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摘要：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中指出：建立现代财税金融体制，健全政府债务管理制度。文章从地方政府债务形成原因、偿债资金来源、债务管理机制等方面，对地方政府债务风险进行了分析，同时从完善财政体制、梳理隐性债务、加强实体经济建设三个方面提出了相应的具有一定参考性的债务风险预防和化解对策。
关键词：政府债务风险;债务偿还;财政体制
2008年世界金融危机发生后，我国为了抵御国际经济环境对国内经济产生的不利影响，中央决定采取积极的财政政策，放宽货币政策，加大对国内基建、民生、生态环境等方面的投资，拉动内需，保证经济平稳增长，同时提出了十项措施，预计投入4万亿元。地方政府结合中央的投资计划，在地方财政支出短缺的情况下，采用多种形式开展融资活动，为基础建设提供资金支持。截至2020年10月，我国政府债券的存量达到44.8亿元，超过整个债券市场的40%。2020年10月29日通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中指出：建立现代财税金融体制，健全政府债务管理制度。
一、地方政府债务现状
相关数据显示，2020年末，我国地方政府债务占GDP的比重均值为45.8%，低于国际警戒线60%;根据各省份公布的统计数据计算政府债务余额占政府综合财力的比重，得到的政府债务率显示，2020年末，有17个省份超过了国家制定的100%警戒线，而且债务率均值在97%左右，整体趋向于警戒线。
根据财政部6月公布的《2021年5月地方政府债券发行和债务余额情况》显示，截至2021年5月，全国地方政府债务余额27.19万亿元，其中一般债务13.47万亿元，专项债务13.72万亿元;地方政府债务剩余平均年限为7.0年，平均利率3.52%。
在现有数据统计中，部分平台公司融资但由政府担保或承担救助责任的债务数据未被统计，形成了隐性政府债务，有限的数据显示，2020年，部分省份城投债还本付息金额占政府综合财力的比重超过50%，偿债压力较大。
二、地方政府债务存在的风险问题
（一）分税制下政府财权与事权不匹配
1994年我国开始实行分税制改革，中央政府与地方政府根据税种划分税收收入，2016年5月1日，全面推开营改增试点，地方税收主体税种营业税应税项目，纳入增值税征收范围。财税体制的变革使得地方政府财权与事权不匹配，伴随着城镇化进程的不断加快，地方政府基础建设需求不断提升，地方政府财力无法自给自足，需要通过各种方式进行融资，弥补政府财政的不足。
（二）地方政府偿债资金来源单一
地方政府债务的偿债资金来源基本依靠公共财政收入，而财政收入过度依赖土地使用权出让收入，随着城镇化率进一步提升，地方政府手中可出让土地逐年减少，近年来国家对“住房不炒”理念的推行抑制了房地产业的发展，地方政府土地使用权出让收入增幅逐年下降，与此同时，土地使用权出让收入还需拨出部分用以支付土地拆迁补偿等刚性支出比例逐年增加，使得用于偿还债务的资金减少，加大了地方政府债务风险。
（三）债务规模与财政收入不匹配
在地方政府债务偿还方面，一般债券还本付息支出纳入地方政府财政预算，但部分政府财政收入入不敷出，面对到期债务，尤其是本金的偿还上，采用“借新还旧”的办法，重新进行债务结构配置，将时间短、偿债压力大的短期债务转化为时间长、利率低的长期债务，一定程度上可以缓解地方政府偿债压力。但是，部分地方政府一味地追求短期政绩，过度举债，债务投资项目收效甚微，不足以支撑债务还本付息，如独山县年财政收入不足10亿的情况下盲目举债发展，债务存量与经济发展极度不匹配，不仅无法通过举债发展基础建设带动当地经济发展，同时导致多个项目烂尾，让地方陷入发展困境。
（四）隐性债务规模大
2014年颁布的新《預算法》提出，地方政府可在一定的限额范围内通过发行地方债券的形式进行公共基础建设，地方政府债券发行由本级人民代表大会常务委员会审批。对于地方政府而言，除了发行债券形成的债务外，还包括地方政府公开承诺，以及由于政府履行救助责任所形成的或有隐性债务。此部分债务规模较大且监管力度不够，缺乏透明度，融资项目收益能力评估系统不完善，对底层资产的获利能力认识不足，在融资期限及利率的制定上存在一定的盲目性，导致城投债的偿债压力增大且化解成本较高，进一步扩大了地方政府债务风险。
