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摘 要：以技术理性为精神内核的项目制能够助推国家治理现代化和公共权力理性化，但仍存在逻辑困境和运行瑕疵，这在项目进村入户中体现得尤为明显。基于中国裁判文书网2017至2019年村干部贪污侵占犯罪案件的分析表明，项目专项资金已成为村干部贪占的重灾区。从表层的技术逻辑看，村干部凭借相应的手段破解了项目制技术程式;从深层的制度逻辑看，项目进村在为村干部提供了项目管理这一结构性机会的同时，所依存的制度成本保障不足，而制度成本问题可能会给项目制及其技术理性带来内卷化和形式化的风险。因此，在项目进村入户时，应加强基层政府和普通村民对村级组织的监督制衡。
关 键 词：项目制;项目进村;技术理性;制度成本
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2021）01-0050-12
收稿日期：2020-11-09
作者简介：温丙存，中共重庆市委党校（重庆行政学院）文史教研部副主任，副教授，社会学博士，研究方向为法律社会学。
基金项目：本文系国家社科基金一般项目“信访在多元化纠纷解决体系中的角色定位与衔接机制研究”的阶段性成果，项目编号：17BSH091;重庆市技术预见与制度创新项目“健全我市‘三治’（自治、法治、德治）结合的乡村治理体系”的阶段性成果，项目编号：cstc2018jsyj-zdcxX0086;重庆市社科规划委托项目“贫困地区基层社会治理创新研究”的阶段性成果，项目编号：2019WT07。
一、研究缘起
分税制易诱发地方政府特别是县乡政府财权难以满足事权要求的财政困难，[1]为应对基层政府的财政窘境，财政转移支付这一配套制度及其项目化运作模式开始不断被强化，项目专项治理模式发展成为国家治理中的一种制度思维，[2]从一定程度上说，“除了工资和日常支出外，几乎所有的建设和公共服务资金都‘专项化’和‘项目化’了”。[3]在项目制形成的诸多结构要件中，绩效合法性的思维模式最为根本，其集中表现为在以引导规制市场、构建以公共服务为本的新型治理体系的同时，引入法治化、规范化、技术化和标准化等理念，以保证最终能够持续产生公平与效率兼顾的治理绩效，于是就引发出对技术理性和技术治理的内在要求，而项目制正好与这种对绩效合法性及其技术理性的内在要求相契合，“专项资金的‘抽取’和‘下放’，只有通过一整套严密设计的技术系统，通过立项、申报、审核、监管、考核、验收、评估和奖罚等一系列理性程序，才能最终使项目生效，获得全社会的认可和信任。”[4]这就是项目制的生成逻辑。
学界卓有成效的研究表明，在制度安排和运作愿景上，技术理性和技术治理是项目制制度精神的精华所在。如周雪光基于“控制权”的理论视角分析项目制的博弈过程后认为：“如果仅仅从委托方的意愿和项目设计来看，项目制实施应该是一个按照上级意志推行落实的理性化过程。”[5]桂华在考察农地整治项目实施过程后发现，项目制能够将管理过程指标化、技术化、量化，以此来解决委托代理关系中的信息不对称问题，也因此项目制的技术理性能够较好地解决项目质量等监督问题，比如农地整治项目能够基本保障农地整治资金投入的专款专用。[6]应小丽、钱凌燕在考察项目进村中技术理性的实际运作时认为：“事本性目标导向、权威主导、程式化的线性技术以及效率至上的经营性技术共同构成了‘项目进村’的技术治理逻辑。”[7]在郭琳琳、段钢看来，项目制带有浓厚的技术治理的制度精神，“项目制在运转中要求精细化管理项目资金、规范化项目运作流程、严格项目运转程序，并对项目过程进行无缝隙监管”。[8]所以说，技术理性是项目制治理的精神内核，即项目制是伴随技术理性而产生的，技术理性是项目制得以生成、存续和伸延的最坚实保障。
党的十八大以来，推动新时代全面从严治党取得了历史性、开创性成就，产生了全方位、深层次影响，但同时也必须充分认识反腐败斗争的长期性、艰巨性，特别是要持续强化不敢腐的震慑，“持续整治群众身边腐败和作风问题，严惩扶贫民生领域腐败”。[9]对于村干部贪腐问题，学界主要基于权力运行视域进行讨论，有研究认为权力资源是农村小微腐败发生的重要载体，[10]具体表现如村民自治权运行不畅、[11]有效监督机制欠缺、[12]基层民主相对滞后[13]等。由此可見，项目进村虽已成为村干部贪腐所嵌入的新的结构背景，但学界尚未从项目制的制度视角探究村干部贪腐问题。项目制及其技术理性无疑可以助推国家政权的理性化建设，[14]但其并非完美无缺，在实践运作中也会“打折扣”，出现权力寻租与合谋、[15]供给断层与治理失效、[16]逻辑悖论与运行张力[17]等具体困境和问题。项目制及其技术理性在制度设计与运作实践之间所出现的某种背离和错位，正是本文所要例证的核心问题：在以技术理性为导向的项目进村中，项目专项资金何以被村干部贪占。换言之，在现阶段项目进村的结构背景下，村干部能否绕开项目技术理性而贪占公共财物仍是一个需待打开的“黑箱”。本文从中国裁判文书网上的犯罪案件入手，分析项目进村中的村干部职务侵占现象，进而讨论项目制及其技术理性问题。
二、项目专项资金已成村干部贪占重灾区
（一）数据来源：中国裁判文书网841起村干部贪占犯罪案件
根据我国现行刑法的相关规定，村干部的刑法身份具有二重性，只有当村干部在协助政府从事行政管理工作时才构成“其他依照法律从事公务的人员”，也才具备贪污罪等职务犯罪上的刑法身份。贪污罪是侵占财产犯罪的一种具体形式，[18]为此，在考察项目进村中的村干部职务侵占现象时，本文选择从村干部贪污犯罪案件入手。根据《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》（法释[2016]19号）之规定，法院应依法、全面、及时、规范地将裁判文书在中国裁判文书网公布，但涉及国家秘密、未成年人犯罪、调解结案、离婚诉讼等情形的除外。本研究所使用的犯罪案件即来源于中国裁判文书网，研究数据的具体检索与整理流程如下： 第一步是搜索：确定四个检索词及其组合，包括“贪污（案由）+第九十三条第二款的解释（搜索词）+2019、2018、2017（裁判年份）+一审、二审（审判程序）”①。本研究最后（补充）检索时间是2020年6月30日，检索后网站系统自动生成1121份裁判文书。第二步是剔除：逐篇审读以剔除无效刑事裁判文书。根据研究目的，对系统自动生成的1121份裁判文书逐篇审读后发现一二审同案关联、罪名不适、主体不适、二审发回重审、裁判无罪等不符合研究条件的文书144份。第三步是“提纯”：提取严格意义上的单独犯罪案件和共同犯罪案件。在司法审判实践中，某些客观事实上的共同犯罪案件中数名被告人存在被分开审判的可能，而同时审判的几名被告人也存在非共同犯罪的可能（即不构成严格意义上的共同犯罪，仅是并案审理而已）。据此剔除121份同案被告人被另案处理的文书和15份非真正共同犯罪的同案审理文书。至此，本研究最终有效数据为全国各地法院2017年、2018年、2019年所裁判生效的841起村干部贪污侵占犯罪案件，其中，单独犯罪案件544起（占64.69%），共同犯罪案件297起（占35.31%）。
