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摘 要：住房公积金制度有效地解决了城镇职工的住房问题，促进房地产市场平稳健康发展，在城镇住房体系中具有重要作用。但是，社会经济的快速发展以及住房体制改革的不断深入，给住房公积金管理体制带来诸多问题，如政策优势不明显、覆盖范围有限、地域封闭性等。这些问题与对住房公积金的金融属性认识不足有关。充分认识住房公积金的金融作用，对于改革住房公积金制度，更好地发挥其在经济社会中的作用具有重要的现实意义。
关键词：住房公积金;金融市场;住房制度;房地产
一、住房公积金制度的发展
住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。
我国住房公积金制度最早于1991年在上海市进行试点，并逐步向全国推广。1994年，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》出台，提出全面推行住房公积金制度建设，并指明其目的：实行住房公积金制度有利于转变住房分配体制，有利于住房资金的积累、周转和政策性抵押贷款制度的建立，有利于提高职工购、建住房能力，促进住房建设。1998年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》将住房公积金的制度功能定位于实行住房分配货币化、发展住房金融的措施，并要求调整住房公积金贷款方向，主要用于职工个人购买、建造、大修理自住住房贷款。自此，住房公积金主要作用为城镇职工提供住房消费贷款，支持职工住房消费。2009年，经国务院批准，住房公积金贷款用于支持保障性住房建设试点工作。通过住房公积金的发展过程，住房公积金制度实质上是一项住房政策性金融制度[1]。
二、住房公积金制度存在的问题
住房公积金制度在推动住房制度改革方面发挥了积极作用，但社会经济发展到新阶段，制度相关问题日益突出，亟待解决。
（1）政策优势不明显
住房公积金制度的初衷是为了发挥住房公积金的互助作用，使缴存职工轮流利用低息贷款解决住房问题[2]。但“低存”损害只存不贷不提的职工的利益，“低贷”对缓解贷款职工的还款压力有限。个人住房贷款的利率优惠是住房公积金制度得以存在的基础，但在贷款金额有限、实际贷款周期不长的情况下，这种优势并不明显。
（2）覆盖范围有限
国家机关、事业单位和社会团体等各类在职员工可享受住房公积金的政策优惠，而相对于收入不稳定和存在风险隐患的个体商户和自由职业者，尽管他们也属于制度覆盖范围，但由于收入问题会导致这类低收入人群无法享受其合法权益[1]。因为在公积金贷款资格审核过程中，低收入人群无法保证定期还款甚至是有偿还款能力者也很难通过资格审核;相对而言高收入者就轻而易举。在这种苛刻的条件限制下，低收入或者收入不稳定人群就很难依法享受低息住房贷款政策，只能储存在低于市场利率水平的银行中，实际而言这就造成低收入者为高收入家庭贷款提供补贴的不公平局面。此外，我国各地区、各行业、各职位的收入也是天壤之别，而不公平的住房公积金缴存制度又再次造成二次分配不公平的局面。
（3）地域封闭性
住房公积金管理中心是一个可以审批发放贷款的准金融机构，但事业单位的性质，决定了其在个贷发放、资金结算、融资方面没有相应的许可。全国342个住房公积金管理中心各自封闭运作，由于资金来源单一，无法相互融通，在住房市场发展快速的地方，贷款发放难以满足职工需求，出现限贷或停贷情况;另一些地方则存在资金闲置。根据住房制度的管理机制，住房公积金由决策委员会和管理中心共同运作。我国居民对住房公积金管理中心的职责和功能还没有明确的认识，缺乏足够的认识和模糊的定位。我国的公积金由管理中心和城乡建设部统一管理，但由于管理中心的地理位置和管理的封闭性，公积金的运作受到行政部门的干预。另外，管理中心没有相关的法律法规来明确其财务职能，导致一系列政策与财务之间的冲突需要解决。
（4）监管力度不足
