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摘 要：结合实际，探讨了土地资源配置中的自由与管制。
关键词：土地资源配置;自由;管制
1 自由——构建统一、规范的土地使用权交易市场
我国的土地市场秩序存在不少混乱现象，建设用地供应总量缺乏有效控制，土地资产价值不能充分实现;划拨土地非法入市、隐性交易仍在一定范围内存在;随意减免地价，国有土地收益流失尚未从根本上遏制;土地未批先用、征而未用、乱占滥用和随意改变土地用途、超规划、超计划、越权和分拆批地等问题依然存在，农民失地问题严重。土地资源的非市场配置是产生上述诸问题的根源，市场配置土地资源要求建立统一规范、科学合理的土地使用权交易市场。首先，要构建权属明晰的物权制度。我国现阶段关于集体土地物权制度、主体制度的立法存在缺陷，作为构建物权制度体系基石的集体土地所有权归属不清，由此导致主体虚置，源于集体土地所有权的集体土地使用权自然地存在该缺陷。到目前为止，关于集体土地所有权主体的分歧仍然较大。所有权主体虚置、权属不清导致实际利用土地资源中产生上述各种问题，土地资源市场交易无法形成。特别是随着农村城市化的快速发展，城市对集体土地资源的需求加大，集体土地流入国有土地使用权市场。集体土地使用权缺陷逐渐暴露，现行集体土地物权制度无法解决市场经济体制下土地资源的有效配置。其次，细分我国土地使用权交易市场。我国宪法、土地法确立的土地公有制下的二元所有制（国家所有和集体所有）先天注定我国有两个土地使用权市场，集体土地使用权市场和国有土地使用权市场。在该种市场格局下，应当创设相应法律制度衔接两个市场，并应当细分市场区别对待。集体土地使用权交易市场可以细分为农用地使用权市场（商品粮基地、耕地和其他农用地--林地、自留山、自留地、牧地、渔地等）、农村建设用地使用权市场（企业用地、公益用地、宅基地、墓地等）及未利用地（“四荒”地、其他本利用地）使用权市场。国有土地使用权市场可细分为土地使用权出让（一级）市场和土地使用权转让（二级）市场。对于农用地市场和土地使用权出让市场应当由国家垄断并严格管制;对于集体建设用地的交易，采取统一市场的做法，集体建设用地进入国有土地市场后，与国有土地纳入同一土地使用权交易市场，实现两个市场的对接，实行国有土地和集体建设土地两种产权同一市场、统一管理的模式。集体建设用地在流转年限、最低保护价、流转方式等方面均可参照国有土地的标准，这样既能避免两种产权的土地无序竞争，又能避免土地使用者获得两种不同土地后的不公平竞争;对于集体“四荒”土地的交易，采取区别对待的做法，如果“四荒”土地转为建设用地，按照国有土地使用权交易规则交易，如果转为耕地，按照耕地交易规则交易。
2 管制——构建土地、货币供给的宏观调控体系
必须发展与规范并重，建立一个开放竞争、公平有序、科学规范的土地使用权市场体系。一要建立土地存量供应宏观调控。政府宏观调控的核心是如何把好集体土地转为国有土地的闸门。目前我国土地转换制度缺失，根据我国《土地法》，集体土地转为国有土地是通过征地完成的。征地制度作为集体土地转为国有土地的唯一合法通道，存在以下问题。第一，征地制度的适用范围过宽。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《条例》）虽然删去了原来关于“公共利益”的广义性解释，但目前立法还没有做出关于公益性用地范围的新的解释，实践中，有关主管部门对此任意解释，造成用征地制度解决非公益用地的现状。第二，征地补偿标准不合理。《土地管理法》关于征地补偿采取原用途标准，其法理依据是土地集体所有和国家所有都是公有的具体表现。当国家因公共利益需要征用集体土地时，按照原用途标准补偿具有一定的合理性。如果属于非公益用地，采取原用途标准实质是对农民利益的剥夺。按农用地（原用途）补偿与按商用地（新用途）补偿数额相去甚远，农用地征地成本非常低，转为商用地后价值显著剧增，本应属于农民所有的土地增值利益却被他人掠夺。因此，要完善现行征地制度，严格界定征地制度的适用范围，改变“原用途”补偿标准，按照改变用途后的商用地的流转价格作为补偿依据。同时创建征地救济制度，由劳动部门、土地征用部门及用地单位建立专门救济组织，完善劳动培训与就业制度、医疗和社会保障制度等。二要建立货币、信贷调控为核心的金融宏观调控。严格控制货币供应量，提高融资成本，建立房地产价格预警机制，以该种经济手段对土地资源供给进行调控更符合市场规律。