（五）债务管理系统不完善
地方政府债务管理系统不完善，债务资金使用信息披露完善度不够，资金往来渠道透明度不够，偿债制度制定不完善，地方政府债务未能及时的全口径纳入预算管理体系中。在融资项目评估和经营的过程中，目前我国政府只编制年度预算，容易导致政府只考虑短期利益，在举债时不考虑长期因素，在项目融资事前评估时，理想化项目收益，融资项目建设经营过程中多头管理，导致项目运营效率不高。此外，政府债务借、用、还对应部门的权力和义务责任分配不够具体明确，职责范围界定不明，未完全纳入干部考核范围，致使部分领导管借不管还，只顾眼前，随意举债发展。
三、地方政府债务风险对策研究
（一）完善财政体制
梳理中央政府和地方政府间的财政关系，在国税和地税合并后，结合经济发展实际情况，弹性调整税收收入在中央和地方的分配比例，进一步细化地方政府的事权，科学划分上下级政府之间的支出责任，优化转移支付制度，实现政府权力、责任和财力相统一，控制政府债务增长规模。完善预算管理制度，改革预算编制形式，由定期预算改为中期滚动预算，预算时间由1年延长至3～5年，实现财政资源的科学配置，便于收支政策的调整，避免地方政府出现短期盲目举债的情况。
建立完善的地方政府债务偿还备案机制[1]和融资项目评估机制，在地方政府进行融资前，需进行融资项目必要性、可行性和收益性评估，对于非必要收益低的形象工程项目融资需求不予通过，对于有一定商业价值的项目尽量引入社会资本，减少政府债务规模;通过项目评估予以融资的项目，在进行融资前，需明确债务主体和还本付息资金来源，设立偿债账户，对偿债资金进行单独管理，避免偿债资金出现挪用问题，实行“谁举债谁偿还”制度，力求按期还款，减少债务积压。 结合不同地区地方政府GDP增长速度，建立地方政府债务“红线”预警机制，充分发挥地方政府债务对当地经济发展的正向促进作用，实现风险收益的动态平衡，避免以单纯的地理位置划分确定债务限额，对于债务资本利用率高、管理能力强、融资项目带动投资效应大的地区，可以适当增多债务发行限额;对于债务规模占GDP比重较大、政府过度投资出现社会资本被挤兑从而影响当地经济发展活力的地区[2]，可适度压缩政府债务配置限额，避免政府债务过大抑制地方经济发展的情况出现。
（二）梳理隐性债务，确定地方政府实际债务规模
隐性债务规模大、化解难，是地方政府债务风险的重要组成部分，在关注显性债务化解的同时，隐性债务的梳理同样需要被重视。对隐性债务的梳理可通过对地方国有资产抵押情况登记排查、地方资产负债表编制等方法，确定地方政府隐性债务的规模。隐性债务作为地方经济发展资金的来源之一，可引入经济附加值（EVA）模型对隐性债务运营情况和偿债能力进行评估，若EVA指标为正，则该项目税后净营业利润大于债务资本成本与股本资本成本之和，在一定程度上对当地经济发展有促进作用;对于EVA指标为负的项目，可进行项目性质认定，若为公共服务类项目，则需要加强政府监管，让项目资金流动、使用透明化，接受公众监督，若是商业性项目，则加大引资力度，引入社会资本，进行市场化运营，提升偿债能力。
（三）加强实体经济建设
经济高质量发展是化解地方政府债务风险的根本，实体经济相对服务业拥有更强的韧性和抗压力，对于政府债务规模较大的地区，尤其是负债率较高的西部欠发达地区，应结合当地实际情况，引入社会资本，推动产业转型[3]，申请国家专项资金，引入高新科技设备，由传统工业、农业向高端制造业、现代化农业转型，将污染重、价值低的初级工业产品向高精尖现代工业产品转变，加大招商力度，灵活招商政策，由“土地财政”向“税收財政”转变，引进国内外农产品加工企业或项目投资企业，打通农产品生产、加工、销售一体化渠道，提高农产品的附加值，拓展地方税源，拓宽地方财政收入来源，同时可以拉动就业，让受疫情影响的返乡农民工实现再就业，进一步拉动当地内需，增加地方经济活力，促进地方经济良性循环，提高偿债本息保障倍数，缓解地方债务偿还压力。
四、结束语
地方政府举债的目的是完善地方基础建设，营造良好的招商环境，促进当地经济发展，而较大的地方政府债务规模反而不利于经济发展，可能还会导致金融风险，在政府债务风险预防上，我们需要建立全方位的管控机制，优化地区产业结构，充分发挥政府债务对经济的促进作用。
参考文献：
[1]陈昕，政府债务管理治本思路[J].财会学习，2019（22）：165-167.
[2]昌忠泽、李汉雄，政府债务与经济增长影响效应研究文献述评[J].财政科学，2021（4）：76-79.