住房公积金行业管理机构由当地市级中心指导，组织管理属于企业。因此，住房公积金行业管理机构缺乏执法力量，其约束力明显不足。一旦企业发生侵占、挪用、诈骗、贷款等违法违规行为，更多的将依靠行政手段，可能导致资金无法收回，违法行为无法得到处罚。这些现象将影响公积金制度的声誉，挫伤其他单位和职工个人参与公积金制度的积极性。
三、住房公积金的金融市场中的作用
（1）健全资金供给机制
提升住房公积金政策性金融的首要任务是完善资金供给机制。从短期看，住房公积金制度在保持城镇在岗职工强制缴存的基础上，进一步扩大了制度的覆盖面，包括个体工商户、兼职人员和其他灵活就业人员，体现了政策性住房金融的互助优势。当然，扩大住房公积金制度的改革不可能一蹴而就，要充分考虑新公民工作和收入的稳定性，估计潜在的扩张风险，掌握资金的动态平衡。同时，如果对扩大后的群体实施强制存款措施不可避免地会造成政策上的误解，建议对新群体实行自愿存款方式。在短期内，住房公积金实行“强制性+自愿性”缴存双轨制。而从长期来看，在着力解决公积金发展不平衡不充分的结构性矛盾下，考虑到强制缴存不利于资源优化配置和市场经济秩序，有违契约精神，为建立房地产市场长效机制和政策性住宅金融机构，構建住房公积金市场化供给机制，应逐步放开强制性缴纳硬性约束，全面提升资金归集弹性和韧性[3]。
（2）优化资金管理模式
优化住房公积金管理模式，关键在于突破地方运作的瓶颈，赋予公积金合理的流动权限。首先需要建立城际流动资本融资平台，设立试点省级政策性住房金融机构，如省级住房银行，省级监管单位，引导城市之间的钱交换。这不仅可以缓解城市公积金流动性资金的压力，提高使用效率的资本公积金流动性，这也是区域经济协调发展的体现。在此基础上，构建省际住房公积金借贷机制，即在实现公积金跨市流动的基础上，进一步促进公积金跨省流动。在此基础上，我们建立了国家政策性住房金融机构，如国家住房银行，真正实现国家的互连公积金，这不仅提高了效率，也在很大程度上减轻了公积金的供给和需求之间的矛盾。 （3）优化资金使用方式
完善住房公积金金融功能的关键在于合理有效地配置资本资源。坚持从人民群众中提取和使用住房公积金的基本理念，既要满足居民提款和贷款的基本需要，又要拓展住房公积金的基本功能。在支持购房的基础上，加强对住房租赁市场的政策支持。各地要因地制宜，制定差别化住房公积金提取政策，明确租赁住房提取条件，规范租赁住房提取金额，简化租赁住房提取要求，提高提取审计效率，防止弄虚作假。在保证住房公积金满足居民取现和贷款要求的前提下，存量资金可用于购买政府债券、存单、地方政府债券、政策性金融债券等高信用固定收益产品。同时，有条件的城市应积极推进公积金住房贷款资产证券化，或通过贷款资产盘活，或通过贴息融资，融资成本可从其增值收益中列支。
（4）完善资金风控体系
完善住房公积金的政策性金融功能，可以通过供给侧改革降低流动性风险。一是通过建立灵活的存款机制来增加资金总量;二是打破本土化运作模式，实现全国资本共享;三是通过拓宽投融资渠道，增强资本运营活力。同时，特别要注意住房公积金的信用风险，特别是扩大组织的贷款，建立住房公积金贷款，大数据平台实现跨部门的信息共享，实现信用评级和动态监测，实现差异化贷款政策。此外，通过创新管理，明确权责，优化团队，有效防控住房公积金运营风险。
结论
我国住房公积金制度的根本目标是解决人民基本住房问题，满足人民对住房的基本需求。社会经济的快速发展以及住房体制改革的不断深入，给住房公积金管理体制带来诸多问题，如政策优势不明显、覆盖范围有限、地域封闭性等。解决我国住房公积金制度存在的问题，必须充分认识到公积金金融属性，明确其在金融市场中的作用。在顺应市场发展的前提下，确定住房公积金金融化的方向，建立一套适合现代住房制度的金融体系，促进住房管理制度的科学化管理，从而有效促进经济社会的稳步发展。
参考文献：
[1]董鑫.找准政策定位 增强金融功能——浅谈住房公积金制度改革[J].中国机关后勤，2019（01）：53-55.
[2]留凤眉.关于住房公积金管理制度金融化的问题分析[J].中国商论，2019（22）：55-56.
