论文部分内容阅读
摘 要:目前,我国失地农民社会保障体系还不完善,在很大程度上影响了社会和谐与稳定。建立和完善失地农民社会保障长效机制,已成为解决失地农民问题的当务之急和重中之重。鉴于失地农民的生存状况和实际困境,必须坚持与经济发展水平相适应、多层次保障方式相结合、与其他制度建设相兼容、公平与效率相结合等原则,改革征地制度,规范征地程序,提高补偿标准;必须创新制度设计,加强城乡统筹,建立长效机制。
关键词:失地农民;社会保障;长效机制;对策建议
中图分类号:F321.1 文献标识码:A文章编号:1008-4428(2010)05-115-03
随着城市化和工业化的快速推进,大量的农田被征用,失地农民大量出现。据资料统计,目前全国有失地农民4000多万,预测到2020年,将达8000万。农民失去土地,意味着失去了重要的收入来源,同时意味着失去了重要的生活保障,因为土地既是生产资料,又是生存供养保障的基础,现行征地制度虽然不会造成流离失所、背井离乡的境地,但如果不从长远发展的目标考虑,失地农民离开了唇齿相依的土地,一旦风险发生,就会给失地农民家庭造成生存危机,给社会带来不安定因素。因此,建立和完善失地农民社会保障长效机制,就成为解决失地农民问题的当务之急和重中之重。
一、建立失地农民社会保障长效机制的必要性和紧迫性
首先,这是保障失地农民生存权和发展权的需要。土地被征用后,失地农民失去了生产资料,一切生活资料必须通过市场购买的方式来实现,而随着国民经济的发展,生活消费支出必然会水涨船高,在现行征地补偿费用和安置补助费(包括地面附着建筑物)的标准较低的情况下,微薄的土地补偿远远不能满足农民的长远生计,农民吃老本吃空补偿款,且大多数失地农民缺乏维持生活的技能,预期的收入不确定性和不稳定性,使得失地农民的日后生存(包含养老问题)、子女就读和医疗开支毫无着落,生活将会变得更加窘迫。
其次,这是促进城市化和工业化的需要。城市化和工业化是经济发展的必然阶段,是提高人民生活水平的重要手段。通过城市化和工业化应有利于带动农民致富,缩小城乡差距,而不是拉大城乡差距,造成农民失地又失业,否则就失去了城市化的意义。如果由于城市化和工业化而征用农民的土地,造成失地农民的生活质量和水平的下降,就与党和政府快速发展生产力、日益提高人民生活水平的目标相悖。失地农民成了种田无地、就业无岗、低保无份的三无农民,必然影响社会的稳定,从而阻碍城市化和工业化的进程,因此,妥善解决失地农民的社会保障成为当务之急。
其三,这是统筹城乡协调发展的需要。城乡二元经济结构的长期存在是造成城乡明显差别的根本原因,城市居民有“三条保障线(养老保险、失业保险、最低生活保障制度)”拴住,不会到忍饥挨饿的地步,而农民一旦失去了土地,意味着失去了保障。长期以来,农民一直被排除在城市社会保障体系以外,我国城乡居民的差距呈明显的扩大趋势,因此,要实现社会保障的公平性和平等性,就必然要考虑为失地农民提供适当水平的社会保障。日后亡羊补牢,不如现在未雨绸缪,为失地农民未来生活提供保障,才有可能实现城乡经济的协调发展。没有在城市正式就业的失地农民实际上是处于农民和城市居民之间的一个特殊群体,他们为城市化做出了重要的贡献,国家为其建立适当水平的社会保障,义不容辞。目前为全体农民提供社会保障不太可能,但是为失地农民首先建立社会保障制度,是完全可行的。与此同时,以此为建立农村社会保障制度的突破口,逐步建立城乡统一的社会保障制度。
其四,这是改革传统安置方法无法保障失地农民的需要。传统的安置方式是靠行政性强制手段,给予被征地农民一次性货币安置(征地补偿),这种安置方式远远不能适应市场经济的发展。因为,货币安置是非就业性的安置,易造成失地农民吃现成的惰性,不能做到货币的保值增值,容易形成坐吃山空的现象。因此,急需建立一种为长远目标服务的保障制度-----失地农民的社会保障制度。如何解决当期生活和长远生计,成为文化水平低、缺乏技能的失地农民群体面临的一大难题,而就业安置则是解决的关键之一。
