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摘要 我国目前对土地整理项目中的风险分析还未引起足够重视，甚至出现认识上的误区，针对土地整理项目中出现的各种问题，国土资源部土地整理中心及时提出了进行土地整理项目风险分析的问题。从风险的定义和类型入手，详细分析了土地整理项目风险的类别及其成因，针对目前我国土地整理项目风险分析中存在的问题，提出了土地整理风险规避的各种措施和要求。
关键词 土地整理；风险类型；风险分析；风险规避
中图分类号 F321.1文献标识码A文章编号1007-5739（2008）03-0231-02
国土资源部土地整理中心在2006年12月明确规定，在以后的土地整理项目中必须进行项目风险分析。土地整理项目从分类上看，属于公共事业性质的项目。如果国家大量资金投入进去没有收到应有的效果，那么将造成大量的国有资金流失，而且挫伤广大农民群众的积极性，造成恶劣的社会影响。
1土地整理项目风险类型和形成原因
风险是在一定条件下和一定时期内可能发生的各种结果的变动程度。在涉及风险问题的研究中，风险从广义上说是强调风险的不确定性，从狭义上说是强调风险损失的不确定性。
1.1风险研究中的风险分类
目前，我国学者和专家对风险的研究还处在初期阶段，对风险的分类主要有以下几种。
（1）按照风险发生的形态和损失的环境分类，可以将风险分为静态风险和动态风险。静态风险是在社会经济正常的情况下发生的由于不可抗力或人的错误行为引起的风险；动态风险是以社会经济的结构变动为直接原因产生的由于市场、需求、组织结构、技术、生产方式发生变化导致的风险。
（2）按照风险的性质分类，可以将风险分为纯粹风险和投机风险。纯粹风险是指只有损失无获利机会的风险，也叫特定风险；投机风险是指既有损失可能又有获利机会的风险，可能是与资产或商业行为有关的风险，也有可能是与资本或金融有关的风险。若按形态细分，纯粹风险有人的风险、财产风险和责任风险，投机风险有投资风险、经营风险和管理风险等。
（3）按照损失产生的原因分类，可将风险分为自然风险和人为风险。自然风险指的是由于自然界不可抗力而引起的自然灾害所导致的物质损失和人员伤亡等；人为风险是由人们的行为及各种政治、经济活动引起的风险。人为风险还可以分为：行为风险、经济风险、政治风险和技术风险。
（4）按照风险形成的原因分类，可将风险分为主观风险和客观风险。主观风险是由人们心理意识确定的风险；客观风险是客观存在的，可观察到的、可测量的风险。
（5）按照风险波及的范围分类，可将风险分为局部风险和全局风险。局部风险是指在某一局部范围内或某一环节存在的风险；全局风险是一种涉及全局、牵扯面很大的风险。
（6）按照风险控制程度分类，可以分为可控风险和不可控风险。可控风险是指人们能比较清楚地确定形成风险的原因和条件，能采取相对措施控制发生的风险；不可控风险是由于不可抗力而形成的风险，人们不能确定这种风险形成的原因和条件，表现为束手无策或无力控制。
（7）按照预期的风险损失的程度分类，可分为轻度风险、中度风险和高度风险。轻度风险是一种风险损失较低的风险，即便发生，危害也不大；中度风险是介于轻度和高度风险之间的风险，一旦发生，危害较大；高度风险是一种危害极大的风险，也称为重大风险或严重风险。
（8）按照风险存在的方式分类，分为潜在风险、延缓风险和突发风险。潜在风险是一种已经存在风险事故发生的可能性，且人们已经估计到损失程度与发生范围的风险；延缓风险是一种由于有利条件增强而抑制或改变了风险事故发生的风险；突发风险是由偶然发生的事件引起的人们事先没有预料到的风险。
（9）按照风险的来源分，可以将风险分为特殊风险和基本风险。特殊风险是指来源于特定的个人的风险，如残疾、死亡等；基本风险是来源于某个组织或整个社会的风险，如社会动乱、通货膨胀等。