[3]王先柱，吳义东.住房公积金政策性金融功能提升研究——现实需求、内在逻辑与思路设计[J].江苏行政学院学报，2018（04）：43-50.
作者简介：
陈光丽（1966—），女，陕西省安康市，安康市住房公积金经办中心，职称：中级经济师，专科学历 研究方向：住房公积金管理。
关键词：住房公积金;金融市场;住房制度;房地产
一、住房公积金制度的发展
住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。
我国住房公积金制度最早于1991年在上海市进行试点，并逐步向全国推广。1994年，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》出台，提出全面推行住房公积金制度建设，并指明其目的：实行住房公积金制度有利于转变住房分配体制，有利于住房资金的积累、周转和政策性抵押贷款制度的建立，有利于提高职工购、建住房能力，促进住房建设。1998年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》将住房公积金的制度功能定位于实行住房分配货币化、发展住房金融的措施，并要求调整住房公积金贷款方向，主要用于职工个人购买、建造、大修理自住住房贷款。自此，住房公积金主要作用为城镇职工提供住房消费贷款，支持职工住房消费。2009年，经国务院批准，住房公积金贷款用于支持保障性住房建设试点工作。通过住房公积金的发展过程，住房公积金制度实质上是一项住房政策性金融制度[1]。
二、住房公积金制度存在的问题
住房公积金制度在推动住房制度改革方面发挥了积极作用，但社会经济发展到新阶段，制度相关问题日益突出，亟待解决。
（1）政策优势不明显
住房公积金制度的初衷是为了发挥住房公积金的互助作用，使缴存职工轮流利用低息贷款解决住房问题[2]。但“低存”损害只存不贷不提的职工的利益，“低贷”对缓解贷款职工的还款压力有限。个人住房贷款的利率优惠是住房公积金制度得以存在的基础，但在贷款金额有限、实际贷款周期不长的情况下，这种优势并不明显。
（2）覆盖范围有限
国家机关、事业单位和社会团体等各类在职员工可享受住房公积金的政策优惠，而相对于收入不稳定和存在风险隐患的个体商户和自由职业者，尽管他们也属于制度覆盖范围，但由于收入问题会导致这类低收入人群无法享受其合法权益[1]。因为在公积金贷款资格审核过程中，低收入人群无法保证定期还款甚至是有偿还款能力者也很难通过资格审核;相对而言高收入者就轻而易举。在这种苛刻的条件限制下，低收入或者收入不稳定人群就很难依法享受低息住房贷款政策，只能储存在低于市场利率水平的银行中，实际而言这就造成低收入者为高收入家庭贷款提供补贴的不公平局面。此外，我国各地区、各行业、各职位的收入也是天壤之别，而不公平的住房公积金缴存制度又再次造成二次分配不公平的局面。
（3）地域封闭性
住房公积金管理中心是一个可以审批发放贷款的准金融机构，但事业单位的性质，决定了其在个贷发放、资金结算、融资方面没有相应的许可。全国342个住房公积金管理中心各自封闭运作，由于资金来源单一，无法相互融通，在住房市场发展快速的地方，贷款发放难以满足职工需求，出现限贷或停贷情况;另一些地方则存在资金闲置。根据住房制度的管理机制，住房公积金由决策委员会和管理中心共同运作。我国居民对住房公积金管理中心的职责和功能还没有明确的认识，缺乏足够的认识和模糊的定位。我国的公积金由管理中心和城乡建设部统一管理，但由于管理中心的地理位置和管理的封闭性，公积金的运作受到行政部门的干预。另外，管理中心没有相关的法律法规来明确其财务职能，导致一系列政策与财务之间的冲突需要解决。
（4）监管力度不足
住房公积金行业管理机构由当地市级中心指导，组织管理属于企业。因此，住房公积金行业管理机构缺乏执法力量，其约束力明显不足。一旦企业发生侵占、挪用、诈骗、贷款等违法违规行为，更多的将依靠行政手段，可能导致资金无法收回，违法行为无法得到处罚。这些现象将影响公积金制度的声誉，挫伤其他单位和职工个人参与公积金制度的积极性。
