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[摘要]本文通过分析北部湾经济区发展过程中遇到的问题,有针对性地提出一些解决方案与措施,其中主要从政府合作的角度出发,从改革政府职能、政绩考核、政府合作机制和注重区域利益方面讨论,为广西地方政府提供对策建议,以实现北部湾经济区更好、更快、更稳定地发展。
[关键词]北部湾经济区;政府合作;改革发展
2008年1月14日,国务院通过了《广西北部湾经济区发展规划(2006—2020)》,2010年1月1日,“中国—东盟”自由贸易区正式全面启动。广西北部湾经济区是我国西部大开发和面向东盟开放合作的重点地区,对于国家实施区域总体战略和互利共赢的开放战略具有重要意义。然而,在推进北部湾经济区建设中,如何将南宁、北海、钦州、防城港等各城市形成一个联动发展的城市群以实现共赢,是一个亟待解决的问题。加强区际合作(地方政府合作) 是公共行政改革的趋势,为此,区域内政府间应当转变政府职能,合理、明确地以法律法规的形式界定各级政府间的权责范围;加强政府间的交流,进行合作的战略规划,尽可能避免盲目竞争;建立合理、全面的政绩评估机制,顾全大局。
一、北部湾经济区政府合作中的现实难题
作为政府间一种重要关系,区际合作往往受政治制度、经济关系、社会文化等因素影响,因此有必要从渊源入手,探究和分析区际合作的存在问题及制度困境。
(一)地方保护主义阻碍
1.地方保护主义阻碍区际合作,“分工不合作”是区际合作的巨大障碍。“本位主义”为了追求局部利益甚至不惜损害整体利益。唐斯以演绎逻辑的方法,援引动物领域保护的行为来解释官僚体系中“本位主义”的起源。他认为每一个社会行为人(包括个人与团体) 都是“领域的霸主”,并将这个观念应用到官僚体系。这种“领域的霸主”本位主义造成不同政府之间合作的困难和阻力,甚至膨胀为地方保护主义。法国经济学家Sandra Poncet的研究表明,1997年中国国内省级间商品贸易平均关税达到了46% ,比10年前整整提高了11%。这一关税水平超过了欧盟各成员国之间的关税水平,和美国与加拿大之间的贸易关税相当 。合作结果的难以度量性、不可预期性以及合作利益难以公平分配的特性增加了地方政府之间深层次合作的难度[1]。2004年国务院发展研究中心“中国统一市场建设”课题组的调查报告共列举了42种包括数量控制、价格控制、工商检查等地方保护主义的方式。本位主义下的地方保护成为区际合作的严重阻碍。
2.财政经费分担问题,如区际合作中大抵有下列费用产生:搜寻成本。有合作意向的政府,为寻找最佳的合作伙伴而花费的成本,例如为收集尽可能多的信息所花费的人力、物力、财力;谈判成本,政府合作谈判双方,花费在谈判过程中的人力、物力、财力;合同成本。签署合同的开支,例如合同拟订、打印所需要的开支;履行成本,为了履行合同中的事项,必须建立相应的机构,配备人员,以及运转这些组织机构所需要的费用;监督成本,对区际合作中应尽事项,合作方应尽力完成并接受对方监督。监督成本包括建立监督体系、反馈机制、仲裁机制及处罚机制等一系列制度与机构。依据我国现行财政制度,经费分担一般实行财政包干制度。各合作方为了实现自身利益最大化,追求以最少的投入获取最大产出,总是尽量减少自己的成本。此外,现今有不少地方政府财政经费不足,尚有许多财源须依赖中央补助或转移支付,因此在处理区际合作跨区域事务上,自然会有经费分担的争议。
二、北部湾经济区政府合作中的制度难题
(一)合作协调机制尚未有效建立