[3]梅芳，地方政府债务化解路径研究[J].经济与社会发展研究，2020（8）：43-44.
关键词：政府债务风险;债务偿还;财政体制
2008年世界金融危机发生后，我国为了抵御国际经济环境对国内经济产生的不利影响，中央决定采取积极的财政政策，放宽货币政策，加大对国内基建、民生、生态环境等方面的投资，拉动内需，保证经济平稳增长，同时提出了十项措施，预计投入4万亿元。地方政府结合中央的投资计划，在地方财政支出短缺的情况下，采用多种形式开展融资活动，为基础建设提供资金支持。截至2020年10月，我国政府债券的存量达到44.8亿元，超过整个债券市场的40%。2020年10月29日通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中指出：建立现代财税金融体制，健全政府债务管理制度。
一、地方政府债务现状
相关数据显示，2020年末，我国地方政府债务占GDP的比重均值为45.8%，低于国际警戒线60%;根据各省份公布的统计数据计算政府债务余额占政府综合财力的比重，得到的政府债务率显示，2020年末，有17个省份超过了国家制定的100%警戒线，而且债务率均值在97%左右，整体趋向于警戒线。
根据财政部6月公布的《2021年5月地方政府债券发行和债务余额情况》显示，截至2021年5月，全国地方政府债务余额27.19万亿元，其中一般债务13.47万亿元，专项债务13.72万亿元;地方政府债务剩余平均年限为7.0年，平均利率3.52%。
在现有数据统计中，部分平台公司融资但由政府担保或承担救助责任的债务数据未被统计，形成了隐性政府债务，有限的数据显示，2020年，部分省份城投债还本付息金额占政府综合财力的比重超过50%，偿债压力较大。
二、地方政府债务存在的风险问题
（一）分税制下政府财权与事权不匹配
1994年我国开始实行分税制改革，中央政府与地方政府根据税种划分税收收入，2016年5月1日，全面推开营改增试点，地方税收主体税种营业税应税项目，纳入增值税征收范围。财税体制的变革使得地方政府财权与事权不匹配，伴随着城镇化进程的不断加快，地方政府基础建设需求不断提升，地方政府财力无法自给自足，需要通过各种方式进行融资，弥补政府财政的不足。
（二）地方政府偿债资金来源单一
地方政府债务的偿债资金来源基本依靠公共财政收入，而财政收入过度依赖土地使用权出让收入，随着城镇化率进一步提升，地方政府手中可出让土地逐年减少，近年来国家对“住房不炒”理念的推行抑制了房地产业的发展，地方政府土地使用权出让收入增幅逐年下降，与此同时，土地使用权出让收入还需拨出部分用以支付土地拆迁补偿等刚性支出比例逐年增加，使得用于偿还债务的资金减少，加大了地方政府债务风险。
（三）债务规模与财政收入不匹配
在地方政府债务偿还方面，一般债券还本付息支出纳入地方政府财政预算，但部分政府财政收入入不敷出，面对到期债务，尤其是本金的偿还上，采用“借新还旧”的办法，重新进行债务结构配置，将时间短、偿债压力大的短期债务转化为时间长、利率低的长期债务，一定程度上可以缓解地方政府偿债压力。但是，部分地方政府一味地追求短期政绩，过度举债，债务投资项目收效甚微，不足以支撑债务还本付息，如独山县年财政收入不足10亿的情况下盲目举债发展，债务存量与经济发展极度不匹配，不仅无法通过举债发展基础建设带动当地经济发展，同时导致多个项目烂尾，让地方陷入发展困境。
（四）隐性债务规模大
2014年颁布的新《預算法》提出，地方政府可在一定的限额范围内通过发行地方债券的形式进行公共基础建设，地方政府债券发行由本级人民代表大会常务委员会审批。对于地方政府而言，除了发行债券形成的债务外，还包括地方政府公开承诺，以及由于政府履行救助责任所形成的或有隐性债务。此部分债务规模较大且监管力度不够，缺乏透明度，融资项目收益能力评估系统不完善，对底层资产的获利能力认识不足，在融资期限及利率的制定上存在一定的盲目性，导致城投债的偿债压力增大且化解成本较高，进一步扩大了地方政府债务风险。
（五）债务管理系统不完善