3 创新——构建土地转换制度
土地转换制度是指我国土地公有和“二元”所有体制下集体土地转为国有土地的法律制度。改革开放以后，随着我国现代化所伴随的工业化和城市化的迅速发展，城市公益性用地和非公益性用地规模急剧膨胀，集体土地转为城市国有土地逐渐成为普遍现象。我国现行立法只有解决城市公益性用地的征地制度，却无相应法律制度解决城市非公益性用地。在无法可用的情况下，政府主管部门或者扩张解释公益用地的范围以便援用征地制度解决城市非公益性用地问题，或者采取非法手段进行土地转换。土地转换法律制度的缺乏造成一系列后果：在集体土地转为国有土地过程中，集体所有的土地资源利用效率低、城乡结合部大量存在土地隐形交易市场、集体土地源源不断非法流入国有土地使用权交易市场、农民利益受到严重损害。解决城市非公益用地的思路有二：一是突破现行二元土地制度，创建法人所有制;二是在不改变二元土地所有制前提下，创设工业园区模式。工业园区模式有如下优势或特点。一是工业园区占用的土地仍屬集体所有。集体土地投资后农民的就业、劳动和社会保障等问题由园区负责解决，农民在组织上归属于园区，有依托，农民可以成为企业或园区的股东，有归属感。二是工业园区模式符合城市化与工业化一体化发展规律。城市化与工业化是一个问题的两个方面，城市化不是简单的把农民身份转变为市民身份，而是生产方式的根本转变，将传统的农业生产方式转变为现代的工业生产方式，对于农民而言，是谋生手段的巨大变革。采取征地方式解决这一问题不合适，农民失去土地后缺乏心理准备和就业能力，并且因为征地制度的公益性使得对农民的补偿过低，生活问题不易解决。工业园区模式则是渐进式的解决方案，对土地依然享有价值形态的股权的农民无论在心理上还是就业能力上都有一个准备过程。而且《土地管理法》第60条为工业园区模式提供了法律依据。该条虽然只是原则性地表明集体土地使用权可以入股、可以共有、可以由个人或单位持有股权，但可在此基础上从三个方面进一步完善：（1）建立一套科学的土地使用权入股价值评价系统;（2）建立统一的持股农民就业培训制度;（3）建立工业园区农民的社会保障体系，建立城镇和工业园区社会保险之间的转换渠道，逐步实现城市与工业园区的一体化运作。
关键词：土地资源配置;自由;管制
1 自由——构建统一、规范的土地使用权交易市场
我国的土地市场秩序存在不少混乱现象，建设用地供应总量缺乏有效控制，土地资产价值不能充分实现;划拨土地非法入市、隐性交易仍在一定范围内存在;随意减免地价，国有土地收益流失尚未从根本上遏制;土地未批先用、征而未用、乱占滥用和随意改变土地用途、超规划、超计划、越权和分拆批地等问题依然存在，农民失地问题严重。土地资源的非市场配置是产生上述诸问题的根源，市场配置土地资源要求建立统一规范、科学合理的土地使用权交易市场。首先，要构建权属明晰的物权制度。我国现阶段关于集体土地物权制度、主体制度的立法存在缺陷，作为构建物权制度体系基石的集体土地所有权归属不清，由此导致主体虚置，源于集体土地所有权的集体土地使用权自然地存在该缺陷。到目前为止，关于集体土地所有权主体的分歧仍然较大。所有权主体虚置、权属不清导致实际利用土地资源中产生上述各种问题，土地资源市场交易无法形成。特别是随着农村城市化的快速发展，城市对集体土地资源的需求加大，集体土地流入国有土地使用权市场。集体土地使用权缺陷逐渐暴露，现行集体土地物权制度无法解决市场经济体制下土地资源的有效配置。其次，细分我国土地使用权交易市场。我国宪法、土地法确立的土地公有制下的二元所有制（国家所有和集体所有）先天注定我国有两个土地使用权市场，集体土地使用权市场和国有土地使用权市场。在该种市场格局下，应当创设相应法律制度衔接两个市场，并应当细分市场区别对待。集体土地使用权交易市场可以细分为农用地使用权市场（商品粮基地、耕地和其他农用地--林地、自留山、自留地、牧地、渔地等）、农村建设用地使用权市场（企业用地、公益用地、宅基地、墓地等）及未利用地（“四荒”地、其他本利用地）使用权市场。国有土地使用权市场可细分为土地使用权出让（一级）市场和土地使用权转让（二级）市场。对于农用地市场和土地使用权出让市场应当由国家垄断并严格管制;对于集体建设用地的交易，采取统一市场的做法，集体建设用地进入国有土地市场后，与国有土地纳入同一土地使用权交易市场，实现两个市场的对接，实行国有土地和集体建设土地两种产权同一市场、统一管理的模式。集体建设用地在流转年限、最低保护价、流转方式等方面均可参照国有土地的标准，这样既能避免两种产权的土地无序竞争，又能避免土地使用者获得两种不同土地后的不公平竞争;对于集体“四荒”土地的交易，采取区别对待的做法，如果“四荒”土地转为建设用地，按照国有土地使用权交易规则交易，如果转为耕地，按照耕地交易规则交易。