以长三角为例,近年来江苏、浙江各地纷纷以融入大上海、共享长三角区域经济合作收益作为自身发展战略。长三角地区各地方还是按照自身发展的内在逻辑和实际需要,而不是从整个区域发展形态的内在要求出发来展开竞争,例如,苏州与上海为争夺外资竞相出台更为优惠的政策,长三角各地区之间的产业结构相似系数极高,重复建设和资源的浪费现象非常严重。这种规划缺乏整体性,而且在目前的地方管理体制下,将形成新的“块块结构”,以及由此导致的新的“块块竞争”和“块块封锁”。表现之二为区际合作的组织形式制度化程度相对较低,组织形式较为松散,没有一套制度化的议事和决策机制,也没有建立一套功能性的组织机构。我国区际合作很多都是靠地方领导来推动的,一旦地方领导调动便容易使合作机制架空,而且当前我国的区际合作,还停留在各种会议制度与单项合作机制和组织上,一般采取集体磋商的形式,缺乏一系列成熟的、制度化的机制与组织。表现之三为中央政府角色“缺位”,未能及时提供有效的政策或制度保障。虽然地方政府的自主权日益增大,毕竟中央与地方政府之间仍然是领导与被领导的关系,地方政府的区际合作离不开宏观环境上的相关改革和制度保障。因此,中央政府应当在宏观层面上积极进行职能转变与制度创新,包括在税制、政企关系、自由市场、社会保障等方面,为区际合作创造良好的制度环境。
(二)法律制度缺乏
缺乏相关法律与制度的保障,我国宪法第八十九条规定: 中央政府(国务院)“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作,规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。宪法与地方政府组织法都规定了县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生等事务。“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作,有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定”。可见我国宪法和地方组织法涉及有关区际合作的具体规定和条例几乎是空白,法律只规范了各级政府管理其辖区范围内的事务,及上级机关(或中央政府) 在跨域事务的角色扮演,对于地方政府在区际合作中合作机制的建立、权利与责任分担等问题,根本没有谈及。这将对政府间的合作带来隐患: 一是地方的合作权限为中央或上级政府所有,地方自治权有被剥夺的危险;二是地方政府注重走“上级路线”而忽视同级政府间的合作,竭力从上级机关(或中央政府) 获得优惠政策;三是由于在实际处理经验模式未定、法制规定不足的状态中,区际合作事务的处理就变成“争权诿责”的情形,反而无法达到解决的目的,增生更多问题。一般而言,区际合作机制能否有效运转,取决于能否建构良好的制度环境、合理的组织安排以及完善的合作规则。其中,制度环境是基础保障,组织安排是结构保障,行为规则是具体的激励与约束保障。当前我国的区际合作,既没有完善的制度环境基础,又没有配套的组织结构保障,且相关法制存在严重缺陷,这必然引发区际合作中诸多问题的产生。
三、转变政府职能,促进北部湾政府合作
政府职能是公共行政的核心内容,直接体现公共行政的性质和方向。在新时期,政府职能也应该根据时代的变化而有所改革。北部湾经济区的顺利、快速发展需要广西北部湾区域政府根据北部湾的需要而改革。
(一)转变思想,更新观念,为转变政府职能提供思想源泉和动力
以北部湾的整体发展为利益中心,取消地方保护政策,为北部湾物资流通、资源优化配置提供政策支持。并以服务区域为自身的责任,彻底转变过去政府工作人员重权力轻责任、重管理轻服务的作风,强化服务和责任意识。政府间团结合作,共同为北部湾的发展献出自己的努力。
(二)坚持依法行政,保障区域间公平、公开、有序的竞争机制
市场经济其实就是竞争经济。而竞争就要有严格的竞争规则,以保证所有市场主体都能在公平、透明、有序的竞争机制下实现优胜劣汰。北部湾的发展,自然就会吸引很多企业、公司到该地区发展。为了引进更多的资金、人才、技术,区域政府应该提供一个平等的竞争环境,任其自由发展,在市场经济环境下实现优胜劣汰,同时带动北部湾经济的发展。
(三)建立服务型政府
