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摘 要 虽然我国政府管理机制改革取得重大进展,但是由于利益驱动形成的阻力、传统的计划经济管理模式的惯性、行政法规和市场组织不健全的影响,政府管理机制仍存在着管理理念陈旧、职能尚未转变到位、运行机制不健全、自身建设不完善等问题。所以,要继续深化行政管理体制和政府机构改革,更新管理观念、转变职能、完善运行机制、加强自身建设,不断提高政府管理能力,提高行政效率,促进经济社会的全面发展。
关键词 政府管理机制成效主要问题创新
中图分类号:D630文献标识码:A
政府管理机制在公共行政管理活动中有着举足轻重的地位和作用,其是否科学合理,直接影响公共行政管理的整体水平和效率,影响经济、社会的发展。改革开放以来,我国在坚持以经济建设为中心的同时,以机构改革为主线,不断推进政府管理机制改革。党的十七大提出了加快行政管理体制改革、建设服务型政府的任务,党的十七届二中全会提出要坚定不移地把行政管理体制改革推向前进,到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的目标。因此,进一步深化行政体制改革,构建适应社会主义市场经济发展需要的、具有中国特色的政府管理体制仍然是今后较长时期内的一项重要任务。
一、现行政府管理机制的主要问题
从总体上看,我国的政府管理机制基本适应经济社会发展的要求,有力保障了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。但是,我们也必须清醒地看到,由于利益驱动形成的阻力、传统的计划经济管理模式的惯性、行政法规和市场组织不健全的影响,一些深层次的问题虽经多次改革仍未能得到根本解决。目前政府管理机制存在的主要问题有以下几个方面:
(一)政府管理理念陈旧,不适应经济社会发展。
如何更好地为社会、为公民提供公共服务,是现代政府最基本的价值理念。但在现实中,不少陈旧的行政管理理念,还影响和束缚着政府机关及其工作人员的行为。(1)管制行政理念。由于中国有着几千年封建专制的传统,因此,统治行政的国家管理方式已成了一种根深蒂固的观念。建国后,中国仍沿用了管制行政的方式,实行高度集中的计划经济管理体制,致使现在政府公务人员还没有完全从管制行政的理念中真正的转变过来。(2)人治行政理念。由于受传统文化,以及现存的政治经济体制等方面弊端的影响,中国的政府管理带有浓厚的“人治色彩”。至今,按领导意志办事、人大于法、权大于法的现象仍然存在;视法律为儿戏、有法不依、执法不严、践踏法律的行为时有发生;法制意识淡薄、随意行政的习惯没有根本的改变 。
(二)政府职能尚未转变到位,职责权限不清。
由于我国原有的职能体系,是参照前苏联高度集中统一的计划经济模式建立起来的,是全能型的政府职能模式。在这种模式下,政府管了许多不该管、管不好也管不了的事情,政府“越位”、“缺位”、“错位”现象并存。“越位”表现在有些政府部门没有摆正政府在发展、建设中的位置,超越了市场经济条件下政府与企业、与市场、与社会之间应有的边界,承担了一些管不了和管不好的职能;“错位”表现在政府还沿袭着计划经济体制下政府行为的惯性,管理方式落后,市场意识淡薄,不同层级和同一层级的政府部门之间存在着职能交叉重叠、财权与事权不统一的问题;“缺位”表现在政府尚不能完全驾驭市场经济,在应该承担的市场监管、社会管理和公共服务等领域没能尽到责任 。因此,政府部门需要按照科学发展观的要求,切实转变职能,充分发挥市场配置资源的基础性作用,集中精力把该管的事情管好。
(三)政府管理运行机制不健全,存在着决策不科学、执行不规范、监督不到位的问题。