1.2土地整理项目风险分类和成因分析
根据土地整理项目的进展阶段的不同，可以将风险分为前期风险、中期风险和后期风险。
1.2.1前期风险。前期风险主要发生在项目的立项申报阶段。立项申报阶段的工作主要包括项目选择和可行性研究2个部分。如果项目的选择没有按照科学的选择要求，而是按照项目主管单位人员权力的大小，不注重项目区的权属关系、基础设施条件和自然水资源情况，将对后面的一系列工作造成诸多不便；在可行性研究阶段，如果提供的资料不实，因规划设计是在可行性研究的基础上进行的，而施工图设计是在规划设计的基础上细化，施工图设计是直接指导施工的重要资料，这一连串的连锁反应为以后的种种不确定性风险埋下了祸根，使原本很安全的项目产生巨大的风险。
1.2.2中期风险。中期风险主要发生在项目的规划设计、工程招标和工程施工阶段。规划设计阶段是项目的定性阶段，是项目成败的中心环节，国土资源部土地整理中心和各个省市土地整理中心对此项工作都很重视，多次委派专家对此进行审查并严格要求设计单位修改，最少审1次，一般分为初审和复审，有的地方审查3次即初审、中审和复审。目前土地整理业务的主要工作是进行项目的规划设计工作。如果规划设计阶段没有按照当地的实际情况进行设计，脱离了项目的实际情况，那么将在后面的工程施工中造成重大的隐患，使项目存在巨大的风险。
工程招标阶段的风险在各个行业的工程招标中经常发生，在新兴的土地整理行业尤为明显，由于项目的资金基本都是国家投资，工程建设的标准相对较低，技术难度不大，没有高空作业，风险程度也不大，行业准入的门槛非常低，因此工程招标阶段是土地整理项目风险发生最多的阶段。
工程施工阶段是土地整理项目风险外在表现最明显的阶段，前面的种种风险在此阶段将进行汇总形成巨大的风险，即使项目的施工单位技术力量强大，操作规范，但是如果前面的工作没有做好，在此阶段也会产生巨大的工程风险。除了累积风险以外，在土地整理项目工程施工阶段本身也会产生风险，这和其他行业的建设工程风险类似。常见的有不可预见的施工现场条件的变化引起的损失或损坏风险、工程量变化而导致的价格变化风险和权属调整不到位、利益分配不均而产生农民阻工的风险。此外，还存在人为原因造成的资金风险、材料风险和施工技术风险等。资金风险主要表现在由于工程资金不能按时准确地到位，造成工程停工，施工人员的积极性降低，施工效率减退影响工程施工进度的风险。材料风险主要表现在材料数量不能及时到位和质量不符合标准，材料数量不能及时供应引起工程进度风险，材料的质量不符合标准，造成整体效益降低，工程设施过早损坏，严重导致农作物毁损等风险。施工技术风险主要表现在由于工程施工单位技术力量薄弱，不能正确理解施工图纸的设计意图，造成建成工程与设计不一致或达不到设计要求，影响工程质量和工程使用效果的发挥产生质量和效益风险。
1.2.3后期风险。后期风险主要发生在项目工程验收和后期管护阶段。工程验收阶段是检验工程质量阶段，由于土地整理工程作业面大，工程施工内容较分散，验收单位特别是省级验收管理部门不可能对项目区所有工程一一进行验收，主要的验收工作还是发生在县级土地整理项目管理部门，他们对工程验收承担主要责任。在工程验收阶段由于以上种种原因，不能像建筑工程那样面面俱到，尤其是对隐蔽工程的检查验收更是存在一定的困难。如果在验收阶段没有发现工程存在的各种质量问题，将丧失工程返工维修的最佳时期，相关单位存在一定程度的验收风险。
土地整理项目工程后期管护阶段是保证工程寿命、体现工程效益、促进农民增收的重要时期。
土地整理的目的增加耕地、完善基本农田设施条件、促进农民增产增收和推动社会主义新农村建设，前期工作的成果主要在后期表现出来，后期是对前期工作成果的巩固和完善，如果后期管理不善，影响工程的寿命，不能充分发挥工程建设的效果，预期的工程效益得不到体现，将严重影响农民的积极性和社会主义新农村建设的步伐。因此，土地整理工程后期管护不善也将对工程效益产生非常大的风险。