服务型政府是指在共鸣本为、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来,以为公民服务为宗旨,实现服务为职能,承担着服务责任的政府。在服务型政府的职能上,不去过多追求“管得多的政府就是好政府”或“管得越少的政府就是好政府”等思想,而应是“最能服务于公民达到社会利益和整体福利最大化的政府就是好政府”理念。北部湾区域政府应本着这一理念服务北部湾。同时政府内部应引入竞争机制,提高公共服务的效率和质量,这从一方面也会起到吸引外资的作用。
四、建议一整套法制化的政府合作机制
(一)加强政府合作机制的法律化
加强政府合作机制的法律化,促使政府部门进行合作。首先,中央政府应重视有利于区域共同发展的法律政策,规章制度的出台。世界情势的不断发展,区域经济一体化的进程带来了机遇,同时也是提出了新的问题,《行政收费法》、《中华人民共和国行政许可法》以及单纯的《反不正当竞争法》和《反垄断法》并没有能够解决上述问题,如果能够制定出一部政府间关系法,强制地规定其行为,这样就可以促使政府进行主动地合作,也会积极地去为区域的经济发展而努力。其次,地方政府间合作建立在彼此间的法律确立上,政府间所达成的协议不应领导人的改变而改变,各地政府在达成某一项协议时,应在所达成协议的政府之间以法律形势确定下来,只有在中央提出异议与全国人大通过全体会议对此协议进行否定时,才能撤销此协议。
(二)完善管委会职责
目前国内一些城市合作实现了一定的市长联席会议制度。市长联席会议制度是城市间区域性政府联合体,旨在突破以行政区划、单一地区或单一城市发展的规划,建立区域内产业分工体系,促进城市间各个要素的融合和城市间市场衔接,推进和加快经济区社会经济的整体发展[2]。到目前为止,北部湾(广西)经济区规划建设管理委员会在北部湾的发展中发挥着重大的作用,但是北部湾的进一步发展需要管理委员会发挥更加重大的责任。它还需各地的市长加入到相关的联席会议制度中,协调地区政府间分歧、监督各区域政府按“北部湾整体利益行事”的责任。这样既能够分清管委会与地方政府的关系,又能够使其有效地履行职责,避免受到地方政府的干扰,而管理委员会的各项开支由中央直接调拨,又避免了各地的利益影响。
五、打破地区行政垄断,统一市场
由于政府的行政性介入,由此产生的地区市场封锁和地方保护主义加大了地方间的贸易成本,严重阻碍了区域经济合作的进程[3]。地区垄断的出现,从根本上说是由于目前政绩考核制度缺陷所致,它过于强调相关地区的经济发展和GDP数额增长。使得各地区领导为了地方利益而只注重自己在任时的政绩,就会使地区横纵的深入发展受到限制。所以,从整体上,各地应当以整个北部湾的全面发展为基础,促进政府间共同合作、互利共赢;第二,严格按政绩考核标准行事,并减少地方官员效益的调动频繁的情况,以减少官员急功近利,寻求短期经济效益的行为;第三,中央政府要为北部湾政绩考核营造一个良好的环境,使其产生实际效用。
另一方面,为了打破地区垄断,形成统一市场,还要严格依法行事。市场经济也是法治经济,政府合作要依法办事。我国宪法中明确禁止地方政府分割市场的行为,条文核心是“不得以任何形式限制国内自由贸易”;明确、细化违宪审查程序,切实建立违宪审查制度,以宪法诉讼,行政诉讼等方式防范、惩戒分割统一市场的行为。在2008年8月1日施行的《反垄断法》第五章中规定了行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力排除、限制竞争。为了北部湾的经济发展,区域政府应该依法行政,建立统一市场,使北部湾资源优化配置,减少重复建设。
[参考文献]
[1]李尧远,任宗哲.我国区域经济发展中地方政府合作困难的原因与措施探析[J].西北大学学报(哲学社会科学版),2009,(5):150.
[2]杨爱平.论区域一体化下的区域间政府合作——动因、模式及展望[J].政治学研究,2007,(3):85.
[3]鲍丰彬.我国区域经济合作发展中的政府行为探析[J].山东社会科学,2008,(5):109.