在政府决策机制方面。由于决策缺乏有效监督,特别是监督缺乏“刚性”,决策者基本不承担决策风险,致使政府决策随意性较大。同时,政府决策的信息和咨询组织还不健全,尤其是民间咨询组织参与政府决策的机制还不完善,公民参与政府决策的渠道还不畅通,决策失误的情况经常发生。在政府执行机制方面。(1)依法执行自觉性差。我国是一个有着几千年封建专制和“人治”传统的国家,旧的观念和习惯积淀太深,政府一些工作人员仍然很难将依法执行的必要性和重要性贯彻到具体的执行中去。(2)执行人员自由裁量权缺乏约束。政府执行人员在具体执行公务时,拥有较大的自由裁量权,极易造成自由裁量权的滥用,甚至会导致政府权力的异化和行政腐败的产生。在政府监督机制方面。从目前政府监督主体的实际情况来看,他们大多处于附属地位而缺乏必要的独立性,监督缺乏力度。各民主党派的监督由于不具有国家权力的性质,因而还只是流于形式 。由于政府与公民之间的信息不对称,公民难以对政府实施有效的监督。舆论监督的独立性不强,对重大监督案件只能避重就轻地作滞后报道,都造成了对政府的监督不力。
(四)政府自身建设不完善,缺乏科学的政绩考核机制和责任机制
首先,政府的政绩考核机制不科学。主要表现在:缺乏科学的考核指标。现行政府绩效评估指标过分强调GDP增长率,不能全面考核政府的绩效。致使各级政府领导只顾抓经济发展,在一定程度上阻碍了政府职能转变;考核评价主体单一。现行政府绩效评估多是政府内部评估,大多只是上级对下级的评估,缺乏公民和第三方的有效参与,致使政府行使权力失去外部监督,权力寻租和腐败在所难免。其次,政府的责任机制不健全。(1)政府管理中存在权责脱节、职责交叉问题。政府职能配置时往往“定权”明确而“定责”不清,从而造成了有权无责或责任不清的状况。此外,政府部门之间没有理顺关系,政府职能相互交叉。(2)政府的行政问责制还未制度化、规范化。问责往往取决于行政首长的意愿和意志,主观随意性大。还存在上级追究下级责任,而上级责任无人追究的问题,从而在最关键的地方造成无人负责的局面 。
二、创新政府管理机制的主要内容
现行行政管理体制存在的弊端直接影响政府全面正确履行职能,在一定程度上制约经济社会发展。所以,在市场经济体制已经建立并逐步完善的条件下,必须继续深化行政管理体制和政府机构改革,加快经济主导型政府向公共服务型政府的转变步伐,不断提高政府管理能力,提高行政效率,促进经济社会的全面发展。
(一)更新政府管理理念,重塑行政文化。
(1)以人为本理念。政府公务人员必须摒弃“官本位”的陈旧观念,牢固树立全心全意为人民服务的思想。在政府管理活动中,要消除一些政府部门“门难进、脸难看、事难办”的现象,简化办事程序,优化办事态度,提高办事效率。要将为民服务,为民执政作为政府管理的本质要求,把着力解决关系人民群众切身利益的问题、改善和提高人民群众生活水平作为政府工作的出发点与落脚点,努力建设服务型政府 。(2)法治理念。行政公务人员必须由“人情”行政理念转变为法治行政理念。政府管理要强化依法办事。实践中,政府一方面要根据有关法规设定相应的具体行政程序,规范各种行政行为和经济行为,确保政治经济良性运行;另一方面要强化执法监察,加大执法力度,真正做到令行禁止,政令畅通,以适应现代社会发展的需要。
(二)转变政府职能,明晰政府职责权限。