2土地整理项目风险分析中存在的问题
目前，我国大部分地区的土地整理项目都进行了土地整理项目风险分析，但是也存在不少问题，主要表现在以下几个方面。
（1）风险分析重形式轻内容。为了应付任务，很多项目的风险分析雷同，明显不同地区的项目风险分析的内容都一样，没有根据项目区的实际情况进行切合实际的分析。所作分析没有任何意义，每个项目都是一样，分析和不分析根本没有什么区别。
（2）风险分析思路不清晰。由于风险分析在我国起步较晚，很多分析方法和理论不成熟，在分析和考虑问题时没有引起足够的重视，大部分地区在项目分析时只是应付任务，完成要求，没有认真主动对土地整理项目产生的各种风险进行识别和防范。
（3）对土地整理风险分析的认识不够，责任意识和道德意识不够。土地整理不同于一般的工程项目，它具有强烈的外部性，土地整理的收益或损失不但由局中人承担，而且不可避免地要由外部人承担，如防风林的建造、灌溉沟渠的修整等。土地整理的公共产品特性导致了个人道德风险和集体道德风险并存的局面。土地整理中的个人道德风险主要表现为土地整理项目的实施人采取机会主义的方式最大化自身利益，损害委托人的利益。各地的“形象工程”、“首长工程”、“献礼工程”或“政绩工程”，以及那些主要由政府投资兴建并承担“ 政治”功能、彰显政绩意义的公共工程项目等都是明显的个人道德风险损失案例。土地整理中的集体道德风险则表现为集体性的机会主义行为，为局部小集体获取最大收益，损害整体收益。这种集体道德风险在土地整理中常常以合理合法的形式出现，具有更大的隐蔽性，给土地整理造成的危害更大，土地整理风险也更大。
3土地整理项目风险规避
针对我国土地整理项目风险分析中的一些问题，笔者提出以下规避措施。
（1）从土地整理风险的本质出发，结合土地整理项目的实际情况从形式和内容两方面加强土地整理项目的风险分析。由于土地整理项目实施地点在广大乡村，各个地区的实际情况千差万别，产生风险的各种原因也不一样，从风险的不确定性本质出发，在形式上从风险识别、风险分析和风险规避来分析土地整理过程中产生的风险，在内容上，根据土地整理工程的特点，结合项目的自然、社会和经济因素综合分析土地整理项目的风险。
（2）土地整理项目管理部门应主动对土地整理项目
风险进行识别并组织力量进行研究，完善土地整理风险分析的方法和思路。由于风险研究在我国产生的时间比较短，还没有形成一种研究风险的氛围，相关的著作和研究成果较少，对新兴的土地整理行业来说这方面的研究更是凤毛麟角，没有形成一套完整的分析方法和研究思路，加上土地整理行业涉及面广，进行土地整理项目风险识别存在一定的困难，因此对土地整理项目风险进行识别的责任就落在土地整理项目管理部门头上。土地整理管理部门应主动并组织力量进行研究，明确土地整理项目风险的各种类型和识别的方法，完善土地整理风险分析的方法和思路，并积极进行风险防范。
（3）加强对土地整理风险防范意识，明确土地整理的责任制度，提高土地整理管理人员道德意识。目前有不少人，包括一些进行土地整理的研究人员和土地整理部门的管理人员都认为土地整理没有风险，他们认为，从技术角度上看，土地整理的技术含量不高，一般人都能理解，做得好与不好一目了然；从责任制度上，土地整理资金基本上都是国家和地方政府投资，对资金的使用土地管理部门参与全过程，共同承担责任，所以项目实施的基层单位没有压力，出了问题有上面担着；从土地整理项目的实施区域上来看，大部分项目都在偏远的乡村，工程的好坏、质量的高低土地整理管理部门不可能面面管到，只要把表面工作做好就不存在什么风险。正是由于存在这样的观点，加上现实中也存在这样的情况，因此人们对土地整理项目的风险管理意识淡薄，不能引起足够的重视和关注。针对这种情况，土地整理部门应该从风险教育开始，明确土地整理的责任制度，用法律的手段和道德的标准来加强土地整理的风险防范。