近些年来,党中央国务院对失地农民问题高度重视,先后出台了一系列的文件政策,为失地农民社会保障制度的建立和完善提供了强有力的保证。2004年国发28号文明确了被征地农民就业培训和社会保险资金的来源和渠道。国办发29号文明确了对被征地农民就业培训和社会保障工作“实行一把手负责制,建立责任追究制度”。并提出失地农民社会保障的指导性意见。2006年颁发的国发31号文,对土地征占亮出了一张强劲的底牌:社会保障费用不落实的不得批准征地。《物权法》第二编第42条明确提出,征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补费等费用,安排被征地农民的社会保障费用。劳动保障部、国土资源部联合下发了《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》。所有这些充分说明失地农民社会保障已受到了党和政府的高度重视,也为失地农民社会保障制度顺利实施提供了强有力的保证。
二、建立失地农民社会保障长效机制应遵循的主要原则
1、与经济发展水平相适应的原则
社会保障的目的是保障失地农民的生存条件。失地农民失去其基本的生产资料土地,生活上必定会受到影响,因此为他们建立社会保障制度就是为了保障他们的生活。对社会保障水平的设计,现阶段不能太高,但是一定要能够维持基本的生活,如果连基本生活都无法维持,那也就失去了社会保障的意义。由于城乡二元制经济结构,城乡经济发展水平的差距逐渐拉大,如果保障水平设计很高,必然给地方财政带来很大的困难,如果保障水平过低,则不能保障其基本生活,鉴于各地经济发展不平衡,要求这种制度必须要与当地的经济发展水平相适应,应坚持因地制宜、适当水平、稳步推进、在一定范围内统筹平衡的改革思路。
2、多层次保障方式相结合的原则
失地农民社会保障要考虑保障方式的多层次,要建立最低生活保障制度,但重点是建立养老、医疗和失业保险,使失地农民老有所养,病有所医、就业有所保障。在建立失地农民社会保障的具体措施中,必须注意与城市社会保障体制的对接,因为在经济发展到一定程度的时候,必定会建立城乡一体的社会保障制度,因此在建立失地农民社会保障制度时要有长远的眼光。
3、与其他制度建设相兼容的原则
失地农民社会保障制度不能搞成一个完全独立的社会保障子系统,不能搞另立山头,独立王国式的社会保障制度,既要保持失地农民社会保障体系的一定的独立性和完整性,也要考虑与现行社会保障制度的兼容性和协调性,从而使失地农民社会保障与当前城市社会保障制度衔接起来。如目前实行的新型农村合作医疗制度、城镇职工基本医疗保险制度,以及城镇居民医疗保险制度,为失地农民提供了可供选择的保险制度,只要做好相关制度的合理衔接,失地农民基本医疗保险问题即可得到妥善解决。
4、公平与效率相统一的原则
公平和效率问题是建立社会保障制度不可回避的问题,建立失地农民社会保障制度也是一样,必需考虑增进公平和提高效率的关系。所谓公平就是要为每个符合条件的失地农民建立社会保障,人人受益。而效率则是既要保证失地农民的基本生活,又不会影响他们工作的积极性。如果过分追求社会保障的公平原则,追求大锅饭式公平,人人都享受相同水平的社会保障,这是一种“养懒汉”的保障制度,人们会逐渐形成依附社会保障的惰性;如果过分追求社会保障的效率原则,过分强调个人的承担的责任来提高保障水平,势必会给失地农民带来严重的经济负担,而无法承担,不利于失地农民社会保障制度的建立,因此,失地农民社会保障制度要统筹兼顾公平和效率两大原则。
三、建立失地农民社会保障长效机制的对策建议
当前,社会保障体系不完善,是影响我国社会和谐的一个突出矛盾。建立失地农民社会保障长效机制,对于深化改革、维护稳定、促进社会公平有着十分重要的作用。鉴于我国失地农民的生存现状,建议采取如下对策:
(一)改革征地制度,规范征地程序,提高补偿标准