(1)正确处理好政府与市场、企业、社会的关系。政府职能转变是政府管理机制改革的核心内容。要明确政府的“角色”定位,按照强化、弱化、转化的要求实行职能转变。“强化”,就是要强化政府宏观调控职能。要将抓经济的重点转到制定经济社会发展规划,创造各类市场活动主体公平竞争的环境上来;要强化监管、服务的职能,规范各种市场行为。“弱化”,就是要弱化政府微观管理职能。应有效发挥市场对资源配置的基础性作用,使企业成为参与市场竞争的主体。“转化”,就是要转化政府的社会职能。将政府的部分工作交给社会中介组织,加速政府部分职能向社会的转化。(2)由以经济管理为主向社会管理和公共服务为主转变。在现代市场经济条件下,政府在继续完善经济调节,加强市场监管的同时,应更加注重加强社会管理和公共服务,把更多的精力放在促进社会事业发展上 。只有科学地界定好政府的职能,才能更好地促进经济社会的发展和人民生活水平的提高。
(三)完善政府管理运行机制,规范政府运作。
在政府决策机制方面。应当通过限制决策者的权力,强化决策者的责任,使决策者充分考虑各方面的因素,尽量避免决策失误。政府要注重培育和发展民间参谋咨询组织,建立健全专家咨询机制。在重大决策前,要广泛听取专家、学者和社会团体的意见。要不断完善人民群众利益表达和利益综合的机制。以此来提高政府决策的科学性、前瞻性和创造性。在政府执行机制方面。应建立起有效保障经济和社会持续、稳定、协调发展的法规框架体系,使政府执行人员在执行公务时做到有法可依,切实维护社会公正和正义。同时,实行行政执法责任制。在执行时坚决克服多头执法、执法不公的现象,一切依照法律法规办事,尽量避免侵害行政相对人的合法权益。一旦造成了侵害,应当承担起相应的法律责任 。在政府监督机制方面。(1)强化人大监督制约机制。要加强人大自身建设,健全组织机构,不断提高人大代表自身素质和监督能力。(2)完善行政监察部门监控机制。为了保证监察部门有效行使监察权,需变双重领导为垂直领导体制,监察部门自成系统,由上级监察部门垂直领导。(3)健全群众与舆论监督制约机制 。建立健全群众监督与举报的体系。同时,要强化新闻舆论的独立性来加大监督的力度。这样构筑起多主体、全方位的监督机制,切实保证政府公共行政权力的规范运作。
(四)加强政府自身建设,科学考核政绩,落实责任机制。
首先,设定科学的政绩考核机制。一方面,政府应建立一套科学、可行的评价指标体系。考核政绩时,应突破传统的做法,不只强调经济指标,确实形成一个良好的绩效考核机制,全面考核政府的绩效。另一方面,建构多元化绩效评价主体。应从局限于上级对下级的评估中转变过来,进一步加大政务公开的力度,以便于加强公民对政府的评估,强化第三方参与评估政府绩效。其次,健全政府的责任机制。一要明确权责关系。在政府职能配置时,明确权责关系,克服有权无责、权责不清的情况。同时,要理清部门之间的关系,避免权责交叉。二要完善政府的行政问责制度。当前政府中的行政问责制还仅仅限于行政首长对下级的问责。因此就应完善社会问责制,就是完善来自社会、媒体、利益群体与公民对政府的“自下而上”的问责。应当明确,责任机制的完善不仅需要政府不断强化自身的政治、法律、行政、道德等责任,还需要动员全社会的力量,形成有效的权力监督和运行机制 。
三、结语
六次行政管理体制改革,促进了政府管理机制的不断完善和发展,为我国经济社会的繁荣进步发挥了重要的保障作用。但不可否认的是,一些深层次的问题仍未得到根本解决。因此,我们需要继续深化行政管理体制和政府机构改革,进一步创新政府管理机制,不断提高政府管理能力,实现到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的改革目标,为实现科学发展和促进社会和谐提供有力的保障和强大的动力。
(作者单位:南昌大学公共管理学院)
注释:
经济全球化视域下中国行政理念的创新.远安县人民政府网,2009(11).
许鹿.和谐社会背景下的政府管理体制创新.贵州民族学院学报(哲学社会科学版),2005(6).