4参考文献
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关键词 土地整理；风险类型；风险分析；风险规避
中图分类号 F321.1文献标识码A文章编号1007-5739（2008）03-0231-02
国土资源部土地整理中心在2006年12月明确规定，在以后的土地整理项目中必须进行项目风险分析。土地整理项目从分类上看，属于公共事业性质的项目。如果国家大量资金投入进去没有收到应有的效果，那么将造成大量的国有资金流失，而且挫伤广大农民群众的积极性，造成恶劣的社会影响。
1土地整理项目风险类型和形成原因
风险是在一定条件下和一定时期内可能发生的各种结果的变动程度。在涉及风险问题的研究中，风险从广义上说是强调风险的不确定性，从狭义上说是强调风险损失的不确定性。
1.1风险研究中的风险分类
目前，我国学者和专家对风险的研究还处在初期阶段，对风险的分类主要有以下几种。
（1）按照风险发生的形态和损失的环境分类，可以将风险分为静态风险和动态风险。静态风险是在社会经济正常的情况下发生的由于不可抗力或人的错误行为引起的风险；动态风险是以社会经济的结构变动为直接原因产生的由于市场、需求、组织结构、技术、生产方式发生变化导致的风险。
（2）按照风险的性质分类，可以将风险分为纯粹风险和投机风险。纯粹风险是指只有损失无获利机会的风险，也叫特定风险；投机风险是指既有损失可能又有获利机会的风险，可能是与资产或商业行为有关的风险，也有可能是与资本或金融有关的风险。若按形态细分，纯粹风险有人的风险、财产风险和责任风险，投机风险有投资风险、经营风险和管理风险等。
（3）按照损失产生的原因分类，可将风险分为自然风险和人为风险。自然风险指的是由于自然界不可抗力而引起的自然灾害所导致的物质损失和人员伤亡等；人为风险是由人们的行为及各种政治、经济活动引起的风险。人为风险还可以分为：行为风险、经济风险、政治风险和技术风险。
（4）按照风险形成的原因分类，可将风险分为主观风险和客观风险。主观风险是由人们心理意识确定的风险；客观风险是客观存在的，可观察到的、可测量的风险。
（5）按照风险波及的范围分类，可将风险分为局部风险和全局风险。局部风险是指在某一局部范围内或某一环节存在的风险；全局风险是一种涉及全局、牵扯面很大的风险。
（6）按照风险控制程度分类，可以分为可控风险和不可控风险。可控风险是指人们能比较清楚地确定形成风险的原因和条件，能采取相对措施控制发生的风险；不可控风险是由于不可抗力而形成的风险，人们不能确定这种风险形成的原因和条件，表现为束手无策或无力控制。
（7）按照预期的风险损失的程度分类，可分为轻度风险、中度风险和高度风险。轻度风险是一种风险损失较低的风险，即便发生，危害也不大；中度风险是介于轻度和高度风险之间的风险，一旦发生，危害较大；高度风险是一种危害极大的风险，也称为重大风险或严重风险。
（8）按照风险存在的方式分类，分为潜在风险、延缓风险和突发风险。潜在风险是一种已经存在风险事故发生的可能性，且人们已经估计到损失程度与发生范围的风险；延缓风险是一种由于有利条件增强而抑制或改变了风险事故发生的风险；突发风险是由偶然发生的事件引起的人们事先没有预料到的风险。
（9）按照风险的来源分，可以将风险分为特殊风险和基本风险。特殊风险是指来源于特定的个人的风险，如残疾、死亡等；基本风险是来源于某个组织或整个社会的风险，如社会动乱、通货膨胀等。
1.2土地整理项目风险分类和成因分析
根据土地整理项目的进展阶段的不同，可以将风险分为前期风险、中期风险和后期风险。