[作者简介]黄竹胜(1967—),男,广西师范大学法学院教授,宪法与行政法学博士,研究方向:法理学、宪法与行政法学;练琪(1981—),女,广西师范大学环境与资源学院讲师,法学理论硕士,研究方向:行政法、思想政治教育。
[基金项目]本课题为2008年度广西教育厅面上项目。
[关键词]北部湾经济区;政府合作;改革发展
2008年1月14日,国务院通过了《广西北部湾经济区发展规划(2006—2020)》,2010年1月1日,“中国—东盟”自由贸易区正式全面启动。广西北部湾经济区是我国西部大开发和面向东盟开放合作的重点地区,对于国家实施区域总体战略和互利共赢的开放战略具有重要意义。然而,在推进北部湾经济区建设中,如何将南宁、北海、钦州、防城港等各城市形成一个联动发展的城市群以实现共赢,是一个亟待解决的问题。加强区际合作(地方政府合作) 是公共行政改革的趋势,为此,区域内政府间应当转变政府职能,合理、明确地以法律法规的形式界定各级政府间的权责范围;加强政府间的交流,进行合作的战略规划,尽可能避免盲目竞争;建立合理、全面的政绩评估机制,顾全大局。
一、北部湾经济区政府合作中的现实难题
作为政府间一种重要关系,区际合作往往受政治制度、经济关系、社会文化等因素影响,因此有必要从渊源入手,探究和分析区际合作的存在问题及制度困境。
(一)地方保护主义阻碍
1.地方保护主义阻碍区际合作,“分工不合作”是区际合作的巨大障碍。“本位主义”为了追求局部利益甚至不惜损害整体利益。唐斯以演绎逻辑的方法,援引动物领域保护的行为来解释官僚体系中“本位主义”的起源。他认为每一个社会行为人(包括个人与团体) 都是“领域的霸主”,并将这个观念应用到官僚体系。这种“领域的霸主”本位主义造成不同政府之间合作的困难和阻力,甚至膨胀为地方保护主义。法国经济学家Sandra Poncet的研究表明,1997年中国国内省级间商品贸易平均关税达到了46% ,比10年前整整提高了11%。这一关税水平超过了欧盟各成员国之间的关税水平,和美国与加拿大之间的贸易关税相当 。合作结果的难以度量性、不可预期性以及合作利益难以公平分配的特性增加了地方政府之间深层次合作的难度[1]。2004年国务院发展研究中心“中国统一市场建设”课题组的调查报告共列举了42种包括数量控制、价格控制、工商检查等地方保护主义的方式。本位主义下的地方保护成为区际合作的严重阻碍。
2.财政经费分担问题,如区际合作中大抵有下列费用产生:搜寻成本。有合作意向的政府,为寻找最佳的合作伙伴而花费的成本,例如为收集尽可能多的信息所花费的人力、物力、财力;谈判成本,政府合作谈判双方,花费在谈判过程中的人力、物力、财力;合同成本。签署合同的开支,例如合同拟订、打印所需要的开支;履行成本,为了履行合同中的事项,必须建立相应的机构,配备人员,以及运转这些组织机构所需要的费用;监督成本,对区际合作中应尽事项,合作方应尽力完成并接受对方监督。监督成本包括建立监督体系、反馈机制、仲裁机制及处罚机制等一系列制度与机构。依据我国现行财政制度,经费分担一般实行财政包干制度。各合作方为了实现自身利益最大化,追求以最少的投入获取最大产出,总是尽量减少自己的成本。此外,现今有不少地方政府财政经费不足,尚有许多财源须依赖中央补助或转移支付,因此在处理区际合作跨区域事务上,自然会有经费分担的争议。
二、北部湾经济区政府合作中的制度难题
(一)合作协调机制尚未有效建立
以长三角为例,近年来江苏、浙江各地纷纷以融入大上海、共享长三角区域经济合作收益作为自身发展战略。长三角地区各地方还是按照自身发展的内在逻辑和实际需要,而不是从整个区域发展形态的内在要求出发来展开竞争,例如,苏州与上海为争夺外资竞相出台更为优惠的政策,长三角各地区之间的产业结构相似系数极高,重复建设和资源的浪费现象非常严重。这种规划缺乏整体性,而且在目前的地方管理体制下,将形成新的“块块结构”,以及由此导致的新的“块块竞争”和“块块封锁”。表现之二为区际合作的组织形式制度化程度相对较低,组织形式较为松散,没有一套制度化的议事和决策机制,也没有建立一套功能性的组织机构。