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2012年8月5日，全国人大网就《预算法修正案（草案二次审议稿）》（下称“预算法二审稿”）征求意见截止。据全国人大网披露，在一个月的时间内，共有19115人（次）通过网络提出意见共计330960条。
上述征集到的网络意见数，较之去年5月的《个人所得税法修正案草案》征得意见237684条，远超“前冠军”，仅次于同时征求意见的《劳动合同法修正案》（草案），后者的意见数为557243条。
从全国人大常委会汇总的一审稿意见看，审计署、人民银行和众多地方政府所提修法建议多着眼全局，希望强化审查监督、法律责任和问责，审计署所提建议数量最多、专业性最强，直指现行《预算法》所存在的弊端要害。
日前公布的预算法二审稿中，共有13条对国务院及其各部门授权，占到二次审议稿内容的20%。
多位业内专家认为，预算法二审稿更像一个政府内部工作条例，由财政部主导的草案，极大地反映了财政系统的部门利益，与预算法应有的地位不符；甚至有些专家公开提议，延长征求意见的时间，或者重新起草一个修正案。
记者调查发现，预算法二审稿是一个经历各大部委激烈博弈后的产物。因为在一审草案提出后，依据审计署发布的审计报告显示，多个部委严重违反《预算法》，这些部委在一审稿发布后的提议多以部门利益为主，力图将部门利益固化为法律（详见表1）。专家建议，一定要让立法公开化，阳光可以避免争夺部门利益超过公众利益的闹剧。
财政专户合法化的秘密
预算法二审稿中受质疑最多的一条是财政专户合法化，此项制度由财政部、卫生部和国家税务总局在一审稿中提出。记者调查发现，三部委提议财政专户合法化背后另有玄机。
6月27日，审计署发布了《中央部门单位2011年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果》（下称“2011年审计报告”），2011年审计报告显示，提议财政专户合法化的三大部委有众多的财政专户，并在财政专户中存有大量的资金。
财政部2011年度的部门预算支出为246284.93万元（指财政性资金预算，下同），决算（草案）反映的当年预算执行数为215528.37万元，其部门预算与执行结果的差异总额尽然高达30756.56万元。审计署建议，财政部应妥善处理好大量长期闲置资金。
2011年审计报告显示，卫生部对所属单位国有资产出租收入未按“收支两条线”管理规定上缴，审计署要求责成其实行“收支两条线”管理，按规定上缴租金收入；对所属单位对外投资不入账问题，要求责成其清理入账。审计报告还称，卫生部还存在大量的账外资金和账外投资未投资入账的情况。
国家税务总局同样面临资金管理问题。2011年审计报告显示，国税总局被审计查出预算执行中不符合财经制度规定的和管理不规范的问题金额396034.69万元，其中2010年384775.34万元；其他财政收支方面不符合财经制度规定的问题金额52471.65万元。
审计署对这三个部门，提出了加强专项经费管理，杜绝挤占挪用；加强和改进各级国税机关的财务管理和监督，严格执行政府采购和资产管理等规定。由此看来，财政部、卫生部跟国税总局提出财政专户合法化的动机不言而喻，他们试图通过预算法修正案来将过往的违规行为合法化。
而此次，在预算法二审稿第40条，使财政专户合法化。南京大学商学院副院长裴平在接受本刊专访时强调，预算法二审稿将财政专户合法化，形成了事实上的“第二国库”，财政专户存在有诱发腐败的可能，不宜写入《预算法》，此举是制度体系上的倒退。
违反预算法后的提案
审计署的报告犹如一面镜子，可以清晰反映出各部门在预算法修改中角力的真实动机，在人大通过预算法修正案前，要钱要权者表演卖力。
2011年审计报告显示，各部委最突出的问题是政府采购不规范，专项资金挪作他用。有的部门存在大量闲置资金，而有的部门个别项目却超支严重，几乎每个部门都存在违规使用预算资金的情况。
交通部在一审稿中建议，政府性基金预算也应当设置预备费。从2011年审计报告中可以看出，交通部的“三公经费”财政拨款是最多的，交通部管理的政府性基金数额巨大。事实上，交通部曾经发生过6.67亿元未纳入预算管理，违规挪用8400万元修改办公大楼的事件。若设置预备费则会受到较少的约束。
