认真加以总结提高恰逢其时。首先是试点单位进一步做好这项工作的需要，其次也是其他将开展这项工作单位的企盼，从长远看，更是为全省大面积试行党代会常任制打下基础，提供借鉴。用试点单位的经验启发引导试行党代会常任制工作，对开拓创新、减少风险、坚持正确方向大有裨益。
（二）抓住贯彻党代表任期制《暂行条例》的契机，推进试行党代会常任制工作
中央印发的《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》（以下简称《暂行条例》）是十分重要的文件。党代表任期制是党代会常任制的充分必要条件之一，认真学习、贯彻、执行《暂行条例》是搞好党代会常任制工作所必需的。首先应制定我省贯彻执行《暂行条例》的实施细则，从我省的实际出发，全面落实《暂行条例》的规定。其次，要有专门机构专责抓这件事。再次，要以落实《暂行条例》为契机，把很多后续工作进一步完善起来，更好地推进我省试行党代会常任制工作。随着党代表任期制的贯彻落实，党代表作用充分发挥，必然要求党代表大会常任制跟进。
（三）提高各级领导认识，增强试行党代会常任制工作的自觉性
从省内外各地的情况看，各级领导对试行党代会常任制的认识还是参差不齐的。有的地方对党代会常任制目标定位明确，能够从完善地方党的代表大会出发，把“常任制”工作与政治体制改革相结合，注重整体推进；有的地方注重发挥代表的征集意见和建议的职能，把党代表定位于党委的“参谋”和“耳目”；有的地方觉得不仅增加了工作量，而且给党委带来了一些不必要的麻烦，因而工作不积极、不主动，有的止步不前，有的自消自灭。因此，提高各级领导的认识，增强主动性，就成为抓好试行党代会常任制工作的前提条件。各级领导应深入到党代会常任制工作的实践中去，在调查中学习，在学习中提高，在提高中指导，以科学发展观统领试行党代会常任制工作，不断增强自觉性。
要加大宣传力度。不只组织部门，党委各工作部门都要把学习宣传试行党代会常任制工作作为自己分内任务来抓，了解它、熟悉它、推动它。各级电视台、电台，应增加党代会常任制专栏节目，其他媒体也应加大这方面的传播的力度。一方面引导舆论，营造有利于“常任制”工作开展的氛围，一方面为党代会常任制的健康发展保驾护航。
（四）加强调查研究，从实际出发解决试行中遇到的问题
要在调查中解决问题。各级党委要加强对这一工作的领导，就必须深入实际，调查研究，在理论和实践两个层面上把握“党代表大会常任制”。要在理论上加大研讨力度、实践上加强探索功夫。党的领导者、党的理论工作者、党的实际工作者，要形成合力，共同在理论和实践两个层面加以研讨。领导牵头，搞理论研讨不只邀请专家学者，还要邀请党务工作者参加；搞工作调研不只党务工作者，也要请专家学者参加。这样，1加2的主体研讨、调研活动，一定会在两个层面上产生倍加的效果。研讨形成的理论成果，要转化为物质力量，指导试行党代会常任制的实际工作；调研后生产的精神产品（如报告、经验、典型等），也要及时转化为各地抓好工作的动力。
要在解决问题中前进。任何工作都是在解决遇到的问题中推进的，而不是在“颂歌盈耳”中发展的，党代表大会常任制工作也不例外。比如，防止党代会常任制“新瓶装旧酒”问题，党代会常任制权力架构问题，“内三会”、“外三会”的关系问题，创新与现行制度冲突问题，发展目标与价值取向问题，试点单位的选择与试行范围问题等等。有关部门可先在小范围内就当前试点中几个急迫问题进行研讨，取得共识后，形成个指导性意见，报省委批准后下发，以推进党代会常任制试点工作。今后，就工作中遇到的实际问题，或开研讨会或开工作协调会或开经验交流会等方式，有针对性地加以解决，使试行党代会常任制工作在我省积极、健康、有序、稳步展开。
责任编辑魏子扬