（二）项目专项资金成为村干部贪占的主要选项
本研究分析发现，项目专项资金已成为现阶段村干部贪污侵占的重灾区。“资源和规则下乡之后改变了村庄权力的运作逻辑以及公共资源的分配规则，构建起了村庄内部的‘权力——利益网络’。村干部稳定的周期性选任、利益分配的圈子化和项目运作的封闭化是村庄内部‘权力——利益网络’的外在特征。”[19]项目进村为当下村干部贪占项目资金创造了“新契机”，提供了“新选项”，本研究中项目专项资金案件（832起），占村干部贪污侵占犯罪案件总量（841起）的98.93%②。
对841起村干部贪占犯罪案件中的具体对象和发案领域统计发现③，被村干部侵占最多的是民生基本保障项目资金，共424起，占50.41%。根据项目保障目标及其技术要求不同，其又可细分为五类：第一类是危房改造项目专项资金案件（共179起，占42.22%）。第二类是扶贫项目，仅指产业发展项目、易地搬迁项目、基础设施建设项目等专项资金案件（共88起，占20.75%）。第三类是民生救济类专项款物案件（共75起，占17.69%），其中被侵占最多的是低保资金（共50起），另外还包括五保补助款（9起）、养老保险金等社保费用（6起）、孤儿基本生活补贴款（5起）、涉军优抚金（3起）、计生特别奖资金（2起）等。第四类是水灾、地灾、震灾、农灾等抢险救灾专项资金案件（共49起，占11.56%），其中，骗取国家政策性农业保险理赔款案件19起。第五类是水利移民领域专项资金案件（共33起，占7.78%）。
排第二位的是征地补偿费等土地管理项目资金，共208起，占总量的24.73%。排第三位的是农林业支持保护补贴专项资金，共134起，占总量的15.93%。其中，侵占农业支持保护补贴（含种粮直接补贴、良种补贴、农资综合补贴、耕地地力保护补贴、养殖补贴等）专项资金案件有84起;侵占林业支持保护补贴（含退耕还林项目补贴、生态公益林项目补贴等）专项资金案件有50起。排第四位的是改善民生类（不含扶贫济困类）基建项目资金案件，共54起，占6.42%，包括美好乡村建设项目专项资金、农水工程项目专项资金、沼气池建设专项补助资金等。另外，被村干部贪占的其他类项目资金案件共有12起，其中，农村义务教育化债资金等公益性乡村化债专项资金案件有7起。
三、村干部贪占专项资金的“技术”逻辑
（一）村干部贪占的核心“技术”：虚报瞞上
在本研究832起村干部贪占项目专项资金案件中，村干部贪占手段可分为“虚报瞒上”“克扣欺下”和“其他手段”三种类型。其中，虚报瞒上是指村干部在项目管理中通过无中生有、以少充多、以旧充新、重复申报等虚增虚报方式直接欺骗各级政府以套占国家项目资金。克扣欺下是指村干部在项目管理中通过全部克扣或部分截留等方式直接侵占本应属于村集体或村民家户应该获得和享有的项目资金。也可以说，虚报瞒上主要是通过虚增和瞒上手段侵占项目资金，就其直接后果而言，除了国家外并无其他直接具体的受害人;而克扣欺下则主要通过既有欺骗又有欺负的手段侵占村集体或村民家户明确可得的项目资金，可将其看作是村干部和村民间的零和博弈，村集体或村民是直接受害人，国家是间接受害人。其他手段则指除了虚报瞒上和克扣欺下之外的手段（共有62起，占总量的7.45%），需要说明的是，该类案件统计时还包括通过案件裁判文书难以查知具体作案手段的村干部贪占专项资金案件。
本研究统计发现，村干部通过虚报瞒上手段贪占专项资金的案件有665起，占总量的79.93%。具体来看，有的村干部以自己、亲朋或者其他村民的名义向基层政府虚报套取;有的村干部采取虚增项目工程量的方式套取，这在改善民生类基建项目领域尤为突出;有的村干部采取虚增农地面积的方式套取;还有少数村干部采取以旧充新方式套取项目资金。村干部虚报瞒上的“最大利好”在于“上面的”基层政府不确知上报项目的真实性，如符合条件的村户名册、项目实际工程量、农林地实施面积、项目修建时间等，也就是说，基层政府对村庄内情（即项目进村入户所需的各类资料信息）难以精准把控，只能借助或者单凭村干部的“一家之言”。因为村干部掌握村庄熟人社会中的所有信息资料，即村干部在协助基层政府开展项目管理时拥有垄断村庄信息资料的权力，这样，就存在村干部虚报相关信息资料的可能。如在（2017）鲁1721刑初457号案件中①，邵庄镇民政办主任赵某明的如下证人证言足可以说明项目进村入户时，基层政府工作人员如何与村干部互动以及遭蒙骗：
2014年3月省政府规定，每户低保户都要补办村民低保审批表，统一由镇、县民政部门管理。按照规定民政办应对全部上报人员逐户进行核查，由于镇民政办只有其一个人，其只是对各村上报的申报情况进行抽查，没有逐户进行核查。张屋村约有40户低保户，其没有全部入户审核，只抽查了几户。当年，上级民政部门要求统一对低保户重新建档，张屋村党支部书记王某刚把张屋村所有低保户申报材料一块报到镇里。其在审查时，看上面评议人员都签了名，就在乡镇经办人处签上了自己名字。其记不清郑某、赵某荣、曹某是从什么时间开始享受低保待遇的。张屋村村干部没有向其说过他们弄虚作假、冒领低保款的事情，直到检察机关查处张屋村干部冒领低保款问题后其才知道。 （二）村干部贪占的辅助“技术”：克扣欺下
本研究中村干部通过克扣欺下手段侵占专项资金案件有105起，占总量的12.62%。具体来看，有的是克扣截留村民个人应得的项目资金，如在（2018）陕0924刑初1号案件中，犯罪人邓某礼作为村委会委员、村文书，利用职务之便，截留国家发放给农村特困人员苏某的五保供养金18140元据为己有。有的是克扣截留村集体应得的项目资金，如在（2017）陕0724刑初60号案件中，犯罪人邱某春（时任西乡县两河口镇红花村党支部书记）在协助两河口镇政府管理退耕还林补助资金上报、兑付过程中，利用职务便利，将村集体的退耕还林补助资金35175元据为己有。
公开透明决策可以在一定程度上抑制腐败，然而村干部克扣欺下的“最大利好”在于“下面的”村民难以及时、完全、准确地掌握项目进村入户的相关信息，即普通村民不清楚是否有项目、不知道自己是否该得或该得多少专项资金，这就给村干部克扣截留村民应得的项目资金提供了机会。如在（2018）冀0623刑初35号案件中，犯罪人王某兴（时任涞水县娄村乡虎过庄村村委会主任）在协助政府进行危房改造补助金发放时，截留三户村民的16000元危房改造补助款据为己有。本案中据张某一的如下证人证言可知，在专项资金发放中，村干部凭借掌握项目资金享受者银行账户信息等便利，通过虚假签名、多取少予等方式，克扣截留普通村民应享的专项资金。
其家曾进行危房改造，是一般贫困户，属D级危房，改造过程中其向村干部提交了户口本、身份证复印件。其没有领取过户名为张某一、账号为62×××18、金额为20000元的危房改造补贴款银行卡，卡上的钱不是其自己支取的，其也没得过20000元的危房补贴款。是穆某给的其现金，穆某说王某兴给的。虎过庄危房改造银行卡发放表上的“张某一”三个字不是其本人签的，手印也不是其按的。