余敏江.我国县级政府管理机制创新析论.重庆社会科学,2002(1).
俞桂海.构建公共服务型地方政府管理机制创新研究.行政与法,2009(2).
陈奇星.我国特大城市政府管理体制创新的对策研究.上海行政学院学报,2005(4).
关键词 政府管理机制成效主要问题创新
中图分类号:D630文献标识码:A
政府管理机制在公共行政管理活动中有着举足轻重的地位和作用,其是否科学合理,直接影响公共行政管理的整体水平和效率,影响经济、社会的发展。改革开放以来,我国在坚持以经济建设为中心的同时,以机构改革为主线,不断推进政府管理机制改革。党的十七大提出了加快行政管理体制改革、建设服务型政府的任务,党的十七届二中全会提出要坚定不移地把行政管理体制改革推向前进,到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的目标。因此,进一步深化行政体制改革,构建适应社会主义市场经济发展需要的、具有中国特色的政府管理体制仍然是今后较长时期内的一项重要任务。
一、现行政府管理机制的主要问题
从总体上看,我国的政府管理机制基本适应经济社会发展的要求,有力保障了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。但是,我们也必须清醒地看到,由于利益驱动形成的阻力、传统的计划经济管理模式的惯性、行政法规和市场组织不健全的影响,一些深层次的问题虽经多次改革仍未能得到根本解决。目前政府管理机制存在的主要问题有以下几个方面:
(一)政府管理理念陈旧,不适应经济社会发展。
如何更好地为社会、为公民提供公共服务,是现代政府最基本的价值理念。但在现实中,不少陈旧的行政管理理念,还影响和束缚着政府机关及其工作人员的行为。(1)管制行政理念。由于中国有着几千年封建专制的传统,因此,统治行政的国家管理方式已成了一种根深蒂固的观念。建国后,中国仍沿用了管制行政的方式,实行高度集中的计划经济管理体制,致使现在政府公务人员还没有完全从管制行政的理念中真正的转变过来。(2)人治行政理念。由于受传统文化,以及现存的政治经济体制等方面弊端的影响,中国的政府管理带有浓厚的“人治色彩”。至今,按领导意志办事、人大于法、权大于法的现象仍然存在;视法律为儿戏、有法不依、执法不严、践踏法律的行为时有发生;法制意识淡薄、随意行政的习惯没有根本的改变 。
(二)政府职能尚未转变到位,职责权限不清。
由于我国原有的职能体系,是参照前苏联高度集中统一的计划经济模式建立起来的,是全能型的政府职能模式。在这种模式下,政府管了许多不该管、管不好也管不了的事情,政府“越位”、“缺位”、“错位”现象并存。“越位”表现在有些政府部门没有摆正政府在发展、建设中的位置,超越了市场经济条件下政府与企业、与市场、与社会之间应有的边界,承担了一些管不了和管不好的职能;“错位”表现在政府还沿袭着计划经济体制下政府行为的惯性,管理方式落后,市场意识淡薄,不同层级和同一层级的政府部门之间存在着职能交叉重叠、财权与事权不统一的问题;“缺位”表现在政府尚不能完全驾驭市场经济,在应该承担的市场监管、社会管理和公共服务等领域没能尽到责任 。因此,政府部门需要按照科学发展观的要求,切实转变职能,充分发挥市场配置资源的基础性作用,集中精力把该管的事情管好。
(三)政府管理运行机制不健全,存在着决策不科学、执行不规范、监督不到位的问题。
