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全海南四分之一的土地和八分之一的人口，将被纳入改制的整盘棋局
在向国务院递交体制改革方案半年多之后，全国三大中央直属垦区之一的海南农垦，即将开启具有决定性意义的变革之幕。
6月18日，国务院审议并原则通过《关于推进海南农垦管理体制改革的意见》（下称《意见》），决定按照政企分开、社企分离、建立现代企业制度的总体要求，深化海南农垦管理体制改革。
创建已有20年的海南省农垦总局是此次体制改革的主体。此前，这家总资产逾124亿元的庞杂机构亦政亦企，投资人为国家农业部，行政管理则归海南省政府，实行省部双重管理。而按《意见》要求，海南农垦总局改制之后将交由海南省全面管理，“使海南农垦的体制融入地方、管理融入社会、经济融入市场”。
这意味着，全海南四分之一的土地和八分之一的人口，将被纳入改制的整盘棋局。就海南省而言，此次农垦改制成功与否，绝不仅取决于能向中央财政一次性要到多少埋单钱，因为由中央下放地方的改制注定是一场艰难的持久战；就全局而言，农垦制度在中国特殊历史时期形成并延续至今，农垦系统遍布全国而改制者稀少，海南如何以现代企业理念改造这一集政、工、农特征为一体的国有农业组织，极具试验意义。
体制困局
海南农垦创建于1952年1月，前身是华南垦殖局海南垦殖分局，后改称海南农垦局，划归海南行政公署管辖。1958年至1985年，海南垦区将毗邻的大片农村陆续并入农场，以解决垦区发展用地与周边农村的土地纠纷问题。
在这种特殊模式下，海南农垦膨胀为海南省最大的国有农业组织，下辖企事业单位183家，遍布全省18个市县；拥有学校511所、医疗防疫机构95个、公安机构108个；在职和离退休人员共计 105.12万人，占全海南总人口的八分之一；拥有土地总面积1282万亩，约占全省土地面积的四分之一。
据海南省农垦总局干部吴颂恩介绍，海南省农垦总局（总公司）自1988年创立，为“两块牌子一套人马”，亦政亦企。海南农垦在管理上划分为三路：所有资产均归农业部管理，各项财政补贴及办公费用由财政部负责，而干部人事管理则交海南省负责。此外，海南农垦总局还在省内18个市县设立了农垦办事处。
历史上形成的政企、社企合一的管理体制积弊已久。近年来，海南农垦在地方经济中所占比重日益下滑。2005年，海南农垦对全省GDP贡献为15％，2006年下滑至不足8％，年产值仅70.62亿元。海南农垦的负债总额，则从1990年的21亿元增至2006年的77.05亿元。
长年低效运转，也令海南农垦系统广大职工陷入生活困境，收入远低于地方平均水平。以教师为例，农垦系统现有教职工13121人，人均月工资930元，而海南省公办中小学教职工月均工资为1808元。《财经》记者在海南农垦的三个农场看到，职工住宅在面积和质量上，均远逊于当地农民的住宅。
因农垦收入远低于地方，加上农垦与地方的土地确权不清，近年来，海南垦区发生了数十起农民抢占国有土地的群体性事件。因农场与地方的争议，至2006年末，海南省有1350宗、42万亩土地尚未确权，隐患重重。
困局当前，海南农垦从体制变革寻求发展空间已势在必行。
内部改良失败
“其实，海南农垦一直在提改革，但效果并不明显。”一位参与农垦改革调研的海南省政府工作人员向《财经》记者介绍，自上世纪80年代起，对于海南农垦的定位与发展，各级领导和相关部门先后有过不同的考虑和动议。
最初流行的改革方案，一是主张解散农垦，将近百家国有农场下放市县级政府管理；二是在垦区基础上建立一个地级市，将农垦彻底地方化。但这两种思路最终被否。