综上，虚报瞒上和克扣欺下已成为当下村干部侵占项目专项资金的两种惯用手段，特别是虚报瞒上已成为村干部侵占的核心“技术”，该类案件占近80%。究其原因在于，相比于克扣欺下，为减少贪污犯罪风险，村干部理性选择通过弄虚作假来化公为私，并非“简单粗暴”地与民争利，而是绕过与村民的“零和博弈”，瞄准“公家的”那部分，作案手段愈加隐蔽。
（三）典型案例剖析
值得注意的是，在上述虚报瞒上和克扣欺下的贪污侵占犯罪案件中，村干部有时并非“独恶其身”，换言之，也存在村干部与基层政府工作人员包括普通村民之间的合谋贪污问题。在本研究832起村干部贪污侵占项目资金犯罪案件中，共同犯罪案件有311起（占37.37%），涉及犯罪人973名。除了1名村干部作为村干部贪污侵占案件的“底数”外，在剩余的其他同案犯中，身为村干部的（即另外有其他村干部也参与到贪污侵占犯罪活动中）共有494名;身为普通村民的共有87名;身为国家工作人员的共有43名。这说明，在少数案件中，基层政府或普通村民对村干部贪污侵占行为也绝非完全被动或不知情，而是“装糊涂”或者与村干部“合谋”。相较于通常的村干部“单方”贪污侵占问题而言，这种纵向身份间的合谋贪污破坏力更大，以（2018）皖1226刑初147号案件为例展开剖析。
该案中，犯罪人陈某雪在担任颍上县西三十铺镇四十铺村党支部书记期间，利用协助镇政府从事本村危房改造工作的职务便利，明知其同母异父哥哥孙某家已于2011年享受国家危房改造补助资金后，不应再次享受该补助且未盖新房不符合危房改造上报条件的情况下，连续在2012年、2013年、2014年分別以其哥哥孙某、嫂子张某名义重复上报为危房改造户，共骗取危改资金60000元。根据法院审理查明的事实，颍上县住建局关于农村危房改造申报的说明①、证人万某（担任西三十铺镇民政所长，负责审核危房改造资料和初步验收工作）证言②等足以说明项目初始设计上的技术理性。既然危房改造项目的技术理性设计中已对申报、评议、验收、放款等线性流程加以技术规制，那么，该案犯罪人又是如何做到重复申报以套占国家危房改造资金的呢？从法院审理查明的事实中可以梳理出项目技术程式层层“失守”的答案。
首先，村庄民主评议推荐环节“失守”。从本案证人孙某二证言（哪户最困难最终还是由村书记决定。在2012年至2014年危房改造户上报中，其村没有开会评议，上报哪些户进行危房改造，最终是由村书记陈某雪拍板决定）、朱某证言（上报哪些户进行危房改造，最终还是由村书记拍板决定，所以陈某雪提出将孙某当作危房改造户上报，其作为村干部没有反对）及犯罪人陈某雪供述（因为其是村里的一把手，其提出来了这个事，其他村干部虽然知道孙某、张某不符合危房改造的条件，但也都勉强同意了）可知，村庄一把手的“专权”“一言堂”导致村庄民主评议难以落地，有名无实。
其次，基层政府审核审批环节“失守”。该案中，鉴于与村干部已建立工作和私人层面的“较好关系”，负责审核验收的基层政府工作人员万某选择了“放过一马”③。当然，徇私合谋的基层政府工作人员也得到了村干部的回报和“好处”。证人万某证言证明：“2013年过年时，陈某雪为了感谢，给其送了4只鸡、两条鱼、10斤牛肉、一箱柔和种子酒”;“2014年过年时，陈某雪又给其送了几只鸡、几条鱼和一箱酒”。
再次，基层政府评估验收环节“失守”。从证人万某证言（验收时一般住建局都不参加，都是镇里去验收，镇里由其具体负责组织验收，后来镇里分管领导带着其去村里验收时，在生产队干部孙某四的带领下，孙某四随便指一处新房说是孙某的新建房，其就在新建房前拍照，走走过场算验收合格了，实际上孙某、张某家没有建房）可知，因被委托从事实际验收人员与当初审核审批人员为同一主体，所以评估验收就是走过场，乡镇政府和村委会形成一种“共谋现象”。[20]
最后，基层政府打款发放资金环节“失守”。证人李某的证言证明：项目资金并未直接打到农户账户上，而是打到了村干部个人账户上。“2012年四十铺村的张某、孙某的补助款，其是按照万某安排的，打给陈某雪卡上了”;“2013年其是按照万某的安排制作花名册，进行打卡发放。表中张某的补助资金打给陈某雪的”;“2014年的危房改造资金是2015年2月打卡发放的，将孙某的补助资金打给陈某雪是万某安排的”。 综上，在农村危改项目“进村入户”过程中，村干部凭借其在村庄内部获得的不受制约监督的话语权和分配权，以及与乡镇政府相关工作人员建立的“私人情义伦理”[21]和利益交换关系，在利益驱使下，突破了村庄民主评议推荐、基层政府审核审批、评估验收和打款发放资金等环节，最终使项目技术理性在落地实践中折耗。
四、村干部贪占专项资金的制度逻辑
（一）村干部的“政府委托人”身份为其贪占提供了结构性机会
在“乡政村治”格局中，乡镇政权与村庄之间的关系存在着结构和运行逻辑的错位，即宏观的行政体制遵循自上而下的科层思维和行政逻辑，而微观的村民自治则尊崇民主和自治精神，当二者遇到“不接轨”问题时，乡村关系就会形成以居于强势地位的行政运行模式和居于弱势地位的村民自治的民主化村级治理同时存在的常态特征。[22]村级组织是联系基层政府与村庄的纽带，村干部同时承担着双重身份：一个是基于村庄内部自治事务管理而生成的“村庄代理人”身份，另一个是基于行政委托事务管理而生成的“政府委托人”身份。项目进村无疑会加剧乡村关系中既有力量对比的不平衡，造成“政府委托人”的话语权更加强势，村庄民主自治力量则相对弱化的后果。项目进村对乡村关系的形塑将直接影响村级组织和村干部身份作用的发挥，在项目资金自上而下、由外而内进村入户过程中，村级组织和村干部须“在场”，而其出于“自主性和自利性冲动”，[23]会理性选择向更加强势的力量靠拢，导致“村级治理行政化的趋势愈加显著”。[24]
在基层政权运作中，有的乡镇政府对村级组织尤其是“村两委”进行控制，以分解和完成各项指标任务。研究发现，在项目进村过程中，村干部的“村庄代理人”身份是围绕“政府委托人”身份而运转的，村干部所组织实施的村内民主评议等自治行为只是实现项目行政管理的一个技术环节、手段或者“走过场”，所以，村干部的“政府委托人”身份是居于支配地位的，是原生的、主导的、显性的，而其“村庄代理人”身份则是居于被支配地位的，是派生的、辅助的、隐性的。村干部既然或主动或被动地选择了承担更多的“政府委托人”身份，协助县乡政府从事项目管理类的行政管理工作，那么，其也由此成为了刑法规制上的“其他依照法律从事公务的人员”，具备了贪污罪等职务犯罪上的刑法身份。
在项目进村的结构性背景下，项目管理已成为村级组织人员协助基层政府从事行政管理工作的主流，与此同步，项目资金成为了村干部最经常接触或者是唯一能接触到的国家公共财物，因此项目专项资金成为村干部贪污侵占的重灾区也就不难理解了。如随着国家逐步调整农村政策特别是农村税费改革对农民减负增收，[25]以及项目制背景下基层政府维持运转已从过去依靠收取税费转向依靠上级转移支付，[26]使得原来村干部协助政府所从事的“代征、代缴税款”工作已被“发放农林业支持保护补贴”工作所替代，因此农林业支持保护补贴逐渐成为当下村干部贪污侵占的对象，而原来常见的农业税费则在当前村干部贪占对象中难寻踪迹。