1、严格限制征地的范围和目的。国家要在法律上明确农民所有的集体土地的产权,公权不能侵犯私权,国有产权也不能侵犯集体产权。尽快拿制定《失地农民社会保障法》等相关法律,依法保障失地农民的利益。要建立产权清晰的土地财产权利制度,最大限度地维护农民利益和保护可耕地资源。集约化利用土地是节约土地资源、减少失地农民增量和降低经济发展成本的战略选择。要规范和完善征地程序,即使因公共利益强制征用土地也不是简单的行政过程,而应遵循平等的产权交易规则。要严格执行《村民委员会组织法》的有关规定,充分发挥村民委员会在征地过程中的组织、监督及管理职责,依法维护农民对土地的集体所有权和承包经营权。
2、确立公平合理的征地补偿标准。因公共利益强制征地的,政府要运用本级财政收入进行补贴,适当提高土地补偿标准,使得补偿标准基本上以土地市场价格为基础,遵循平等原则。由于征地用途不同,如市政项目或非市政项目,商业用地或非商业用地之间的补偿标准不一致,导致相邻地块被不同项目征用时,补偿费悬殊较大,使被征地农民无法理解和接受。建议由于用途不同而产生的补偿收益部分,全额上缴县以上财政,专项用于补充社会保障基金,用于失地农民社会保障,而土地附着物和青苗费则全额补偿给失地农民。拆迁补偿标准可以参照城市房屋拆迁货币化安置的做法,使其能在原居住地或周边地区选购新房,或者可以由征地单位通过购买经济适用房等形式确保失地农民居有定所。
3、补偿资金实行统一管理。从法律意义上讲,土地补偿费属于农村集体经济组织所有,但失地农民要通过土地收益来换取社会保障,并且有的地方由于尚未建立规范的村务公开、财务公开制度,少数村干部依靠手中权力挥霍失地农民的保命钱,或巧取豪夺将集体资产收归自家所有。因此,从权利义务对等以及资金管理的安全角度讲,失地农民基本补偿标准以外的土地补偿资金应由县以上社会保障资金财政专户统一管理,专款专用。另外,为避免短期就业和隐性就业以及可能存在的暗箱操作,建议取消征地单位和原集体经济组织的安置就业补偿,全部实行货币化补偿,失地农民的就业通过市场导向、农民自愿、政府政策扶持等来实现。
(二)创新制度设计,加强城乡统筹,建立长效机制
1、推进农地征用创新机制。用市场化手段来解决农地征用问题的思路是探索农地直接入市交易制度。农村土地按照政府的土地供应计划直接进入土地建设用地市场,农民以转让土地承包经营权的方式实现农地的转用和土地转移,这样就可以运用市场机制对农民的土地承包经营权转让进行合理的直接补偿,保证农民在进入城市非农部门时能够支付转岗培训成本和社会保障成本。
2、建立最低生活保障机制。失地农民既不享有农民的土地保障,也不享有城市居民拥有的社会保障,但最低生活保障是全体国民都应享有的基本权利,应尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系,实现与城镇社保的对接。现实的做法是,设计一个与城市居民相对接近、便于今后与城镇社保体系相衔接的操作方案,先养老保险,后医疗保险和失业保险,因地制宜、循序渐进。城镇养老、医疗、低保应扩大覆盖面,首先覆盖失地农民,社保标准要逐步提高,失地农民享受低保标准应等同城镇居民。建立家庭养老和社会养老保险相结合的机制,提高养老保障成效。依托集体经济组织或社区,建立完善互助医疗合作制度,并实行医疗产品配送下乡。
3、构建医疗养老保障机制。建立失地农民养老和医疗保险制度,其资金筹措应按国家、集体、个人及市场征地主体“四个一点”的思路解决。政府应统筹专项经费,划入劳动和社会保障部门“社保”专户,作为失地农民的“养命钱”。同时应明确规范各类征地主体无论是进行何种用途的土地征用,均应在土地收益中留出一块作为农民失地后的社会保障资金,并专户储存、专门机构管理;鉴于目前农民理财能力差和货币化安置存在一些弊端,应引导农民在土地补偿中拿出部分资金,购买基本医疗和养老保险;有条件的集体经济组织出资补贴一点;政府从经营土地收益中拿出一点。