地方政府债务管理系统不完善，债务资金使用信息披露完善度不够，资金往来渠道透明度不够，偿债制度制定不完善，地方政府债务未能及时的全口径纳入预算管理体系中。在融资项目评估和经营的过程中，目前我国政府只编制年度预算，容易导致政府只考虑短期利益，在举债时不考虑长期因素，在项目融资事前评估时，理想化项目收益，融资项目建设经营过程中多头管理，导致项目运营效率不高。此外，政府债务借、用、还对应部门的权力和义务责任分配不够具体明确，职责范围界定不明，未完全纳入干部考核范围，致使部分领导管借不管还，只顾眼前，随意举债发展。
三、地方政府债务风险对策研究
（一）完善财政体制
梳理中央政府和地方政府间的财政关系，在国税和地税合并后，结合经济发展实际情况，弹性调整税收收入在中央和地方的分配比例，进一步细化地方政府的事权，科学划分上下级政府之间的支出责任，优化转移支付制度，实现政府权力、责任和财力相统一，控制政府债务增长规模。完善预算管理制度，改革预算编制形式，由定期预算改为中期滚动预算，预算时间由1年延长至3～5年，实现财政资源的科学配置，便于收支政策的调整，避免地方政府出现短期盲目举债的情况。
建立完善的地方政府债务偿还备案机制[1]和融资项目评估机制，在地方政府进行融资前，需进行融资项目必要性、可行性和收益性评估，对于非必要收益低的形象工程项目融资需求不予通过，对于有一定商业价值的项目尽量引入社会资本，减少政府债务规模;通过项目评估予以融资的项目，在进行融资前，需明确债务主体和还本付息资金来源，设立偿债账户，对偿债资金进行单独管理，避免偿债资金出现挪用问题，实行“谁举债谁偿还”制度，力求按期还款，减少债务积压。 结合不同地区地方政府GDP增长速度，建立地方政府债务“红线”预警机制，充分发挥地方政府债务对当地经济发展的正向促进作用，实现风险收益的动态平衡，避免以单纯的地理位置划分确定债务限额，对于债务资本利用率高、管理能力强、融资项目带动投资效应大的地区，可以适当增多债务发行限额;对于债务规模占GDP比重较大、政府过度投资出现社会资本被挤兑从而影响当地经济发展活力的地区[2]，可适度压缩政府债务配置限额，避免政府债务过大抑制地方经济发展的情况出现。
（二）梳理隐性债务，确定地方政府实际债务规模
隐性债务规模大、化解难，是地方政府债务风险的重要组成部分，在关注显性债务化解的同时，隐性债务的梳理同样需要被重视。对隐性债务的梳理可通过对地方国有资产抵押情况登记排查、地方资产负债表编制等方法，确定地方政府隐性债务的规模。隐性债务作为地方经济发展资金的来源之一，可引入经济附加值（EVA）模型对隐性债务运营情况和偿债能力进行评估，若EVA指标为正，则该项目税后净营业利润大于债务资本成本与股本资本成本之和，在一定程度上对当地经济发展有促进作用;对于EVA指标为负的项目，可进行项目性质认定，若为公共服务类项目，则需要加强政府监管，让项目资金流动、使用透明化，接受公众监督，若是商业性项目，则加大引资力度，引入社会资本，进行市场化运营，提升偿债能力。
（三）加强实体经济建设
经济高质量发展是化解地方政府债务风险的根本，实体经济相对服务业拥有更强的韧性和抗压力，对于政府债务规模较大的地区，尤其是负债率较高的西部欠发达地区，应结合当地实际情况，引入社会资本，推动产业转型[3]，申请国家专项资金，引入高新科技设备，由传统工业、农业向高端制造业、现代化农业转型，将污染重、价值低的初级工业产品向高精尖现代工业产品转变，加大招商力度，灵活招商政策，由“土地财政”向“税收財政”转变，引进国内外农产品加工企业或项目投资企业，打通农产品生产、加工、销售一体化渠道，提高农产品的附加值，拓展地方税源，拓宽地方财政收入来源，同时可以拉动就业，让受疫情影响的返乡农民工实现再就业，进一步拉动当地内需，增加地方经济活力，促进地方经济良性循环，提高偿债本息保障倍数，缓解地方债务偿还压力。
四、结束语
地方政府举债的目的是完善地方基础建设，营造良好的招商环境，促进当地经济发展，而较大的地方政府债务规模反而不利于经济发展，可能还会导致金融风险，在政府债务风险预防上，我们需要建立全方位的管控机制，优化地区产业结构，充分发挥政府债务对经济的促进作用。
参考文献：
[1]陈昕，政府债务管理治本思路[J].财会学习，2019（22）：165-167.
[2]昌忠泽、李汉雄，政府债务与经济增长影响效应研究文献述评[J].财政科学，2021（4）：76-79.
[3]梅芳，地方政府债务化解路径研究[J].经济与社会发展研究，2020（8）：43-44.