农垦系统最核心的资产为土地。与农垦之外的农地均为集体所有制不同，农垦系统的农地为国有划拨，即“国有农地”，由农垦总局行使土地的所有权和流转权。海南早年的改革思路，曾试图将农垦辖下的国有农地划归地方国土部门管理，以抽离核心资产管理权的方式，推进“农垦地方化”。
1999年，海南省下发文件规定，农场土地由省国土部门设立土地管理派出机构进行垂直管理。2001年又下发通知，要求在土地管理派出机构成立前，农垦土地由所在市县国土部门管理。由此形成现行的农垦土地双轨制：地方政府握有土地行政管理权，农垦系统实施资产经营管理。
然而，在实践操作中，因地方政府与农垦系统管理目标不同，“双轨”管理协调难度颇大。其中一个重要原因，在于农垦和地方的土地占有量不平衡，海南农垦系统人均土地面积是地方的2.8倍，随着土地资源趋紧，双方矛盾日益尖锐。
由于种种原因和阻力，海南省政府至今未曾向农垦系统派出一个土地管理机构。事实上，由海南农垦总局成立的土地管理科，至今仍在履行对农垦土地的管理职能。由此产生的后果是，政企合一的海南农垦总局和海南农垦总公司，身兼土地管理人和用地人为一体，违法批地情况时有发生，土地资源闲置、浪费严重。
地方政府介入农垦改革而未果，海南农垦总局一度寄望内部改良。前海南省农垦总局局长吴亚荣对《财经》记者表示：“当时考虑到海南农垦大而全的实际情况，解散、撤销都面临很多现实困难，与其将负担推给社会，不如由农垦通过自身发展来承担。”
2004年以来，海南省委成立了农垦改革工作组，力图通过内部重组，以产业化、集团化和股份化为重点革旧布新，包括进一步发展和完善“公司＋职工家庭”的双层经营和统分结合体制；2005年，成立海南天然橡胶产业集团股份有限公司（下称海南橡胶集团），尝试打破以农场为主体的分散经营模式；同时，对垦区内资不抵债的二、三产业企业实行民营化改制。
然而，这一系列内部驱动的改良治标不治本，离预期目标差距甚远。海南省一位官员对记者表示：“仅靠转变经营方式，无法将海南农垦这头迟钝的大象引上正轨。”
2006年10月，全国政协常委、原国家农业部部长陈耀邦受全国政协有关领导委托，赴海南调研农垦改革。时任海南省省长卫留成指出，海南农垦改革需中央和地方合力方能顺利推进。当年11月，国务院总理温家宝在陈耀邦等提交的《海南农垦改革和发展情况调研报告》上作出批示，同意给予政策支持。
调研报告认为，现有的省部共管方式令管人、管事、管资产分离，企业责任主体不统一，无法统筹解决海南农垦的深层次问题。报告同时认为，农垦改革要成功，惟有从根本上解决政企合一模式，将现有庞大的社会职能逐步转移地方，所以地方政府绝不能成为这场改革的旁观者。
2007年3月全国“两会”期间，温家宝总理在视察海南省代表团时明确表示：“海南的农场遗留问题应该解决，待研究达成一致意见后，交由海南省统管，之后便可以进行大刀阔斧的改革。”
2007年5月，原海南省政策研究室主任、省政府副秘书长王一新火线受命，履新海南农垦总局局长，主导这场“重要意义堪比海南建省办特区”的农垦大改制。
2007年7月，由国务院牵头成立的海南农垦管理体制改革工作小组召开第一次会议，决定在当年10月底前，完成改革方案起草工作并上报国务院。
至此，海南农垦体制改革终于拉开序幕。
中央补助地方管理
《财经》记者获悉，此次呈报国务院审批的海南农垦改革方案，成稿于2007年11月。此后虽经多次修改，但核心内容并无变化。
方案显示，目前海南农垦存在的主要问题包括：社会负担十分沉重，基础建设严重落后，农田水利、农场道路、职工住房、饮水等基建设施与地方存在很大差距；民生问题十分突出，目前全垦区有高达29万人的困难群体，历史上农村并入农场造成职工的社保、养老、医疗等种种遗留问题未获根本解决，不断引发大规模群体性事件，已严重影响垦区乃至全省的社会稳定。