4、完善教育培训保障机制。对进城入镇失地农民的教育培训保障,主要包含四大块:一是子女的九年制义务教育。失地农民进城后,其子女入学应与城镇居民的子女一视同仁,享受国家九年制义务教育所赋予的所有权利。二是对失地农民的职业技能培训。目前,失地农民的再就业面临两方面的困难:就业渠道不畅和就业技能缺乏。因而加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训,提高失地农民转岗再就业能力已成为当务之急。在加强失地农民的培训时,还应对其他农民进行培训,因为今天的有地农民可能就是明天的失地农民。加强教育培训,首先应建立健全以职业技术教育为主的、多层面的县乡村三级农民职业技能培训网络体系;其次是各级财政应拨出专款,建立农民职业技术培训专项资金,以党校、职校、县乡职业教育中心和农技推广中心、乡村成人学校等为载体,建立培训基地,充分利用公共财政资源,开展免费培训。三是对农业结构调整后的农村富余人员和失地农民进行现代市场经济知识和转岗再就业技能培训。四是把失地农民的培训工作,纳入城镇下岗人员再就业培训体系。
5、建立再就业保障机制。农民市民化的重要前提是农民就业的社会化、非农化和充分化。顺利实现就业是解决失地农民生活来源,加快其生产生活方式转变的重要保证。应按照市场化原则,制定城乡统一的劳动力就业政策,建立城乡统一的劳动力就业市场,实现城乡统筹就业。一是要引导和教育失地农民转变观念,破除“等、靠、要”思想,提高自谋职业、竞争就业的自觉性和能力,积极主动地参与市场化就业。鼓励、扶持失地农民自谋职业,可享受有关税费优惠政策。对开展自主创业的失地农民,农村信用社应继续发放小额贷款给予支持。二是鼓励征用地单位和其他工商企业尽量消化失地农民,对吸收失地农民的企业,应享受安排城镇下岗人员的有关税费优惠政策。三是建立以市、县两级劳动力市场为中心,以街道、乡镇劳动力管理服务站为网点的就业服务网络。打破城乡“藩篱”和所有制界限,取消对土地被征用劳动力在城镇就业的种种不合理限制,变“户籍门槛”为“素质门槛”。
6、提供法律援助和保障。对农民权益的保护必须树立平等保护的理念。农民权益的平等权保护在宪法层面上包括法律适用的平等权和法律制定的平等权。在立法中要对农民这一社会主体予以平等对待,禁止立法歧视。我国基于二元机构的非农偏好所制定的法律,明显是法律制定的不平等,应予修改乃至废止。另外要保证失地农民权益在法律适用上的平等。失地农民属于社会弱势群体,他们地位低下,经济能力有限,在征地过程和其他社会活动中,当他们的合法权益受到侵犯时,由于缺乏相应的法律知识和维权意识,宪法规定的“法律面前人人平等”的原则在他们身上无法体现。因此,要为失地农民提供多种方式的法律援助,使农民对土地权利的行使切实得到法律保护。
7、鼓励农民购买商业保险。目前,我国社会保障体系还不完善,社会保障覆盖面和保障水平都很低。在国家没有更多资金投入的情况下,健全我国社会保障体系必须走多元化发展道路。商业保险的参与是建立失地农民保障体系的必然。商业保险已不仅仅是产品和服务的一般供给,而且因其社会管理功能的发挥,成为一种有利于社会公平的重要制度安排。因此,须鼓励农民积极购买商业保险,以减轻政府负担,为自己今后的生活就业增添双保险。
失地农民问题事关改革发展和社会稳定大局,我们应按照科学发展观和构建和谐社会的要求,统筹城乡经济和社会发展,高度重视并积极探索解决城市化进程中失地农民的权益保护问题,完善货币化、市场化的征地安置制度,逐步建立起“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体新模式,实行土地征用与劳力安置、建立社会失业和养老保险同步进行,构建失地农民的长效保障机制,让农民充分分享城市化带来的现代文明成果。
参考文献:
[1]肖诗清.关于如何建立失地农民社会保障制度的思考, 赣州劳动保障网2006-11-13
[2]何金颖.社会保障中的政府责任——评中国的政府责任问题[J].社会保障制度,2004.
[3]郑萍.我国城市化进程中失地农民社会保障问题研究[J].福建论坛,2005,(12).
[4]陈云.纵言社保,畅想和谐.[J]中国社会保障 2006,(11).
[5]张靖,张凤荣,张军连.失地农民社会保障体系初探[J] 观察与思考,2005,(02).
[6]李亚华.解决失地农民保障问题的几点思考[J].武汉大学学报(哲学社会社会版),2004,(03).