记者调查发现，财政部批复证监会2011年度的部门预算支出为134610.13万元，证监会决算（草案）反映的当年预算执行数为94694.99万元，其部门预算与执行结果的差异总额为39915.14万元。
证监会申请的预算资金近三分之一未执行。审计署对证监会所属个别单位如北京、大连和云南证监局违规扩大项目经费支出范围、列支下年度费用以及固定资产管理不规范问题，要求责成相关单位按规定调整有关会计账目和决算。另外，责成北京证监局将未经批准动用地方财政补助收入问题，要求限期改正。
证监会在一审稿中建议，经法律批准或国务院根据特定需要设立的法定机构的预算管理由国务院另行规定。专家认为，证监会的这一提议其主要目的就是想为证监会的预算管理搞特殊化。预算法二审意见稿中并未采纳证监会的建议。
国家安全局在一审稿中提出建议，因国家安全工作具有特殊性和高度的保密性，不宜视同一般的行政机关适用草案有关预算的审查、调整、公开等方面的规定。在预算法二审稿第11条规定“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。”这一条则采纳了国家安全局的意见。
国土资源部、水利部以及中国气象局等各部门在一审稿意见中建议，在政府公共预算支出的功能分类中增加国土资源支出、水利支出和国土资源气象支出。专家认为，这些部门的提议就是想使这些支出合法化，目的是为了便于申请预算资金。
记者调查发现，国土资源部曾经发生过所属14个单位未纳入预算编制范围，涉及资金超过1.5亿元。水利部甚至出现过利用假发票套现近500万元的现象。中国气象局也发生过财务管理不规范的状况。事实上，希望通过预算法修订来增加预算资金的算盘落空了，预算法二审稿中并未增加政府公共预算支出。 预算法二审意见稿第25条则规定，“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围，按照国务院的规定执行。”但这三类预算收支合计规模已接近公共预算规模。
作为预算管理的基本法律，是应该对这三类预算的概念、收支范围、编制主体、审批程序等做出原则性规定。而不是笼统地按照国务院的规定执行。
另据统计，二审稿中共有15处授权给国务院，即标明“由国务院另行规定”等字样。而这其中，很多是牵涉到财政体制的重大事项，未经人大审批通过便授权于国务院规定，于法理不合。
再如预算法二审稿第12条则规定“国家实行中央和地方分税制财政管理体制，具体办法由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。”
有专家指出，财政部提议将国库经理制修改为代理制，是既当裁判员，又当运动员，而预算法二审稿中又出现不少“由国务院另行规定”条款，基本最终都交由财政部起草，报经国务院通过即可，即主导权仍在财政系统内部。
期待立法能够公开化
全国人大从2002年就动议修订《预算法》，10年才磨一剑，草案征集到的意见超过30万条，可以看出，民众对于自身经济权利的高度重视。
如今从草案来看，立法宗旨仍然在管理法与控权法之间摇摆，或者说，仍更多停留在一部管理法的阶段。当然，《预算法》修订的核心就是制度化地推进预算公开，要将政府的收入置于阳光之下。同一审稿的原则性规定相比，二审草案对于预算公开也做了一些稍微细致的规定。
但了解和跟踪这次预算修法历程的人会知道，虽然这次预算法的修订，之前曾在财政学界、法学界、政治学界和经济学界进行过的广泛的理论讨论，在中国立法机关和政府行政部门内部，也经过了极其复杂的“博弈”和“协商”，但《预算法修正案(二审稿)》最后是由政府行政部门主导起草的，而专家学者的参与程度非常低。
作为一种行政法规，《预算法》说到底是约束各级政府部门尤其是财税部门官员行政行为的法律，而实质是让各级政府官员在法律规则的正式约束下管好用好纳税人的钱，取之于民，用之于民。
而政府各部门一旦拥有立法权，往往从简便、利益、权力等角度出发，而不是最为公平或正义的方面发展。更为恶劣的情况可能是，法律沦为设租寻租合法化的制度工具，所谓“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”，或许正在日渐泛滥。