（二）项目进村所需的高昂制度成本消解了项目技术理性
“制度成本作为一种客观存在的社会事实，是指投入在制度各个环节中的相关资源。在一个完整的制度周期中，每一个阶段都需要支付相应的成本，由此制度成本包括制度形成成本、制度执行成本、制度监督成本、制度变迁成本。”[27]制度成本问题在项目制中更为凸显，从表面上看，财政资金专项转移支付是上级政府对基层政府和目标受益群体所量身打造的单方行为，但在项目实际运作中，基层政府和目标受益群体并非是零成本和纯获益，其还需支付高昂的制度成本——项目制的制度成本在运作实践中几乎都转嫁到基层。在前面研究项目制及其技术理性之精神时已发现，项目资金不会自动配对和精准输送至目标群体，项目制及其技术理性价值的实现是有条件的，这种条件和对价就是由招投标、配套资金、信息沟通、监督评估、协商评议、审计验收、利益博弈等所带来的制度成本。项目制在基层运作特别是进村入户阶段，其对制度成本的需求和依赖则更加强烈，而这种配套的制度成本一旦缺失，项目制及其技术理性在进村入户时则会相应地减损和消耗。
回到本研究中来，村干部之所以能够利用虚报瞒上和克扣欺下这两种方式侵占专项资金，与项目进村入户阶段所需的大量制度成本投入保障不足直接相关。因为，一方面，“上面的”基层政府特别是乡镇政府限于人员、经费、精力等，怠于完整履行资金配套、项目监督、入户调查、实地验收、规范评估等各项义务;另一方面，“下面的”村民或受制于能力或受制于机制平台，难以充分行使知情同意、协商评议、民主监督等权利。信息“拥堵”会诱发交易成本和基层“微腐败”问题，[28]在项目进村入户阶段，本应不可缺位的制度执行成本、制度监督成本等的投入保障不力，使得基层政府与项目资金享受者之间难以达致“沟通理性”，这就为村干部贪占专项资金提供了机会。处于中间环节和纽带作用的村干部可以把项目运作的本原信息屏蔽或替换，导致项目出现“进村易，入户难”的局面，最后使项目原有的规范性、精准性等技术理性产生折耗。
当然，村干部贪占专项资金问题仅是项目制技术理性失去应有的制度成本保障而折耗并诱发的诸多意外后果之一，学界在分析项目制运作实践时还发现了项目制技术理性折耗后的其他意外后果。如折晓叶、陈婴婴认为，项目并不必然给村庄和农民带来利益，项目制对标准化、技术化和统一化的过度崇拜将招致对地方和基层特殊条件、实践能力的忽略甚至无视，以及对项目承受者实际需求、条件差异和自主参与的忽视。[29]黄宗智、龚为钢、高原分析发现，项目制在实践中遵循的是逐利价值观下的权——钱结合的运作逻辑。[30]李祖佩在对涉农项目实践过程进行考察后发现，“基层精英群体凝结成日益固化的利益分配结构主导整个项目实施过程”。[31]在焦长权看来，项目制实践中仍然存在“資金沉淀”问题，尚未有效解决财政资金大规模闲置浪费问题。[32]吴映雪在考察县域扶贫项目时发现，项目制下扶贫资源存在制度性耗散与非制度性耗散两种现象：“制度性耗散主要包括扶贫项目流程繁杂造成的时间耗费、扶贫项目跑动与论证过程的资金消耗、扶贫项目实施的机构增设与监督成本耗费;非制度性耗散主要包括项目虚报与重数量轻质量、项目施工中的工程外包与阻工闹工、项目验收中的资金挪用和监管缺失等。”[33] 五、结论与相关建议
基于村干部贪占犯罪案件的分析表明，虽然专款专用、监督评估等技术理性是项目制制度精神之精华，但在项目进村入户中，项目专项资金却成为村干部贪占的重灾区，村干部正是凭借虚报瞒上的核心“技术”和克扣欺下的辅助“技术”突破了项目制及其技术理性的规制。从制度诱因来看，专项资金之所以被村干部贪污侵占，首先，“政府委托人”身份为其贪占提供了结构性机会和压倒性资源。项目资金是村干部在协助基层政府进行行政管理时最常接触或者是唯一能够接触的国家公共财物，因此只有专项资金才会成为村干部贪占的重灾区。其次，项目在进村入户中其技术理性的达致需要一系列配套的技术操作和制度成本保驾护航，而基层实践中不仅基层政府怠于完整履行入户调查、实地验收等各项义务，同时村民也难以充分行使知情同意、民主评议等诸项权利，这种制度运行成本和制度监督成本的投入保障不足直接导致项目“进村易，入户难”。所以，村干部贪占专项资金是项目进村时其制度成本保障不力和技术理性折耗的意外后果之一。
从某种意义上说，项目制的技术理性本身就意味着项目制需要高昂的制度成本，因此项目制及其技术理性在进村入户时易出现两种危险倾向：一种倾向是内卷化问题。项目制及其技术理性若想不受减损和折耗而成功实现“进村入户”，其离不开进村入户调查、村庄民主评议、实地现场验收等一系列技术操作规程的严格执行，而这些配套的技术规范、义务履行、实践能力等则生发为项目治理的制度成本。换言之，专项资金在瞄准抵达靶心的同时会额外附带高昂的制度成本，项目技术理性和与之滋生的制度成本会在项目运作特别是进村入户中形影不离，携手并进，并最后招致項目制的内卷化问题。如项目监督技术的无奈扩张、[34]乡村建设中村级债务的“项目内卷化负债”、[35]政府项目体系与民众公共需求偏好之间的匹配错位[36]等。另一种倾向则是形式化问题。虽然“‘项目制’可以作为促进国家治理体系现代化的着力点”，[37]但因为失去了行之有效的制度成本保障，项目制及其技术理性在进村入户时很可能会逐渐失去其初始设计中的独特魅力，而这时传统的科层逻辑、多元利益主体及其各种治理方式则各显神通，正所谓“追求技术化和制度化的项目制虽然得到形式上的发展，但并没有改变实际治理过程中的运作逻辑，主导基层治理过程的力量并非技术和制度，仍然是权力、关系和非正式运作。”[38]如扶贫项目落地时产生了基层解体重组与扶贫资源碎片化问题，[39]农村公共服务项目因受制于科层制体系掣肘而在运作中产生了项目整合不力和项目碎片化问题。[40]
党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》明确提出：“坚持无禁区、全覆盖、零容忍，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，营造风清气正的良好政治生态。”[41]在基层治理中，持续整治基层“微腐败”是“十四五”时期乃至更长时期的一项重要任务。防治村干部贪腐，应加强农村预防和惩治腐败体系建设，将项目进村中的“项目贪腐”问题放在更加突出的位置加以考量。现阶段村干部贪污侵占项目专项资金的技术逻辑和制度逻辑表明，治理村干部贪腐问题还需从如下两个方面共同发力：一是加强基层政府对村级组织的监督制衡。进一步规范基层政府在项目进村入户时的审核、验收、评估、监督等各项行为，向不作为、慢作为、乱作为“开刀”，坚决纠正“放水养鱼”“睁一只眼，闭一只眼”或者“利益均沾”等不当行为。二是加强普通村民对村级组织的监督制衡。进一步培育和完善村庄民主治理机制，保障村民对项目进村入户的知情权、监督权，拓宽村民民主参与渠道，丰富村民协商议事内容，用村民权利牵制村干部权力。