1.2.1前期风险。前期风险主要发生在项目的立项申报阶段。立项申报阶段的工作主要包括项目选择和可行性研究2个部分。如果项目的选择没有按照科学的选择要求，而是按照项目主管单位人员权力的大小，不注重项目区的权属关系、基础设施条件和自然水资源情况，将对后面的一系列工作造成诸多不便；在可行性研究阶段，如果提供的资料不实，因规划设计是在可行性研究的基础上进行的，而施工图设计是在规划设计的基础上细化，施工图设计是直接指导施工的重要资料，这一连串的连锁反应为以后的种种不确定性风险埋下了祸根，使原本很安全的项目产生巨大的风险。
1.2.2中期风险。中期风险主要发生在项目的规划设计、工程招标和工程施工阶段。规划设计阶段是项目的定性阶段，是项目成败的中心环节，国土资源部土地整理中心和各个省市土地整理中心对此项工作都很重视，多次委派专家对此进行审查并严格要求设计单位修改，最少审1次，一般分为初审和复审，有的地方审查3次即初审、中审和复审。目前土地整理业务的主要工作是进行项目的规划设计工作。如果规划设计阶段没有按照当地的实际情况进行设计，脱离了项目的实际情况，那么将在后面的工程施工中造成重大的隐患，使项目存在巨大的风险。
工程招标阶段的风险在各个行业的工程招标中经常发生，在新兴的土地整理行业尤为明显，由于项目的资金基本都是国家投资，工程建设的标准相对较低，技术难度不大，没有高空作业，风险程度也不大，行业准入的门槛非常低，因此工程招标阶段是土地整理项目风险发生最多的阶段。
工程施工阶段是土地整理项目风险外在表现最明显的阶段，前面的种种风险在此阶段将进行汇总形成巨大的风险，即使项目的施工单位技术力量强大，操作规范，但是如果前面的工作没有做好，在此阶段也会产生巨大的工程风险。除了累积风险以外，在土地整理项目工程施工阶段本身也会产生风险，这和其他行业的建设工程风险类似。常见的有不可预见的施工现场条件的变化引起的损失或损坏风险、工程量变化而导致的价格变化风险和权属调整不到位、利益分配不均而产生农民阻工的风险。此外，还存在人为原因造成的资金风险、材料风险和施工技术风险等。资金风险主要表现在由于工程资金不能按时准确地到位，造成工程停工，施工人员的积极性降低，施工效率减退影响工程施工进度的风险。材料风险主要表现在材料数量不能及时到位和质量不符合标准，材料数量不能及时供应引起工程进度风险，材料的质量不符合标准，造成整体效益降低，工程设施过早损坏，严重导致农作物毁损等风险。施工技术风险主要表现在由于工程施工单位技术力量薄弱，不能正确理解施工图纸的设计意图，造成建成工程与设计不一致或达不到设计要求，影响工程质量和工程使用效果的发挥产生质量和效益风险。
1.2.3后期风险。后期风险主要发生在项目工程验收和后期管护阶段。工程验收阶段是检验工程质量阶段，由于土地整理工程作业面大，工程施工内容较分散，验收单位特别是省级验收管理部门不可能对项目区所有工程一一进行验收，主要的验收工作还是发生在县级土地整理项目管理部门，他们对工程验收承担主要责任。在工程验收阶段由于以上种种原因，不能像建筑工程那样面面俱到，尤其是对隐蔽工程的检查验收更是存在一定的困难。如果在验收阶段没有发现工程存在的各种质量问题，将丧失工程返工维修的最佳时期，相关单位存在一定程度的验收风险。
土地整理项目工程后期管护阶段是保证工程寿命、体现工程效益、促进农民增收的重要时期。
土地整理的目的增加耕地、完善基本农田设施条件、促进农民增产增收和推动社会主义新农村建设，前期工作的成果主要在后期表现出来，后期是对前期工作成果的巩固和完善，如果后期管理不善，影响工程的寿命，不能充分发挥工程建设的效果，预期的工程效益得不到体现，将严重影响农民的积极性和社会主义新农村建设的步伐。因此，土地整理工程后期管护不善也将对工程效益产生非常大的风险。
2土地整理项目风险分析中存在的问题
目前，我国大部分地区的土地整理项目都进行了土地整理项目风险分析，但是也存在不少问题，主要表现在以下几个方面。