在政府决策机制方面。由于决策缺乏有效监督,特别是监督缺乏“刚性”,决策者基本不承担决策风险,致使政府决策随意性较大。同时,政府决策的信息和咨询组织还不健全,尤其是民间咨询组织参与政府决策的机制还不完善,公民参与政府决策的渠道还不畅通,决策失误的情况经常发生。在政府执行机制方面。(1)依法执行自觉性差。我国是一个有着几千年封建专制和“人治”传统的国家,旧的观念和习惯积淀太深,政府一些工作人员仍然很难将依法执行的必要性和重要性贯彻到具体的执行中去。(2)执行人员自由裁量权缺乏约束。政府执行人员在具体执行公务时,拥有较大的自由裁量权,极易造成自由裁量权的滥用,甚至会导致政府权力的异化和行政腐败的产生。在政府监督机制方面。从目前政府监督主体的实际情况来看,他们大多处于附属地位而缺乏必要的独立性,监督缺乏力度。各民主党派的监督由于不具有国家权力的性质,因而还只是流于形式 。由于政府与公民之间的信息不对称,公民难以对政府实施有效的监督。舆论监督的独立性不强,对重大监督案件只能避重就轻地作滞后报道,都造成了对政府的监督不力。
(四)政府自身建设不完善,缺乏科学的政绩考核机制和责任机制
首先,政府的政绩考核机制不科学。主要表现在:缺乏科学的考核指标。现行政府绩效评估指标过分强调GDP增长率,不能全面考核政府的绩效。致使各级政府领导只顾抓经济发展,在一定程度上阻碍了政府职能转变;考核评价主体单一。现行政府绩效评估多是政府内部评估,大多只是上级对下级的评估,缺乏公民和第三方的有效参与,致使政府行使权力失去外部监督,权力寻租和腐败在所难免。其次,政府的责任机制不健全。(1)政府管理中存在权责脱节、职责交叉问题。政府职能配置时往往“定权”明确而“定责”不清,从而造成了有权无责或责任不清的状况。此外,政府部门之间没有理顺关系,政府职能相互交叉。(2)政府的行政问责制还未制度化、规范化。问责往往取决于行政首长的意愿和意志,主观随意性大。还存在上级追究下级责任,而上级责任无人追究的问题,从而在最关键的地方造成无人负责的局面 。
二、创新政府管理机制的主要内容
现行行政管理体制存在的弊端直接影响政府全面正确履行职能,在一定程度上制约经济社会发展。所以,在市场经济体制已经建立并逐步完善的条件下,必须继续深化行政管理体制和政府机构改革,加快经济主导型政府向公共服务型政府的转变步伐,不断提高政府管理能力,提高行政效率,促进经济社会的全面发展。
(一)更新政府管理理念,重塑行政文化。
(1)以人为本理念。政府公务人员必须摒弃“官本位”的陈旧观念,牢固树立全心全意为人民服务的思想。在政府管理活动中,要消除一些政府部门“门难进、脸难看、事难办”的现象,简化办事程序,优化办事态度,提高办事效率。要将为民服务,为民执政作为政府管理的本质要求,把着力解决关系人民群众切身利益的问题、改善和提高人民群众生活水平作为政府工作的出发点与落脚点,努力建设服务型政府 。(2)法治理念。行政公务人员必须由“人情”行政理念转变为法治行政理念。政府管理要强化依法办事。实践中,政府一方面要根据有关法规设定相应的具体行政程序,规范各种行政行为和经济行为,确保政治经济良性运行;另一方面要强化执法监察,加大执法力度,真正做到令行禁止,政令畅通,以适应现代社会发展的需要。
(二)转变政府职能,明晰政府职责权限。
(1)正确处理好政府与市场、企业、社会的关系。政府职能转变是政府管理机制改革的核心内容。要明确政府的“角色”定位,按照强化、弱化、转化的要求实行职能转变。“强化”,就是要强化政府宏观调控职能。要将抓经济的重点转到制定经济社会发展规划,创造各类市场活动主体公平竞争的环境上来;要强化监管、服务的职能,规范各种市场行为。“弱化”,就是要弱化政府微观管理职能。应有效发挥市场对资源配置的基础性作用,使企业成为参与市场竞争的主体。“转化”,就是要转化政府的社会职能。将政府的部分工作交给社会中介组织,加速政府部分职能向社会的转化。(2)由以经济管理为主向社会管理和公共服务为主转变。在现代市场经济条件下,政府在继续完善经济调节,加强市场监管的同时,应更加注重加强社会管理和公共服务,把更多的精力放在促进社会事业发展上 。只有科学地界定好政府的职能,才能更好地促进经济社会的发展和人民生活水平的提高。