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（责任编辑：高 静）
关 键 词：项目制;项目进村;技术理性;制度成本
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2021）01-0050-12
收稿日期：2020-11-09
作者简介：温丙存，中共重庆市委党校（重庆行政学院）文史教研部副主任，副教授，社会学博士，研究方向为法律社会学。
基金项目：本文系国家社科基金一般项目“信访在多元化纠纷解决体系中的角色定位与衔接机制研究”的阶段性成果，项目编号：17BSH091;重庆市技术预见与制度创新项目“健全我市‘三治’（自治、法治、德治）结合的乡村治理体系”的阶段性成果，项目编号：cstc2018jsyj-zdcxX0086;重庆市社科规划委托项目“贫困地区基层社会治理创新研究”的阶段性成果，项目编号：2019WT07。
一、研究缘起
分税制易诱发地方政府特别是县乡政府财权难以满足事权要求的财政困难，[1]为应对基层政府的财政窘境，财政转移支付这一配套制度及其项目化运作模式开始不断被强化，项目专项治理模式发展成为国家治理中的一种制度思维，[2]从一定程度上说，“除了工资和日常支出外，几乎所有的建设和公共服务资金都‘专项化’和‘项目化’了”。[3]在项目制形成的诸多结构要件中，绩效合法性的思维模式最为根本，其集中表现为在以引导规制市场、构建以公共服务为本的新型治理体系的同时，引入法治化、规范化、技术化和标准化等理念，以保证最终能够持续产生公平与效率兼顾的治理绩效，于是就引发出对技术理性和技术治理的内在要求，而项目制正好与这种对绩效合法性及其技术理性的内在要求相契合，“专项资金的‘抽取’和‘下放’，只有通过一整套严密设计的技术系统，通过立项、申报、审核、监管、考核、验收、评估和奖罚等一系列理性程序，才能最终使项目生效，获得全社会的认可和信任。”[4]这就是项目制的生成逻辑。
学界卓有成效的研究表明，在制度安排和运作愿景上，技术理性和技术治理是项目制制度精神的精华所在。如周雪光基于“控制权”的理论视角分析项目制的博弈过程后认为：“如果仅仅从委托方的意愿和项目设计来看，项目制实施应该是一个按照上级意志推行落实的理性化过程。”[5]桂华在考察农地整治项目实施过程后发现，项目制能够将管理过程指标化、技术化、量化，以此来解决委托代理关系中的信息不对称问题，也因此项目制的技术理性能够较好地解决项目质量等监督问题，比如农地整治项目能够基本保障农地整治资金投入的专款专用。[6]应小丽、钱凌燕在考察项目进村中技术理性的实际运作时认为：“事本性目标导向、权威主导、程式化的线性技术以及效率至上的经营性技术共同构成了‘项目进村’的技术治理逻辑。”[7]在郭琳琳、段钢看来，项目制带有浓厚的技术治理的制度精神，“项目制在运转中要求精细化管理项目资金、规范化项目运作流程、严格项目运转程序，并对项目过程进行无缝隙监管”。[8]所以说，技术理性是项目制治理的精神内核，即项目制是伴随技术理性而产生的，技术理性是项目制得以生成、存续和伸延的最坚实保障。
党的十八大以来，推动新时代全面从严治党取得了历史性、开创性成就，产生了全方位、深层次影响，但同时也必须充分认识反腐败斗争的长期性、艰巨性，特别是要持续强化不敢腐的震慑，“持续整治群众身边腐败和作风问题，严惩扶贫民生领域腐败”。[9]对于村干部贪腐问题，学界主要基于权力运行视域进行讨论，有研究认为权力资源是农村小微腐败发生的重要载体，[10]具体表现如村民自治权运行不畅、[11]有效监督机制欠缺、[12]基层民主相对滞后[13]等。由此可見，项目进村虽已成为村干部贪腐所嵌入的新的结构背景，但学界尚未从项目制的制度视角探究村干部贪腐问题。项目制及其技术理性无疑可以助推国家政权的理性化建设，[14]但其并非完美无缺，在实践运作中也会“打折扣”，出现权力寻租与合谋、[15]供给断层与治理失效、[16]逻辑悖论与运行张力[17]等具体困境和问题。项目制及其技术理性在制度设计与运作实践之间所出现的某种背离和错位，正是本文所要例证的核心问题：在以技术理性为导向的项目进村中，项目专项资金何以被村干部贪占。换言之，在现阶段项目进村的结构背景下，村干部能否绕开项目技术理性而贪占公共财物仍是一个需待打开的“黑箱”。本文从中国裁判文书网上的犯罪案件入手，分析项目进村中的村干部职务侵占现象，进而讨论项目制及其技术理性问题。
二、项目专项资金已成村干部贪占重灾区
（一）数据来源：中国裁判文书网841起村干部贪占犯罪案件
根据我国现行刑法的相关规定，村干部的刑法身份具有二重性，只有当村干部在协助政府从事行政管理工作时才构成“其他依照法律从事公务的人员”，也才具备贪污罪等职务犯罪上的刑法身份。贪污罪是侵占财产犯罪的一种具体形式，[18]为此，在考察项目进村中的村干部职务侵占现象时，本文选择从村干部贪污犯罪案件入手。根据《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》（法释[2016]19号）之规定，法院应依法、全面、及时、规范地将裁判文书在中国裁判文书网公布，但涉及国家秘密、未成年人犯罪、调解结案、离婚诉讼等情形的除外。本研究所使用的犯罪案件即来源于中国裁判文书网，研究数据的具体检索与整理流程如下： 第一步是搜索：确定四个检索词及其组合，包括“贪污（案由）+第九十三条第二款的解释（搜索词）+2019、2018、2017（裁判年份）+一审、二审（审判程序）”①。本研究最后（补充）检索时间是2020年6月30日，检索后网站系统自动生成1121份裁判文书。第二步是剔除：逐篇审读以剔除无效刑事裁判文书。根据研究目的，对系统自动生成的1121份裁判文书逐篇审读后发现一二审同案关联、罪名不适、主体不适、二审发回重审、裁判无罪等不符合研究条件的文书144份。第三步是“提纯”：提取严格意义上的单独犯罪案件和共同犯罪案件。在司法审判实践中，某些客观事实上的共同犯罪案件中数名被告人存在被分开审判的可能，而同时审判的几名被告人也存在非共同犯罪的可能（即不构成严格意义上的共同犯罪，仅是并案审理而已）。据此剔除121份同案被告人被另案处理的文书和15份非真正共同犯罪的同案审理文书。至此，本研究最终有效数据为全国各地法院2017年、2018年、2019年所裁判生效的841起村干部贪污侵占犯罪案件，其中，单独犯罪案件544起（占64.69%），共同犯罪案件297起（占35.31%）。
（二）项目专项资金成为村干部贪占的主要选项