[7]鲍海君.美次芳.论失地农民社会保障体系建设[J].管理世界.2002,(10).
[8]周辉.中国劳动保障报 2007,3819,(01).
作者简介:
孙曼娇,女,安徽安庆人,武汉大学政治与公共管理学院劳动与社会保障专业2007级学生。
关键词:失地农民;社会保障;长效机制;对策建议
中图分类号:F321.1 文献标识码:A文章编号:1008-4428(2010)05-115-03
随着城市化和工业化的快速推进,大量的农田被征用,失地农民大量出现。据资料统计,目前全国有失地农民4000多万,预测到2020年,将达8000万。农民失去土地,意味着失去了重要的收入来源,同时意味着失去了重要的生活保障,因为土地既是生产资料,又是生存供养保障的基础,现行征地制度虽然不会造成流离失所、背井离乡的境地,但如果不从长远发展的目标考虑,失地农民离开了唇齿相依的土地,一旦风险发生,就会给失地农民家庭造成生存危机,给社会带来不安定因素。因此,建立和完善失地农民社会保障长效机制,就成为解决失地农民问题的当务之急和重中之重。
一、建立失地农民社会保障长效机制的必要性和紧迫性
首先,这是保障失地农民生存权和发展权的需要。土地被征用后,失地农民失去了生产资料,一切生活资料必须通过市场购买的方式来实现,而随着国民经济的发展,生活消费支出必然会水涨船高,在现行征地补偿费用和安置补助费(包括地面附着建筑物)的标准较低的情况下,微薄的土地补偿远远不能满足农民的长远生计,农民吃老本吃空补偿款,且大多数失地农民缺乏维持生活的技能,预期的收入不确定性和不稳定性,使得失地农民的日后生存(包含养老问题)、子女就读和医疗开支毫无着落,生活将会变得更加窘迫。
其次,这是促进城市化和工业化的需要。城市化和工业化是经济发展的必然阶段,是提高人民生活水平的重要手段。通过城市化和工业化应有利于带动农民致富,缩小城乡差距,而不是拉大城乡差距,造成农民失地又失业,否则就失去了城市化的意义。如果由于城市化和工业化而征用农民的土地,造成失地农民的生活质量和水平的下降,就与党和政府快速发展生产力、日益提高人民生活水平的目标相悖。失地农民成了种田无地、就业无岗、低保无份的三无农民,必然影响社会的稳定,从而阻碍城市化和工业化的进程,因此,妥善解决失地农民的社会保障成为当务之急。
其三,这是统筹城乡协调发展的需要。城乡二元经济结构的长期存在是造成城乡明显差别的根本原因,城市居民有“三条保障线(养老保险、失业保险、最低生活保障制度)”拴住,不会到忍饥挨饿的地步,而农民一旦失去了土地,意味着失去了保障。长期以来,农民一直被排除在城市社会保障体系以外,我国城乡居民的差距呈明显的扩大趋势,因此,要实现社会保障的公平性和平等性,就必然要考虑为失地农民提供适当水平的社会保障。日后亡羊补牢,不如现在未雨绸缪,为失地农民未来生活提供保障,才有可能实现城乡经济的协调发展。没有在城市正式就业的失地农民实际上是处于农民和城市居民之间的一个特殊群体,他们为城市化做出了重要的贡献,国家为其建立适当水平的社会保障,义不容辞。目前为全体农民提供社会保障不太可能,但是为失地农民首先建立社会保障制度,是完全可行的。与此同时,以此为建立农村社会保障制度的突破口,逐步建立城乡统一的社会保障制度。
其四,这是改革传统安置方法无法保障失地农民的需要。传统的安置方式是靠行政性强制手段,给予被征地农民一次性货币安置(征地补偿),这种安置方式远远不能适应市场经济的发展。因为,货币安置是非就业性的安置,易造成失地农民吃现成的惰性,不能做到货币的保值增值,容易形成坐吃山空的现象。因此,急需建立一种为长远目标服务的保障制度-----失地农民的社会保障制度。如何解决当期生活和长远生计,成为文化水平低、缺乏技能的失地农民群体面临的一大难题,而就业安置则是解决的关键之一。