（1）风险分析重形式轻内容。为了应付任务，很多项目的风险分析雷同，明显不同地区的项目风险分析的内容都一样，没有根据项目区的实际情况进行切合实际的分析。所作分析没有任何意义，每个项目都是一样，分析和不分析根本没有什么区别。
（2）风险分析思路不清晰。由于风险分析在我国起步较晚，很多分析方法和理论不成熟，在分析和考虑问题时没有引起足够的重视，大部分地区在项目分析时只是应付任务，完成要求，没有认真主动对土地整理项目产生的各种风险进行识别和防范。
（3）对土地整理风险分析的认识不够，责任意识和道德意识不够。土地整理不同于一般的工程项目，它具有强烈的外部性，土地整理的收益或损失不但由局中人承担，而且不可避免地要由外部人承担，如防风林的建造、灌溉沟渠的修整等。土地整理的公共产品特性导致了个人道德风险和集体道德风险并存的局面。土地整理中的个人道德风险主要表现为土地整理项目的实施人采取机会主义的方式最大化自身利益，损害委托人的利益。各地的“形象工程”、“首长工程”、“献礼工程”或“政绩工程”，以及那些主要由政府投资兴建并承担“ 政治”功能、彰显政绩意义的公共工程项目等都是明显的个人道德风险损失案例。土地整理中的集体道德风险则表现为集体性的机会主义行为，为局部小集体获取最大收益，损害整体收益。这种集体道德风险在土地整理中常常以合理合法的形式出现，具有更大的隐蔽性，给土地整理造成的危害更大，土地整理风险也更大。
3土地整理项目风险规避
针对我国土地整理项目风险分析中的一些问题，笔者提出以下规避措施。
（1）从土地整理风险的本质出发，结合土地整理项目的实际情况从形式和内容两方面加强土地整理项目的风险分析。由于土地整理项目实施地点在广大乡村，各个地区的实际情况千差万别，产生风险的各种原因也不一样，从风险的不确定性本质出发，在形式上从风险识别、风险分析和风险规避来分析土地整理过程中产生的风险，在内容上，根据土地整理工程的特点，结合项目的自然、社会和经济因素综合分析土地整理项目的风险。
（2）土地整理项目管理部门应主动对土地整理项目
风险进行识别并组织力量进行研究，完善土地整理风险分析的方法和思路。由于风险研究在我国产生的时间比较短，还没有形成一种研究风险的氛围，相关的著作和研究成果较少，对新兴的土地整理行业来说这方面的研究更是凤毛麟角，没有形成一套完整的分析方法和研究思路，加上土地整理行业涉及面广，进行土地整理项目风险识别存在一定的困难，因此对土地整理项目风险进行识别的责任就落在土地整理项目管理部门头上。土地整理管理部门应主动并组织力量进行研究，明确土地整理项目风险的各种类型和识别的方法，完善土地整理风险分析的方法和思路，并积极进行风险防范。
（3）加强对土地整理风险防范意识，明确土地整理的责任制度，提高土地整理管理人员道德意识。目前有不少人，包括一些进行土地整理的研究人员和土地整理部门的管理人员都认为土地整理没有风险，他们认为，从技术角度上看，土地整理的技术含量不高，一般人都能理解，做得好与不好一目了然；从责任制度上，土地整理资金基本上都是国家和地方政府投资，对资金的使用土地管理部门参与全过程，共同承担责任，所以项目实施的基层单位没有压力，出了问题有上面担着；从土地整理项目的实施区域上来看，大部分项目都在偏远的乡村，工程的好坏、质量的高低土地整理管理部门不可能面面管到，只要把表面工作做好就不存在什么风险。正是由于存在这样的观点，加上现实中也存在这样的情况，因此人们对土地整理项目的风险管理意识淡薄，不能引起足够的重视和关注。针对这种情况，土地整理部门应该从风险教育开始，明确土地整理的责任制度，用法律的手段和道德的标准来加强土地整理的风险防范。
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