本研究分析发现，项目专项资金已成为现阶段村干部贪污侵占的重灾区。“资源和规则下乡之后改变了村庄权力的运作逻辑以及公共资源的分配规则，构建起了村庄内部的‘权力——利益网络’。村干部稳定的周期性选任、利益分配的圈子化和项目运作的封闭化是村庄内部‘权力——利益网络’的外在特征。”[19]项目进村为当下村干部贪占项目资金创造了“新契机”，提供了“新选项”，本研究中项目专项资金案件（832起），占村干部贪污侵占犯罪案件总量（841起）的98.93%②。
对841起村干部贪占犯罪案件中的具体对象和发案领域统计发现③，被村干部侵占最多的是民生基本保障项目资金，共424起，占50.41%。根据项目保障目标及其技术要求不同，其又可细分为五类：第一类是危房改造项目专项资金案件（共179起，占42.22%）。第二类是扶贫项目，仅指产业发展项目、易地搬迁项目、基础设施建设项目等专项资金案件（共88起，占20.75%）。第三类是民生救济类专项款物案件（共75起，占17.69%），其中被侵占最多的是低保资金（共50起），另外还包括五保补助款（9起）、养老保险金等社保费用（6起）、孤儿基本生活补贴款（5起）、涉军优抚金（3起）、计生特别奖资金（2起）等。第四类是水灾、地灾、震灾、农灾等抢险救灾专项资金案件（共49起，占11.56%），其中，骗取国家政策性农业保险理赔款案件19起。第五类是水利移民领域专项资金案件（共33起，占7.78%）。
排第二位的是征地补偿费等土地管理项目资金，共208起，占总量的24.73%。排第三位的是农林业支持保护补贴专项资金，共134起，占总量的15.93%。其中，侵占农业支持保护补贴（含种粮直接补贴、良种补贴、农资综合补贴、耕地地力保护补贴、养殖补贴等）专项资金案件有84起;侵占林业支持保护补贴（含退耕还林项目补贴、生态公益林项目补贴等）专项资金案件有50起。排第四位的是改善民生类（不含扶贫济困类）基建项目资金案件，共54起，占6.42%，包括美好乡村建设项目专项资金、农水工程项目专项资金、沼气池建设专项补助资金等。另外，被村干部贪占的其他类项目资金案件共有12起，其中，农村义务教育化债资金等公益性乡村化债专项资金案件有7起。
三、村干部贪占专项资金的“技术”逻辑
（一）村干部贪占的核心“技术”：虚报瞞上
在本研究832起村干部贪占项目专项资金案件中，村干部贪占手段可分为“虚报瞒上”“克扣欺下”和“其他手段”三种类型。其中，虚报瞒上是指村干部在项目管理中通过无中生有、以少充多、以旧充新、重复申报等虚增虚报方式直接欺骗各级政府以套占国家项目资金。克扣欺下是指村干部在项目管理中通过全部克扣或部分截留等方式直接侵占本应属于村集体或村民家户应该获得和享有的项目资金。也可以说，虚报瞒上主要是通过虚增和瞒上手段侵占项目资金，就其直接后果而言，除了国家外并无其他直接具体的受害人;而克扣欺下则主要通过既有欺骗又有欺负的手段侵占村集体或村民家户明确可得的项目资金，可将其看作是村干部和村民间的零和博弈，村集体或村民是直接受害人，国家是间接受害人。其他手段则指除了虚报瞒上和克扣欺下之外的手段（共有62起，占总量的7.45%），需要说明的是，该类案件统计时还包括通过案件裁判文书难以查知具体作案手段的村干部贪占专项资金案件。
本研究统计发现，村干部通过虚报瞒上手段贪占专项资金的案件有665起，占总量的79.93%。具体来看，有的村干部以自己、亲朋或者其他村民的名义向基层政府虚报套取;有的村干部采取虚增项目工程量的方式套取，这在改善民生类基建项目领域尤为突出;有的村干部采取虚增农地面积的方式套取;还有少数村干部采取以旧充新方式套取项目资金。村干部虚报瞒上的“最大利好”在于“上面的”基层政府不确知上报项目的真实性，如符合条件的村户名册、项目实际工程量、农林地实施面积、项目修建时间等，也就是说，基层政府对村庄内情（即项目进村入户所需的各类资料信息）难以精准把控，只能借助或者单凭村干部的“一家之言”。因为村干部掌握村庄熟人社会中的所有信息资料，即村干部在协助基层政府开展项目管理时拥有垄断村庄信息资料的权力，这样，就存在村干部虚报相关信息资料的可能。如在（2017）鲁1721刑初457号案件中①，邵庄镇民政办主任赵某明的如下证人证言足可以说明项目进村入户时，基层政府工作人员如何与村干部互动以及遭蒙骗：
2014年3月省政府规定，每户低保户都要补办村民低保审批表，统一由镇、县民政部门管理。按照规定民政办应对全部上报人员逐户进行核查，由于镇民政办只有其一个人，其只是对各村上报的申报情况进行抽查，没有逐户进行核查。张屋村约有40户低保户，其没有全部入户审核，只抽查了几户。当年，上级民政部门要求统一对低保户重新建档，张屋村党支部书记王某刚把张屋村所有低保户申报材料一块报到镇里。其在审查时，看上面评议人员都签了名，就在乡镇经办人处签上了自己名字。其记不清郑某、赵某荣、曹某是从什么时间开始享受低保待遇的。张屋村村干部没有向其说过他们弄虚作假、冒领低保款的事情，直到检察机关查处张屋村干部冒领低保款问题后其才知道。 （二）村干部贪占的辅助“技术”：克扣欺下
本研究中村干部通过克扣欺下手段侵占专项资金案件有105起，占总量的12.62%。具体来看，有的是克扣截留村民个人应得的项目资金，如在（2018）陕0924刑初1号案件中，犯罪人邓某礼作为村委会委员、村文书，利用职务之便，截留国家发放给农村特困人员苏某的五保供养金18140元据为己有。有的是克扣截留村集体应得的项目资金，如在（2017）陕0724刑初60号案件中，犯罪人邱某春（时任西乡县两河口镇红花村党支部书记）在协助两河口镇政府管理退耕还林补助资金上报、兑付过程中，利用职务便利，将村集体的退耕还林补助资金35175元据为己有。
公开透明决策可以在一定程度上抑制腐败，然而村干部克扣欺下的“最大利好”在于“下面的”村民难以及时、完全、准确地掌握项目进村入户的相关信息，即普通村民不清楚是否有项目、不知道自己是否该得或该得多少专项资金，这就给村干部克扣截留村民应得的项目资金提供了机会。如在（2018）冀0623刑初35号案件中，犯罪人王某兴（时任涞水县娄村乡虎过庄村村委会主任）在协助政府进行危房改造补助金发放时，截留三户村民的16000元危房改造补助款据为己有。本案中据张某一的如下证人证言可知，在专项资金发放中，村干部凭借掌握项目资金享受者银行账户信息等便利，通过虚假签名、多取少予等方式，克扣截留普通村民应享的专项资金。
其家曾进行危房改造，是一般贫困户，属D级危房，改造过程中其向村干部提交了户口本、身份证复印件。其没有领取过户名为张某一、账号为62×××18、金额为20000元的危房改造补贴款银行卡，卡上的钱不是其自己支取的，其也没得过20000元的危房补贴款。是穆某给的其现金，穆某说王某兴给的。虎过庄危房改造银行卡发放表上的“张某一”三个字不是其本人签的，手印也不是其按的。
综上，虚报瞒上和克扣欺下已成为当下村干部侵占项目专项资金的两种惯用手段，特别是虚报瞒上已成为村干部侵占的核心“技术”，该类案件占近80%。究其原因在于，相比于克扣欺下，为减少贪污犯罪风险，村干部理性选择通过弄虚作假来化公为私，并非“简单粗暴”地与民争利，而是绕过与村民的“零和博弈”，瞄准“公家的”那部分，作案手段愈加隐蔽。