近些年来,党中央国务院对失地农民问题高度重视,先后出台了一系列的文件政策,为失地农民社会保障制度的建立和完善提供了强有力的保证。2004年国发28号文明确了被征地农民就业培训和社会保险资金的来源和渠道。国办发29号文明确了对被征地农民就业培训和社会保障工作“实行一把手负责制,建立责任追究制度”。并提出失地农民社会保障的指导性意见。2006年颁发的国发31号文,对土地征占亮出了一张强劲的底牌:社会保障费用不落实的不得批准征地。《物权法》第二编第42条明确提出,征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补费等费用,安排被征地农民的社会保障费用。劳动保障部、国土资源部联合下发了《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》。所有这些充分说明失地农民社会保障已受到了党和政府的高度重视,也为失地农民社会保障制度顺利实施提供了强有力的保证。
二、建立失地农民社会保障长效机制应遵循的主要原则
1、与经济发展水平相适应的原则
社会保障的目的是保障失地农民的生存条件。失地农民失去其基本的生产资料土地,生活上必定会受到影响,因此为他们建立社会保障制度就是为了保障他们的生活。对社会保障水平的设计,现阶段不能太高,但是一定要能够维持基本的生活,如果连基本生活都无法维持,那也就失去了社会保障的意义。由于城乡二元制经济结构,城乡经济发展水平的差距逐渐拉大,如果保障水平设计很高,必然给地方财政带来很大的困难,如果保障水平过低,则不能保障其基本生活,鉴于各地经济发展不平衡,要求这种制度必须要与当地的经济发展水平相适应,应坚持因地制宜、适当水平、稳步推进、在一定范围内统筹平衡的改革思路。
2、多层次保障方式相结合的原则
失地农民社会保障要考虑保障方式的多层次,要建立最低生活保障制度,但重点是建立养老、医疗和失业保险,使失地农民老有所养,病有所医、就业有所保障。在建立失地农民社会保障的具体措施中,必须注意与城市社会保障体制的对接,因为在经济发展到一定程度的时候,必定会建立城乡一体的社会保障制度,因此在建立失地农民社会保障制度时要有长远的眼光。
3、与其他制度建设相兼容的原则
失地农民社会保障制度不能搞成一个完全独立的社会保障子系统,不能搞另立山头,独立王国式的社会保障制度,既要保持失地农民社会保障体系的一定的独立性和完整性,也要考虑与现行社会保障制度的兼容性和协调性,从而使失地农民社会保障与当前城市社会保障制度衔接起来。如目前实行的新型农村合作医疗制度、城镇职工基本医疗保险制度,以及城镇居民医疗保险制度,为失地农民提供了可供选择的保险制度,只要做好相关制度的合理衔接,失地农民基本医疗保险问题即可得到妥善解决。
4、公平与效率相统一的原则
公平和效率问题是建立社会保障制度不可回避的问题,建立失地农民社会保障制度也是一样,必需考虑增进公平和提高效率的关系。所谓公平就是要为每个符合条件的失地农民建立社会保障,人人受益。而效率则是既要保证失地农民的基本生活,又不会影响他们工作的积极性。如果过分追求社会保障的公平原则,追求大锅饭式公平,人人都享受相同水平的社会保障,这是一种“养懒汉”的保障制度,人们会逐渐形成依附社会保障的惰性;如果过分追求社会保障的效率原则,过分强调个人的承担的责任来提高保障水平,势必会给失地农民带来严重的经济负担,而无法承担,不利于失地农民社会保障制度的建立,因此,失地农民社会保障制度要统筹兼顾公平和效率两大原则。
三、建立失地农民社会保障长效机制的对策建议
当前,社会保障体系不完善,是影响我国社会和谐的一个突出矛盾。建立失地农民社会保障长效机制,对于深化改革、维护稳定、促进社会公平有着十分重要的作用。鉴于我国失地农民的生存现状,建议采取如下对策:
(一)改革征地制度,规范征地程序,提高补偿标准
1、严格限制征地的范围和目的。国家要在法律上明确农民所有的集体土地的产权,公权不能侵犯私权,国有产权也不能侵犯集体产权。尽快拿制定《失地农民社会保障法》等相关法律,依法保障失地农民的利益。要建立产权清晰的土地财产权利制度,最大限度地维护农民利益和保护可耕地资源。集约化利用土地是节约土地资源、减少失地农民增量和降低经济发展成本的战略选择。要规范和完善征地程序,即使因公共利益强制征用土地也不是简单的行政过程,而应遵循平等的产权交易规则。要严格执行《村民委员会组织法》的有关规定,充分发挥村民委员会在征地过程中的组织、监督及管理职责,依法维护农民对土地的集体所有权和承包经营权。