《预算法》的修订为何如此不尽如人意？国内并不缺乏专业人才，这不得不令人反思立法的制度困境：中国现行不少法律，往往由部门或者地方牵头，其结果也必然朝有利于相关部门方向发展，不乏出现争夺部门利益超过公众利益的闹剧。
本刊实习记者王悦、施旗对本文亦有贡献
上述征集到的网络意见数，较之去年5月的《个人所得税法修正案草案》征得意见237684条，远超“前冠军”，仅次于同时征求意见的《劳动合同法修正案》（草案），后者的意见数为557243条。
从全国人大常委会汇总的一审稿意见看，审计署、人民银行和众多地方政府所提修法建议多着眼全局，希望强化审查监督、法律责任和问责，审计署所提建议数量最多、专业性最强，直指现行《预算法》所存在的弊端要害。
日前公布的预算法二审稿中，共有13条对国务院及其各部门授权，占到二次审议稿内容的20%。
多位业内专家认为，预算法二审稿更像一个政府内部工作条例，由财政部主导的草案，极大地反映了财政系统的部门利益，与预算法应有的地位不符；甚至有些专家公开提议，延长征求意见的时间，或者重新起草一个修正案。
记者调查发现，预算法二审稿是一个经历各大部委激烈博弈后的产物。因为在一审草案提出后，依据审计署发布的审计报告显示，多个部委严重违反《预算法》，这些部委在一审稿发布后的提议多以部门利益为主，力图将部门利益固化为法律（详见表1）。专家建议，一定要让立法公开化，阳光可以避免争夺部门利益超过公众利益的闹剧。
财政专户合法化的秘密
预算法二审稿中受质疑最多的一条是财政专户合法化，此项制度由财政部、卫生部和国家税务总局在一审稿中提出。记者调查发现，三部委提议财政专户合法化背后另有玄机。
6月27日，审计署发布了《中央部门单位2011年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果》（下称“2011年审计报告”），2011年审计报告显示，提议财政专户合法化的三大部委有众多的财政专户，并在财政专户中存有大量的资金。
财政部2011年度的部门预算支出为246284.93万元（指财政性资金预算，下同），决算（草案）反映的当年预算执行数为215528.37万元，其部门预算与执行结果的差异总额尽然高达30756.56万元。审计署建议，财政部应妥善处理好大量长期闲置资金。
2011年审计报告显示，卫生部对所属单位国有资产出租收入未按“收支两条线”管理规定上缴，审计署要求责成其实行“收支两条线”管理，按规定上缴租金收入；对所属单位对外投资不入账问题，要求责成其清理入账。审计报告还称，卫生部还存在大量的账外资金和账外投资未投资入账的情况。
国家税务总局同样面临资金管理问题。2011年审计报告显示，国税总局被审计查出预算执行中不符合财经制度规定的和管理不规范的问题金额396034.69万元，其中2010年384775.34万元；其他财政收支方面不符合财经制度规定的问题金额52471.65万元。
审计署对这三个部门，提出了加强专项经费管理，杜绝挤占挪用；加强和改进各级国税机关的财务管理和监督，严格执行政府采购和资产管理等规定。由此看来，财政部、卫生部跟国税总局提出财政专户合法化的动机不言而喻，他们试图通过预算法修正案来将过往的违规行为合法化。
而此次，在预算法二审稿第40条，使财政专户合法化。南京大学商学院副院长裴平在接受本刊专访时强调，预算法二审稿将财政专户合法化，形成了事实上的“第二国库”，财政专户存在有诱发腐败的可能，不宜写入《预算法》，此举是制度体系上的倒退。
违反预算法后的提案
审计署的报告犹如一面镜子，可以清晰反映出各部门在预算法修改中角力的真实动机，在人大通过预算法修正案前，要钱要权者表演卖力。
2011年审计报告显示，各部委最突出的问题是政府采购不规范，专项资金挪作他用。有的部门存在大量闲置资金，而有的部门个别项目却超支严重，几乎每个部门都存在违规使用预算资金的情况。
交通部在一审稿中建议，政府性基金预算也应当设置预备费。从2011年审计报告中可以看出，交通部的“三公经费”财政拨款是最多的，交通部管理的政府性基金数额巨大。事实上，交通部曾经发生过6.67亿元未纳入预算管理，违规挪用8400万元修改办公大楼的事件。若设置预备费则会受到较少的约束。
记者调查发现，财政部批复证监会2011年度的部门预算支出为134610.13万元，证监会决算（草案）反映的当年预算执行数为94694.99万元，其部门预算与执行结果的差异总额为39915.14万元。