（三）典型案例剖析
值得注意的是，在上述虚报瞒上和克扣欺下的贪污侵占犯罪案件中，村干部有时并非“独恶其身”，换言之，也存在村干部与基层政府工作人员包括普通村民之间的合谋贪污问题。在本研究832起村干部贪污侵占项目资金犯罪案件中，共同犯罪案件有311起（占37.37%），涉及犯罪人973名。除了1名村干部作为村干部贪污侵占案件的“底数”外，在剩余的其他同案犯中，身为村干部的（即另外有其他村干部也参与到贪污侵占犯罪活动中）共有494名;身为普通村民的共有87名;身为国家工作人员的共有43名。这说明，在少数案件中，基层政府或普通村民对村干部贪污侵占行为也绝非完全被动或不知情，而是“装糊涂”或者与村干部“合谋”。相较于通常的村干部“单方”贪污侵占问题而言，这种纵向身份间的合谋贪污破坏力更大，以（2018）皖1226刑初147号案件为例展开剖析。
该案中，犯罪人陈某雪在担任颍上县西三十铺镇四十铺村党支部书记期间，利用协助镇政府从事本村危房改造工作的职务便利，明知其同母异父哥哥孙某家已于2011年享受国家危房改造补助资金后，不应再次享受该补助且未盖新房不符合危房改造上报条件的情况下，连续在2012年、2013年、2014年分別以其哥哥孙某、嫂子张某名义重复上报为危房改造户，共骗取危改资金60000元。根据法院审理查明的事实，颍上县住建局关于农村危房改造申报的说明①、证人万某（担任西三十铺镇民政所长，负责审核危房改造资料和初步验收工作）证言②等足以说明项目初始设计上的技术理性。既然危房改造项目的技术理性设计中已对申报、评议、验收、放款等线性流程加以技术规制，那么，该案犯罪人又是如何做到重复申报以套占国家危房改造资金的呢？从法院审理查明的事实中可以梳理出项目技术程式层层“失守”的答案。
首先，村庄民主评议推荐环节“失守”。从本案证人孙某二证言（哪户最困难最终还是由村书记决定。在2012年至2014年危房改造户上报中，其村没有开会评议，上报哪些户进行危房改造，最终是由村书记陈某雪拍板决定）、朱某证言（上报哪些户进行危房改造，最终还是由村书记拍板决定，所以陈某雪提出将孙某当作危房改造户上报，其作为村干部没有反对）及犯罪人陈某雪供述（因为其是村里的一把手，其提出来了这个事，其他村干部虽然知道孙某、张某不符合危房改造的条件，但也都勉强同意了）可知，村庄一把手的“专权”“一言堂”导致村庄民主评议难以落地，有名无实。
其次，基层政府审核审批环节“失守”。该案中，鉴于与村干部已建立工作和私人层面的“较好关系”，负责审核验收的基层政府工作人员万某选择了“放过一马”③。当然，徇私合谋的基层政府工作人员也得到了村干部的回报和“好处”。证人万某证言证明：“2013年过年时，陈某雪为了感谢，给其送了4只鸡、两条鱼、10斤牛肉、一箱柔和种子酒”;“2014年过年时，陈某雪又给其送了几只鸡、几条鱼和一箱酒”。
再次，基层政府评估验收环节“失守”。从证人万某证言（验收时一般住建局都不参加，都是镇里去验收，镇里由其具体负责组织验收，后来镇里分管领导带着其去村里验收时，在生产队干部孙某四的带领下，孙某四随便指一处新房说是孙某的新建房，其就在新建房前拍照，走走过场算验收合格了，实际上孙某、张某家没有建房）可知，因被委托从事实际验收人员与当初审核审批人员为同一主体，所以评估验收就是走过场，乡镇政府和村委会形成一种“共谋现象”。[20]
最后，基层政府打款发放资金环节“失守”。证人李某的证言证明：项目资金并未直接打到农户账户上，而是打到了村干部个人账户上。“2012年四十铺村的张某、孙某的补助款，其是按照万某安排的，打给陈某雪卡上了”;“2013年其是按照万某的安排制作花名册，进行打卡发放。表中张某的补助资金打给陈某雪的”;“2014年的危房改造资金是2015年2月打卡发放的，将孙某的补助资金打给陈某雪是万某安排的”。 综上，在农村危改项目“进村入户”过程中，村干部凭借其在村庄内部获得的不受制约监督的话语权和分配权，以及与乡镇政府相关工作人员建立的“私人情义伦理”[21]和利益交换关系，在利益驱使下，突破了村庄民主评议推荐、基层政府审核审批、评估验收和打款发放资金等环节，最终使项目技术理性在落地实践中折耗。
四、村干部贪占专项资金的制度逻辑
（一）村干部的“政府委托人”身份为其贪占提供了结构性机会
在“乡政村治”格局中，乡镇政权与村庄之间的关系存在着结构和运行逻辑的错位，即宏观的行政体制遵循自上而下的科层思维和行政逻辑，而微观的村民自治则尊崇民主和自治精神，当二者遇到“不接轨”问题时，乡村关系就会形成以居于强势地位的行政运行模式和居于弱势地位的村民自治的民主化村级治理同时存在的常态特征。[22]村级组织是联系基层政府与村庄的纽带，村干部同时承担着双重身份：一个是基于村庄内部自治事务管理而生成的“村庄代理人”身份，另一个是基于行政委托事务管理而生成的“政府委托人”身份。项目进村无疑会加剧乡村关系中既有力量对比的不平衡，造成“政府委托人”的话语权更加强势，村庄民主自治力量则相对弱化的后果。项目进村对乡村关系的形塑将直接影响村级组织和村干部身份作用的发挥，在项目资金自上而下、由外而内进村入户过程中，村级组织和村干部须“在场”，而其出于“自主性和自利性冲动”，[23]会理性选择向更加强势的力量靠拢，导致“村级治理行政化的趋势愈加显著”。[24]
在基层政权运作中，有的乡镇政府对村级组织尤其是“村两委”进行控制，以分解和完成各项指标任务。研究发现，在项目进村过程中，村干部的“村庄代理人”身份是围绕“政府委托人”身份而运转的，村干部所组织实施的村内民主评议等自治行为只是实现项目行政管理的一个技术环节、手段或者“走过场”，所以，村干部的“政府委托人”身份是居于支配地位的，是原生的、主导的、显性的，而其“村庄代理人”身份则是居于被支配地位的，是派生的、辅助的、隐性的。村干部既然或主动或被动地选择了承担更多的“政府委托人”身份，协助县乡政府从事项目管理类的行政管理工作，那么，其也由此成为了刑法规制上的“其他依照法律从事公务的人员”，具备了贪污罪等职务犯罪上的刑法身份。
在项目进村的结构性背景下，项目管理已成为村级组织人员协助基层政府从事行政管理工作的主流，与此同步，项目资金成为了村干部最经常接触或者是唯一能接触到的国家公共财物，因此项目专项资金成为村干部贪污侵占的重灾区也就不难理解了。如随着国家逐步调整农村政策特别是农村税费改革对农民减负增收，[25]以及项目制背景下基层政府维持运转已从过去依靠收取税费转向依靠上级转移支付，[26]使得原来村干部协助政府所从事的“代征、代缴税款”工作已被“发放农林业支持保护补贴”工作所替代，因此农林业支持保护补贴逐渐成为当下村干部贪污侵占的对象，而原来常见的农业税费则在当前村干部贪占对象中难寻踪迹。
（二）项目进村所需的高昂制度成本消解了项目技术理性