2、确立公平合理的征地补偿标准。因公共利益强制征地的,政府要运用本级财政收入进行补贴,适当提高土地补偿标准,使得补偿标准基本上以土地市场价格为基础,遵循平等原则。由于征地用途不同,如市政项目或非市政项目,商业用地或非商业用地之间的补偿标准不一致,导致相邻地块被不同项目征用时,补偿费悬殊较大,使被征地农民无法理解和接受。建议由于用途不同而产生的补偿收益部分,全额上缴县以上财政,专项用于补充社会保障基金,用于失地农民社会保障,而土地附着物和青苗费则全额补偿给失地农民。拆迁补偿标准可以参照城市房屋拆迁货币化安置的做法,使其能在原居住地或周边地区选购新房,或者可以由征地单位通过购买经济适用房等形式确保失地农民居有定所。
3、补偿资金实行统一管理。从法律意义上讲,土地补偿费属于农村集体经济组织所有,但失地农民要通过土地收益来换取社会保障,并且有的地方由于尚未建立规范的村务公开、财务公开制度,少数村干部依靠手中权力挥霍失地农民的保命钱,或巧取豪夺将集体资产收归自家所有。因此,从权利义务对等以及资金管理的安全角度讲,失地农民基本补偿标准以外的土地补偿资金应由县以上社会保障资金财政专户统一管理,专款专用。另外,为避免短期就业和隐性就业以及可能存在的暗箱操作,建议取消征地单位和原集体经济组织的安置就业补偿,全部实行货币化补偿,失地农民的就业通过市场导向、农民自愿、政府政策扶持等来实现。
(二)创新制度设计,加强城乡统筹,建立长效机制
1、推进农地征用创新机制。用市场化手段来解决农地征用问题的思路是探索农地直接入市交易制度。农村土地按照政府的土地供应计划直接进入土地建设用地市场,农民以转让土地承包经营权的方式实现农地的转用和土地转移,这样就可以运用市场机制对农民的土地承包经营权转让进行合理的直接补偿,保证农民在进入城市非农部门时能够支付转岗培训成本和社会保障成本。
2、建立最低生活保障机制。失地农民既不享有农民的土地保障,也不享有城市居民拥有的社会保障,但最低生活保障是全体国民都应享有的基本权利,应尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系,实现与城镇社保的对接。现实的做法是,设计一个与城市居民相对接近、便于今后与城镇社保体系相衔接的操作方案,先养老保险,后医疗保险和失业保险,因地制宜、循序渐进。城镇养老、医疗、低保应扩大覆盖面,首先覆盖失地农民,社保标准要逐步提高,失地农民享受低保标准应等同城镇居民。建立家庭养老和社会养老保险相结合的机制,提高养老保障成效。依托集体经济组织或社区,建立完善互助医疗合作制度,并实行医疗产品配送下乡。
3、构建医疗养老保障机制。建立失地农民养老和医疗保险制度,其资金筹措应按国家、集体、个人及市场征地主体“四个一点”的思路解决。政府应统筹专项经费,划入劳动和社会保障部门“社保”专户,作为失地农民的“养命钱”。同时应明确规范各类征地主体无论是进行何种用途的土地征用,均应在土地收益中留出一块作为农民失地后的社会保障资金,并专户储存、专门机构管理;鉴于目前农民理财能力差和货币化安置存在一些弊端,应引导农民在土地补偿中拿出部分资金,购买基本医疗和养老保险;有条件的集体经济组织出资补贴一点;政府从经营土地收益中拿出一点。
4、完善教育培训保障机制。对进城入镇失地农民的教育培训保障,主要包含四大块:一是子女的九年制义务教育。失地农民进城后,其子女入学应与城镇居民的子女一视同仁,享受国家九年制义务教育所赋予的所有权利。二是对失地农民的职业技能培训。目前,失地农民的再就业面临两方面的困难:就业渠道不畅和就业技能缺乏。因而加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训,提高失地农民转岗再就业能力已成为当务之急。在加强失地农民的培训时,还应对其他农民进行培训,因为今天的有地农民可能就是明天的失地农民。加强教育培训,首先应建立健全以职业技术教育为主的、多层面的县乡村三级农民职业技能培训网络体系;其次是各级财政应拨出专款,建立农民职业技术培训专项资金,以党校、职校、县乡职业教育中心和农技推广中心、乡村成人学校等为载体,建立培训基地,充分利用公共财政资源,开展免费培训。三是对农业结构调整后的农村富余人员和失地农民进行现代市场经济知识和转岗再就业技能培训。四是把失地农民的培训工作,纳入城镇下岗人员再就业培训体系。