证监会申请的预算资金近三分之一未执行。审计署对证监会所属个别单位如北京、大连和云南证监局违规扩大项目经费支出范围、列支下年度费用以及固定资产管理不规范问题，要求责成相关单位按规定调整有关会计账目和决算。另外，责成北京证监局将未经批准动用地方财政补助收入问题，要求限期改正。
证监会在一审稿中建议，经法律批准或国务院根据特定需要设立的法定机构的预算管理由国务院另行规定。专家认为，证监会的这一提议其主要目的就是想为证监会的预算管理搞特殊化。预算法二审意见稿中并未采纳证监会的建议。
国家安全局在一审稿中提出建议，因国家安全工作具有特殊性和高度的保密性，不宜视同一般的行政机关适用草案有关预算的审查、调整、公开等方面的规定。在预算法二审稿第11条规定“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。”这一条则采纳了国家安全局的意见。
国土资源部、水利部以及中国气象局等各部门在一审稿意见中建议，在政府公共预算支出的功能分类中增加国土资源支出、水利支出和国土资源气象支出。专家认为，这些部门的提议就是想使这些支出合法化，目的是为了便于申请预算资金。
记者调查发现，国土资源部曾经发生过所属14个单位未纳入预算编制范围，涉及资金超过1.5亿元。水利部甚至出现过利用假发票套现近500万元的现象。中国气象局也发生过财务管理不规范的状况。事实上，希望通过预算法修订来增加预算资金的算盘落空了，预算法二审稿中并未增加政府公共预算支出。 预算法二审意见稿第25条则规定，“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围，按照国务院的规定执行。”但这三类预算收支合计规模已接近公共预算规模。
作为预算管理的基本法律，是应该对这三类预算的概念、收支范围、编制主体、审批程序等做出原则性规定。而不是笼统地按照国务院的规定执行。
另据统计，二审稿中共有15处授权给国务院，即标明“由国务院另行规定”等字样。而这其中，很多是牵涉到财政体制的重大事项，未经人大审批通过便授权于国务院规定，于法理不合。
再如预算法二审稿第12条则规定“国家实行中央和地方分税制财政管理体制，具体办法由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。”
有专家指出，财政部提议将国库经理制修改为代理制，是既当裁判员，又当运动员，而预算法二审稿中又出现不少“由国务院另行规定”条款，基本最终都交由财政部起草，报经国务院通过即可，即主导权仍在财政系统内部。
期待立法能够公开化
全国人大从2002年就动议修订《预算法》，10年才磨一剑，草案征集到的意见超过30万条，可以看出，民众对于自身经济权利的高度重视。
如今从草案来看，立法宗旨仍然在管理法与控权法之间摇摆，或者说，仍更多停留在一部管理法的阶段。当然，《预算法》修订的核心就是制度化地推进预算公开，要将政府的收入置于阳光之下。同一审稿的原则性规定相比，二审草案对于预算公开也做了一些稍微细致的规定。
但了解和跟踪这次预算修法历程的人会知道，虽然这次预算法的修订，之前曾在财政学界、法学界、政治学界和经济学界进行过的广泛的理论讨论，在中国立法机关和政府行政部门内部，也经过了极其复杂的“博弈”和“协商”，但《预算法修正案(二审稿)》最后是由政府行政部门主导起草的，而专家学者的参与程度非常低。
作为一种行政法规，《预算法》说到底是约束各级政府部门尤其是财税部门官员行政行为的法律，而实质是让各级政府官员在法律规则的正式约束下管好用好纳税人的钱，取之于民，用之于民。
而政府各部门一旦拥有立法权，往往从简便、利益、权力等角度出发，而不是最为公平或正义的方面发展。更为恶劣的情况可能是，法律沦为设租寻租合法化的制度工具，所谓“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”，或许正在日渐泛滥。
《预算法》的修订为何如此不尽如人意？国内并不缺乏专业人才，这不得不令人反思立法的制度困境：中国现行不少法律，往往由部门或者地方牵头，其结果也必然朝有利于相关部门方向发展，不乏出现争夺部门利益超过公众利益的闹剧。
本刊实习记者王悦、施旗对本文亦有贡献