(三)完善政府管理运行机制,规范政府运作。
在政府决策机制方面。应当通过限制决策者的权力,强化决策者的责任,使决策者充分考虑各方面的因素,尽量避免决策失误。政府要注重培育和发展民间参谋咨询组织,建立健全专家咨询机制。在重大决策前,要广泛听取专家、学者和社会团体的意见。要不断完善人民群众利益表达和利益综合的机制。以此来提高政府决策的科学性、前瞻性和创造性。在政府执行机制方面。应建立起有效保障经济和社会持续、稳定、协调发展的法规框架体系,使政府执行人员在执行公务时做到有法可依,切实维护社会公正和正义。同时,实行行政执法责任制。在执行时坚决克服多头执法、执法不公的现象,一切依照法律法规办事,尽量避免侵害行政相对人的合法权益。一旦造成了侵害,应当承担起相应的法律责任 。在政府监督机制方面。(1)强化人大监督制约机制。要加强人大自身建设,健全组织机构,不断提高人大代表自身素质和监督能力。(2)完善行政监察部门监控机制。为了保证监察部门有效行使监察权,需变双重领导为垂直领导体制,监察部门自成系统,由上级监察部门垂直领导。(3)健全群众与舆论监督制约机制 。建立健全群众监督与举报的体系。同时,要强化新闻舆论的独立性来加大监督的力度。这样构筑起多主体、全方位的监督机制,切实保证政府公共行政权力的规范运作。
(四)加强政府自身建设,科学考核政绩,落实责任机制。
首先,设定科学的政绩考核机制。一方面,政府应建立一套科学、可行的评价指标体系。考核政绩时,应突破传统的做法,不只强调经济指标,确实形成一个良好的绩效考核机制,全面考核政府的绩效。另一方面,建构多元化绩效评价主体。应从局限于上级对下级的评估中转变过来,进一步加大政务公开的力度,以便于加强公民对政府的评估,强化第三方参与评估政府绩效。其次,健全政府的责任机制。一要明确权责关系。在政府职能配置时,明确权责关系,克服有权无责、权责不清的情况。同时,要理清部门之间的关系,避免权责交叉。二要完善政府的行政问责制度。当前政府中的行政问责制还仅仅限于行政首长对下级的问责。因此就应完善社会问责制,就是完善来自社会、媒体、利益群体与公民对政府的“自下而上”的问责。应当明确,责任机制的完善不仅需要政府不断强化自身的政治、法律、行政、道德等责任,还需要动员全社会的力量,形成有效的权力监督和运行机制 。
三、结语
六次行政管理体制改革,促进了政府管理机制的不断完善和发展,为我国经济社会的繁荣进步发挥了重要的保障作用。但不可否认的是,一些深层次的问题仍未得到根本解决。因此,我们需要继续深化行政管理体制和政府机构改革,进一步创新政府管理机制,不断提高政府管理能力,实现到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的改革目标,为实现科学发展和促进社会和谐提供有力的保障和强大的动力。
(作者单位:南昌大学公共管理学院)
注释:
经济全球化视域下中国行政理念的创新.远安县人民政府网,2009(11).
许鹿.和谐社会背景下的政府管理体制创新.贵州民族学院学报(哲学社会科学版),2005(6).
余敏江.我国县级政府管理机制创新析论.重庆社会科学,2002(1).
俞桂海.构建公共服务型地方政府管理机制创新研究.行政与法,2009(2).
陈奇星.我国特大城市政府管理体制创新的对策研究.上海行政学院学报,2005(4).