2 管制——构建土地、货币供给的宏观调控体系
必须发展与规范并重，建立一个开放竞争、公平有序、科学规范的土地使用权市场体系。一要建立土地存量供应宏观调控。政府宏观调控的核心是如何把好集体土地转为国有土地的闸门。目前我国土地转换制度缺失，根据我国《土地法》，集体土地转为国有土地是通过征地完成的。征地制度作为集体土地转为国有土地的唯一合法通道，存在以下问题。第一，征地制度的适用范围过宽。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《条例》）虽然删去了原来关于“公共利益”的广义性解释，但目前立法还没有做出关于公益性用地范围的新的解释，实践中，有关主管部门对此任意解释，造成用征地制度解决非公益用地的现状。第二，征地补偿标准不合理。《土地管理法》关于征地补偿采取原用途标准，其法理依据是土地集体所有和国家所有都是公有的具体表现。当国家因公共利益需要征用集体土地时，按照原用途标准补偿具有一定的合理性。如果属于非公益用地，采取原用途标准实质是对农民利益的剥夺。按农用地（原用途）补偿与按商用地（新用途）补偿数额相去甚远，农用地征地成本非常低，转为商用地后价值显著剧增，本应属于农民所有的土地增值利益却被他人掠夺。因此，要完善现行征地制度，严格界定征地制度的适用范围，改变“原用途”补偿标准，按照改变用途后的商用地的流转价格作为补偿依据。同时创建征地救济制度，由劳动部门、土地征用部门及用地单位建立专门救济组织，完善劳动培训与就业制度、医疗和社会保障制度等。二要建立货币、信贷调控为核心的金融宏观调控。严格控制货币供应量，提高融资成本，建立房地产价格预警机制，以该种经济手段对土地资源供给进行调控更符合市场规律。
3 创新——构建土地转换制度
土地转换制度是指我国土地公有和“二元”所有体制下集体土地转为国有土地的法律制度。改革开放以后，随着我国现代化所伴随的工业化和城市化的迅速发展，城市公益性用地和非公益性用地规模急剧膨胀，集体土地转为城市国有土地逐渐成为普遍现象。我国现行立法只有解决城市公益性用地的征地制度，却无相应法律制度解决城市非公益性用地。在无法可用的情况下，政府主管部门或者扩张解释公益用地的范围以便援用征地制度解决城市非公益性用地问题，或者采取非法手段进行土地转换。土地转换法律制度的缺乏造成一系列后果：在集体土地转为国有土地过程中，集体所有的土地资源利用效率低、城乡结合部大量存在土地隐形交易市场、集体土地源源不断非法流入国有土地使用权交易市场、农民利益受到严重损害。解决城市非公益用地的思路有二：一是突破现行二元土地制度，创建法人所有制;二是在不改变二元土地所有制前提下，创设工业园区模式。工业园区模式有如下优势或特点。一是工业园区占用的土地仍屬集体所有。集体土地投资后农民的就业、劳动和社会保障等问题由园区负责解决，农民在组织上归属于园区，有依托，农民可以成为企业或园区的股东，有归属感。二是工业园区模式符合城市化与工业化一体化发展规律。城市化与工业化是一个问题的两个方面，城市化不是简单的把农民身份转变为市民身份，而是生产方式的根本转变，将传统的农业生产方式转变为现代的工业生产方式，对于农民而言，是谋生手段的巨大变革。采取征地方式解决这一问题不合适，农民失去土地后缺乏心理准备和就业能力，并且因为征地制度的公益性使得对农民的补偿过低，生活问题不易解决。工业园区模式则是渐进式的解决方案，对土地依然享有价值形态的股权的农民无论在心理上还是就业能力上都有一个准备过程。而且《土地管理法》第60条为工业园区模式提供了法律依据。该条虽然只是原则性地表明集体土地使用权可以入股、可以共有、可以由个人或单位持有股权，但可在此基础上从三个方面进一步完善：（1）建立一套科学的土地使用权入股价值评价系统;（2）建立统一的持股农民就业培训制度;（3）建立工业园区农民的社会保障体系，建立城镇和工业园区社会保险之间的转换渠道，逐步实现城市与工业园区的一体化运作。