三、住房公积金的金融市场中的作用
（1）健全资金供给机制
提升住房公积金政策性金融的首要任务是完善资金供给机制。从短期看，住房公积金制度在保持城镇在岗职工强制缴存的基础上，进一步扩大了制度的覆盖面，包括个体工商户、兼职人员和其他灵活就业人员，体现了政策性住房金融的互助优势。当然，扩大住房公积金制度的改革不可能一蹴而就，要充分考虑新公民工作和收入的稳定性，估计潜在的扩张风险，掌握资金的动态平衡。同时，如果对扩大后的群体实施强制存款措施不可避免地会造成政策上的误解，建议对新群体实行自愿存款方式。在短期内，住房公积金实行“强制性+自愿性”缴存双轨制。而从长期来看，在着力解决公积金发展不平衡不充分的结构性矛盾下，考虑到强制缴存不利于资源优化配置和市场经济秩序，有违契约精神，为建立房地产市场长效机制和政策性住宅金融机构，構建住房公积金市场化供给机制，应逐步放开强制性缴纳硬性约束，全面提升资金归集弹性和韧性[3]。
（2）优化资金管理模式
优化住房公积金管理模式，关键在于突破地方运作的瓶颈，赋予公积金合理的流动权限。首先需要建立城际流动资本融资平台，设立试点省级政策性住房金融机构，如省级住房银行，省级监管单位，引导城市之间的钱交换。这不仅可以缓解城市公积金流动性资金的压力，提高使用效率的资本公积金流动性，这也是区域经济协调发展的体现。在此基础上，构建省际住房公积金借贷机制，即在实现公积金跨市流动的基础上，进一步促进公积金跨省流动。在此基础上，我们建立了国家政策性住房金融机构，如国家住房银行，真正实现国家的互连公积金，这不仅提高了效率，也在很大程度上减轻了公积金的供给和需求之间的矛盾。 （3）优化资金使用方式
完善住房公积金金融功能的关键在于合理有效地配置资本资源。坚持从人民群众中提取和使用住房公积金的基本理念，既要满足居民提款和贷款的基本需要，又要拓展住房公积金的基本功能。在支持购房的基础上，加强对住房租赁市场的政策支持。各地要因地制宜，制定差别化住房公积金提取政策，明确租赁住房提取条件，规范租赁住房提取金额，简化租赁住房提取要求，提高提取审计效率，防止弄虚作假。在保证住房公积金满足居民取现和贷款要求的前提下，存量资金可用于购买政府债券、存单、地方政府债券、政策性金融债券等高信用固定收益产品。同时，有条件的城市应积极推进公积金住房贷款资产证券化，或通过贷款资产盘活，或通过贴息融资，融资成本可从其增值收益中列支。
（4）完善资金风控体系
完善住房公积金的政策性金融功能，可以通过供给侧改革降低流动性风险。一是通过建立灵活的存款机制来增加资金总量;二是打破本土化运作模式，实现全国资本共享;三是通过拓宽投融资渠道，增强资本运营活力。同时，特别要注意住房公积金的信用风险，特别是扩大组织的贷款，建立住房公积金贷款，大数据平台实现跨部门的信息共享，实现信用评级和动态监测，实现差异化贷款政策。此外，通过创新管理，明确权责，优化团队，有效防控住房公积金运营风险。
结论
我国住房公积金制度的根本目标是解决人民基本住房问题，满足人民对住房的基本需求。社会经济的快速发展以及住房体制改革的不断深入，给住房公积金管理体制带来诸多问题，如政策优势不明显、覆盖范围有限、地域封闭性等。解决我国住房公积金制度存在的问题，必须充分认识到公积金金融属性，明确其在金融市场中的作用。在顺应市场发展的前提下，确定住房公积金金融化的方向，建立一套适合现代住房制度的金融体系，促进住房管理制度的科学化管理，从而有效促进经济社会的稳步发展。
参考文献：
[1]董鑫.找准政策定位 增强金融功能——浅谈住房公积金制度改革[J].中国机关后勤，2019（01）：53-55.
[2]留凤眉.关于住房公积金管理制度金融化的问题分析[J].中国商论，2019（22）：55-56.
[3]王先柱，吳义东.住房公积金政策性金融功能提升研究——现实需求、内在逻辑与思路设计[J].江苏行政学院学报，2018（04）：43-50.
作者简介：
陈光丽（1966—），女，陕西省安康市，安康市住房公积金经办中心，职称：中级经济师，专科学历 研究方向：住房公积金管理。