“制度成本作为一种客观存在的社会事实，是指投入在制度各个环节中的相关资源。在一个完整的制度周期中，每一个阶段都需要支付相应的成本，由此制度成本包括制度形成成本、制度执行成本、制度监督成本、制度变迁成本。”[27]制度成本问题在项目制中更为凸显，从表面上看，财政资金专项转移支付是上级政府对基层政府和目标受益群体所量身打造的单方行为，但在项目实际运作中，基层政府和目标受益群体并非是零成本和纯获益，其还需支付高昂的制度成本——项目制的制度成本在运作实践中几乎都转嫁到基层。在前面研究项目制及其技术理性之精神时已发现，项目资金不会自动配对和精准输送至目标群体，项目制及其技术理性价值的实现是有条件的，这种条件和对价就是由招投标、配套资金、信息沟通、监督评估、协商评议、审计验收、利益博弈等所带来的制度成本。项目制在基层运作特别是进村入户阶段，其对制度成本的需求和依赖则更加强烈，而这种配套的制度成本一旦缺失，项目制及其技术理性在进村入户时则会相应地减损和消耗。
回到本研究中来，村干部之所以能够利用虚报瞒上和克扣欺下这两种方式侵占专项资金，与项目进村入户阶段所需的大量制度成本投入保障不足直接相关。因为，一方面，“上面的”基层政府特别是乡镇政府限于人员、经费、精力等，怠于完整履行资金配套、项目监督、入户调查、实地验收、规范评估等各项义务;另一方面，“下面的”村民或受制于能力或受制于机制平台，难以充分行使知情同意、协商评议、民主监督等权利。信息“拥堵”会诱发交易成本和基层“微腐败”问题，[28]在项目进村入户阶段，本应不可缺位的制度执行成本、制度监督成本等的投入保障不力，使得基层政府与项目资金享受者之间难以达致“沟通理性”，这就为村干部贪占专项资金提供了机会。处于中间环节和纽带作用的村干部可以把项目运作的本原信息屏蔽或替换，导致项目出现“进村易，入户难”的局面，最后使项目原有的规范性、精准性等技术理性产生折耗。
当然，村干部贪占专项资金问题仅是项目制技术理性失去应有的制度成本保障而折耗并诱发的诸多意外后果之一，学界在分析项目制运作实践时还发现了项目制技术理性折耗后的其他意外后果。如折晓叶、陈婴婴认为，项目并不必然给村庄和农民带来利益，项目制对标准化、技术化和统一化的过度崇拜将招致对地方和基层特殊条件、实践能力的忽略甚至无视，以及对项目承受者实际需求、条件差异和自主参与的忽视。[29]黄宗智、龚为钢、高原分析发现，项目制在实践中遵循的是逐利价值观下的权——钱结合的运作逻辑。[30]李祖佩在对涉农项目实践过程进行考察后发现，“基层精英群体凝结成日益固化的利益分配结构主导整个项目实施过程”。[31]在焦长权看来，项目制实践中仍然存在“資金沉淀”问题，尚未有效解决财政资金大规模闲置浪费问题。[32]吴映雪在考察县域扶贫项目时发现，项目制下扶贫资源存在制度性耗散与非制度性耗散两种现象：“制度性耗散主要包括扶贫项目流程繁杂造成的时间耗费、扶贫项目跑动与论证过程的资金消耗、扶贫项目实施的机构增设与监督成本耗费;非制度性耗散主要包括项目虚报与重数量轻质量、项目施工中的工程外包与阻工闹工、项目验收中的资金挪用和监管缺失等。”[33] 五、结论与相关建议
基于村干部贪占犯罪案件的分析表明，虽然专款专用、监督评估等技术理性是项目制制度精神之精华，但在项目进村入户中，项目专项资金却成为村干部贪占的重灾区，村干部正是凭借虚报瞒上的核心“技术”和克扣欺下的辅助“技术”突破了项目制及其技术理性的规制。从制度诱因来看，专项资金之所以被村干部贪污侵占，首先，“政府委托人”身份为其贪占提供了结构性机会和压倒性资源。项目资金是村干部在协助基层政府进行行政管理时最常接触或者是唯一能够接触的国家公共财物，因此只有专项资金才会成为村干部贪占的重灾区。其次，项目在进村入户中其技术理性的达致需要一系列配套的技术操作和制度成本保驾护航，而基层实践中不仅基层政府怠于完整履行入户调查、实地验收等各项义务，同时村民也难以充分行使知情同意、民主评议等诸项权利，这种制度运行成本和制度监督成本的投入保障不足直接导致项目“进村易，入户难”。所以，村干部贪占专项资金是项目进村时其制度成本保障不力和技术理性折耗的意外后果之一。
从某种意义上说，项目制的技术理性本身就意味着项目制需要高昂的制度成本，因此项目制及其技术理性在进村入户时易出现两种危险倾向：一种倾向是内卷化问题。项目制及其技术理性若想不受减损和折耗而成功实现“进村入户”，其离不开进村入户调查、村庄民主评议、实地现场验收等一系列技术操作规程的严格执行，而这些配套的技术规范、义务履行、实践能力等则生发为项目治理的制度成本。换言之，专项资金在瞄准抵达靶心的同时会额外附带高昂的制度成本，项目技术理性和与之滋生的制度成本会在项目运作特别是进村入户中形影不离，携手并进，并最后招致項目制的内卷化问题。如项目监督技术的无奈扩张、[34]乡村建设中村级债务的“项目内卷化负债”、[35]政府项目体系与民众公共需求偏好之间的匹配错位[36]等。另一种倾向则是形式化问题。虽然“‘项目制’可以作为促进国家治理体系现代化的着力点”，[37]但因为失去了行之有效的制度成本保障，项目制及其技术理性在进村入户时很可能会逐渐失去其初始设计中的独特魅力，而这时传统的科层逻辑、多元利益主体及其各种治理方式则各显神通，正所谓“追求技术化和制度化的项目制虽然得到形式上的发展，但并没有改变实际治理过程中的运作逻辑，主导基层治理过程的力量并非技术和制度，仍然是权力、关系和非正式运作。”[38]如扶贫项目落地时产生了基层解体重组与扶贫资源碎片化问题，[39]农村公共服务项目因受制于科层制体系掣肘而在运作中产生了项目整合不力和项目碎片化问题。[40]
党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》明确提出：“坚持无禁区、全覆盖、零容忍，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，营造风清气正的良好政治生态。”[41]在基层治理中，持续整治基层“微腐败”是“十四五”时期乃至更长时期的一项重要任务。防治村干部贪腐，应加强农村预防和惩治腐败体系建设，将项目进村中的“项目贪腐”问题放在更加突出的位置加以考量。现阶段村干部贪污侵占项目专项资金的技术逻辑和制度逻辑表明，治理村干部贪腐问题还需从如下两个方面共同发力：一是加强基层政府对村级组织的监督制衡。进一步规范基层政府在项目进村入户时的审核、验收、评估、监督等各项行为，向不作为、慢作为、乱作为“开刀”，坚决纠正“放水养鱼”“睁一只眼，闭一只眼”或者“利益均沾”等不当行为。二是加强普通村民对村级组织的监督制衡。进一步培育和完善村庄民主治理机制，保障村民对项目进村入户的知情权、监督权，拓宽村民民主参与渠道，丰富村民协商议事内容，用村民权利牵制村干部权力。
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（责任编辑：高 静）