5、建立再就业保障机制。农民市民化的重要前提是农民就业的社会化、非农化和充分化。顺利实现就业是解决失地农民生活来源,加快其生产生活方式转变的重要保证。应按照市场化原则,制定城乡统一的劳动力就业政策,建立城乡统一的劳动力就业市场,实现城乡统筹就业。一是要引导和教育失地农民转变观念,破除“等、靠、要”思想,提高自谋职业、竞争就业的自觉性和能力,积极主动地参与市场化就业。鼓励、扶持失地农民自谋职业,可享受有关税费优惠政策。对开展自主创业的失地农民,农村信用社应继续发放小额贷款给予支持。二是鼓励征用地单位和其他工商企业尽量消化失地农民,对吸收失地农民的企业,应享受安排城镇下岗人员的有关税费优惠政策。三是建立以市、县两级劳动力市场为中心,以街道、乡镇劳动力管理服务站为网点的就业服务网络。打破城乡“藩篱”和所有制界限,取消对土地被征用劳动力在城镇就业的种种不合理限制,变“户籍门槛”为“素质门槛”。
6、提供法律援助和保障。对农民权益的保护必须树立平等保护的理念。农民权益的平等权保护在宪法层面上包括法律适用的平等权和法律制定的平等权。在立法中要对农民这一社会主体予以平等对待,禁止立法歧视。我国基于二元机构的非农偏好所制定的法律,明显是法律制定的不平等,应予修改乃至废止。另外要保证失地农民权益在法律适用上的平等。失地农民属于社会弱势群体,他们地位低下,经济能力有限,在征地过程和其他社会活动中,当他们的合法权益受到侵犯时,由于缺乏相应的法律知识和维权意识,宪法规定的“法律面前人人平等”的原则在他们身上无法体现。因此,要为失地农民提供多种方式的法律援助,使农民对土地权利的行使切实得到法律保护。
7、鼓励农民购买商业保险。目前,我国社会保障体系还不完善,社会保障覆盖面和保障水平都很低。在国家没有更多资金投入的情况下,健全我国社会保障体系必须走多元化发展道路。商业保险的参与是建立失地农民保障体系的必然。商业保险已不仅仅是产品和服务的一般供给,而且因其社会管理功能的发挥,成为一种有利于社会公平的重要制度安排。因此,须鼓励农民积极购买商业保险,以减轻政府负担,为自己今后的生活就业增添双保险。
失地农民问题事关改革发展和社会稳定大局,我们应按照科学发展观和构建和谐社会的要求,统筹城乡经济和社会发展,高度重视并积极探索解决城市化进程中失地农民的权益保护问题,完善货币化、市场化的征地安置制度,逐步建立起“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体新模式,实行土地征用与劳力安置、建立社会失业和养老保险同步进行,构建失地农民的长效保障机制,让农民充分分享城市化带来的现代文明成果。
参考文献:
[1]肖诗清.关于如何建立失地农民社会保障制度的思考, 赣州劳动保障网2006-11-13
[2]何金颖.社会保障中的政府责任——评中国的政府责任问题[J].社会保障制度,2004.
[3]郑萍.我国城市化进程中失地农民社会保障问题研究[J].福建论坛,2005,(12).
[4]陈云.纵言社保,畅想和谐.[J]中国社会保障 2006,(11).
[5]张靖,张凤荣,张军连.失地农民社会保障体系初探[J] 观察与思考,2005,(02).
[6]李亚华.解决失地农民保障问题的几点思考[J].武汉大学学报(哲学社会社会版),2004,(03).
[7]鲍海君.美次芳.论失地农民社会保障体系建设[J].管理世界.2002,(10).
[8]周辉.中国劳动保障报 2007,3819,(01).
作者简介:
孙曼娇,女,安徽安庆人,武汉大学政治与公共管理学院劳动与社会保障专业2007级学生。