我国区际合作很多都是靠地方领导来推动的,一旦地方领导调动便容易使合作机制架空,而且当前我国的区际合作,还停留在各种会议制度与单项合作机制和组织上,一般采取集体磋商的形式,缺乏一系列成熟的、制度化的机制与组织。表现之三为中央政府角色“缺位”,未能及时提供有效的政策或制度保障。虽然地方政府的自主权日益增大,毕竟中央与地方政府之间仍然是领导与被领导的关系,地方政府的区际合作离不开宏观环境上的相关改革和制度保障。因此,中央政府应当在宏观层面上积极进行职能转变与制度创新,包括在税制、政企关系、自由市场、社会保障等方面,为区际合作创造良好的制度环境。
(二)法律制度缺乏
缺乏相关法律与制度的保障,我国宪法第八十九条规定: 中央政府(国务院)“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作,规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。宪法与地方政府组织法都规定了县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生等事务。“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作,有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定”。可见我国宪法和地方组织法涉及有关区际合作的具体规定和条例几乎是空白,法律只规范了各级政府管理其辖区范围内的事务,及上级机关(或中央政府) 在跨域事务的角色扮演,对于地方政府在区际合作中合作机制的建立、权利与责任分担等问题,根本没有谈及。这将对政府间的合作带来隐患: 一是地方的合作权限为中央或上级政府所有,地方自治权有被剥夺的危险;二是地方政府注重走“上级路线”而忽视同级政府间的合作,竭力从上级机关(或中央政府) 获得优惠政策;三是由于在实际处理经验模式未定、法制规定不足的状态中,区际合作事务的处理就变成“争权诿责”的情形,反而无法达到解决的目的,增生更多问题。一般而言,区际合作机制能否有效运转,取决于能否建构良好的制度环境、合理的组织安排以及完善的合作规则。其中,制度环境是基础保障,组织安排是结构保障,行为规则是具体的激励与约束保障。当前我国的区际合作,既没有完善的制度环境基础,又没有配套的组织结构保障,且相关法制存在严重缺陷,这必然引发区际合作中诸多问题的产生。
三、转变政府职能,促进北部湾政府合作
政府职能是公共行政的核心内容,直接体现公共行政的性质和方向。在新时期,政府职能也应该根据时代的变化而有所改革。北部湾经济区的顺利、快速发展需要广西北部湾区域政府根据北部湾的需要而改革。
(一)转变思想,更新观念,为转变政府职能提供思想源泉和动力
以北部湾的整体发展为利益中心,取消地方保护政策,为北部湾物资流通、资源优化配置提供政策支持。并以服务区域为自身的责任,彻底转变过去政府工作人员重权力轻责任、重管理轻服务的作风,强化服务和责任意识。政府间团结合作,共同为北部湾的发展献出自己的努力。
(二)坚持依法行政,保障区域间公平、公开、有序的竞争机制
市场经济其实就是竞争经济。而竞争就要有严格的竞争规则,以保证所有市场主体都能在公平、透明、有序的竞争机制下实现优胜劣汰。北部湾的发展,自然就会吸引很多企业、公司到该地区发展。为了引进更多的资金、人才、技术,区域政府应该提供一个平等的竞争环境,任其自由发展,在市场经济环境下实现优胜劣汰,同时带动北部湾经济的发展。
(三)建立服务型政府
服务型政府是指在共鸣本为、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来,以为公民服务为宗旨,实现服务为职能,承担着服务责任的政府。在服务型政府的职能上,不去过多追求“管得多的政府就是好政府”或“管得越少的政府就是好政府”等思想,而应是“最能服务于公民达到社会利益和整体福利最大化的政府就是好政府”理念。北部湾区域政府应本着这一理念服务北部湾。同时政府内部应引入竞争机制,提高公共服务的效率和质量,这从一方面也会起到吸引外资的作用。
四、建议一整套法制化的政府合作机制
(一)加强政府合作机制的法律化
加强政府合作机制的法律化,促使政府部门进行合作。首先,中央政府应重视有利于区域共同发展的法律政策,规章制度的出台。世界情势的不断发展,区域经济一体化的进程带来了机遇,同时也是提出了新的问题,《行政收费法》、《中华人民共和国行政许可法》以及单纯的《反不正当竞争法》和《反垄断法》并没有能够解决上述问题,如果能够制定出一部政府间关系法,强制地规定其行为,这样就可以促使政府进行主动地合作,也会积极地去为区域的经济发展而努力。其次,地方政府间合作建立在彼此间的法律确立上,政府间所达成的协议不应领导人的改变而改变,各地政府在达成某一项协议时,应在所达成协议的政府之间以法律形势确定下来,只有在中央提出异议与全国人大通过全体会议对此协议进行否定时,才能撤销此协议。
(二)完善管委会职责
目前国内一些城市合作实现了一定的市长联席会议制度。市长联席会议制度是城市间区域性政府联合体,旨在突破以行政区划、单一地区或单一城市发展的规划,建立区域内产业分工体系,促进城市间各个要素的融合和城市间市场衔接,推进和加快经济区社会经济的整体发展[2]。到目前为止,北部湾(广西)经济区规划建设管理委员会在北部湾的发展中发挥着重大的作用,但是北部湾的进一步发展需要管理委员会发挥更加重大的责任。它还需各地的市长加入到相关的联席会议制度中,协调地区政府间分歧、监督各区域政府按“北部湾整体利益行事”的责任。这样既能够分清管委会与地方政府的关系,又能够使其有效地履行职责,避免受到地方政府的干扰,而管理委员会的各项开支由中央直接调拨,又避免了各地的利益影响。
五、打破地区行政垄断,统一市场
由于政府的行政性介入,由此产生的地区市场封锁和地方保护主义加大了地方间的贸易成本,严重阻碍了区域经济合作的进程[3]。地区垄断的出现,从根本上说是由于目前政绩考核制度缺陷所致,它过于强调相关地区的经济发展和GDP数额增长。使得各地区领导为了地方利益而只注重自己在任时的政绩,就会使地区横纵的深入发展受到限制。所以,从整体上,各地应当以整个北部湾的全面发展为基础,促进政府间共同合作、互利共赢;第二,严格按政绩考核标准行事,并减少地方官员效益的调动频繁的情况,以减少官员急功近利,寻求短期经济效益的行为;第三,中央政府要为北部湾政绩考核营造一个良好的环境,使其产生实际效用。
另一方面,为了打破地区垄断,形成统一市场,还要严格依法行事。市场经济也是法治经济,政府合作要依法办事。我国宪法中明确禁止地方政府分割市场的行为,条文核心是“不得以任何形式限制国内自由贸易”;明确、细化违宪审查程序,切实建立违宪审查制度,以宪法诉讼,行政诉讼等方式防范、惩戒分割统一市场的行为。在2008年8月1日施行的《反垄断法》第五章中规定了行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力排除、限制竞争。为了北部湾的经济发展,区域政府应该依法行政,建立统一市场,使北部湾资源优化配置,减少重复建设。
[参考文献]
[1]李尧远,任宗哲.我国区域经济发展中地方政府合作困难的原因与措施探析[J].西北大学学报(哲学社会科学版),2009,(5):150.
[2]杨爱平.论区域一体化下的区域间政府合作——动因、模式及展望[J].政治学研究,2007,(3):85.
[3]鲍丰彬.我国区域经济合作发展中的政府行为探析[J].山东社会科学,2008,(5):109.
[作者简介]黄竹胜(1967—),男,广西师范大学法学院教授,宪法与行政法学博士,研究方向:法理学、宪法与行政法学;练琪(1981—),女,广西师范大学环境与资源学院讲师,法学理论硕士,研究方向:行政法、思想政治教育。
[基金项目]本课题为2008年度广西教育厅面上项目。