在陈述了种种管理体制症结之后，海南省政府呈报国务院的改革方案提出，改革基本思路，是将海南农垦由目前的省部共管变成地方政府直管。改革将分三步走：
第一步，待国务院批复方案后，自2008年起重点进行农业部与海南省的交接工作。原由农业部授权管理的海南农垦国有资产，在海南省政府全面接管海南农垦后，由海南省政府授权海南农垦总局管理，并授权海南农垦总公司经营。
这一步的改革实质，是在将省部共管模式变更为省管模式的同时，继续保持海南农垦行政体系的完整性。
第二步，计划在五年过渡期内，逐步将农垦的社会事务和民生问题纳入全省统筹，将海南农垦承担的教育、公安、劳动就业、社区服务、公共卫生和基本医疗服务等社会职能逐步移交地方。
改革方案提出，争取在2008年内完成农垦教育系统的剥离移交工作；随后，在中央及地方财政支持下，将农垦职工的社会保障纳入海南省统筹，填平垦区社保历史欠账，拉平与地方企业的差距。
第三步，推进农垦内部的政企分离，形成农垦总局和农垦总公司分离的组织架构。农垦总局将通过海南省政府授权，履行垦区内的行政管理职能。农垦总公司则按照现代企业制度筹建专业公司。
方案特别提出，要在海南垦区橡胶业的基础上，建成全国最大的以橡胶为主业的现代农业产业集团。
对于此次改革的成本负担，上报方案要求中央给予政策及资金支持，如享受中央企业分离办社会职能的政策、国企改革改制政策，落实企业社会保障政策和住房公积金政策、“三农”政策等，并希望中央豁免海南农垦因自办医疗、教育、社区等产生的债务。
在财政预算安排上，方案希望，农垦在剥离各项社会职能后，对按上年驻地标准测算需要的各类支出，恳请中央财政每年给予连续性补助；对于海南农垦的社保、教育、新农村建设和企业亏损申请破产等历史遗留问题，希望中央财政给予一次性专项补助。同时，方案还恳请中央以2007年为基期年，对海南农垦以后年度上划中央税收同基期年相比的增量部分，补助海南省用于农垦发展生产。
“目前国务院仅是原则批复，上报的许多具体的补助数额还没下文，但总体的改革思路及步骤应该已无悬念，基本与上报方案相符。”一位参与方案制定的人士向《财经》记者表示。
据悉，此次海南农垦改革得到中央支持，所获财政支持来源有二：首先，原由农业部根据海南省农垦总局年度预算基数下划的资金进入海南省财政后，按原渠道直接划入海南省农垦总局，由后者按照现行财政资金管理的有关规定执行；其次，其上报的用于一次性清理旧债的专项补助40亿元已获原则同意。这笔补助由中央财政下拨后，将由海南省财政负责管理。预计在海南省全面管理海南农垦的头三年，每年安排拨付10亿元，后两年每年安排拨付5亿元。
为全国农垦改革探路
“钱当然重要，钱多了农垦转制可以走得更快更稳，但农垦改制的关键不是钱多钱少的问题。”上任近一年的海南农垦总局局长王一新向《财经》记者表示，“我来农垦时是带着豪情来的，但现在发现农垦确有它的复杂性。”
经历了最初的磨合期之后，王一新将海南农垦的改革思路归纳为“四场战役”。
第一是解决民生问题，营造良好的改革氛围。这也是他过去一年内的工作重点，目前已初见成效。据悉，王一新上任以来，农垦用于解决民生问题的投入已近20亿元。而据海南省政府信访办提供的数据，2007年底上访的农垦批次人次已较上半年下降78％。
王一新的思路是，先保住民生才有稳定的局面。在争取中央和地方财政支持的前提下，可将企业部分利润及财政拨付更多地用于民生，使之不过分低于地方水准。“这样才真正能把这些社会职能交出去，最终实现政企分离。”
改革的第二步，是全面推行橡胶园家庭长期承包责任制。海南农垦作为全国最大的天然橡胶生产基地，现有橡胶面积370万亩，年产干胶20万吨左右，面积和产量占全国的40％以上。过去由于所有权与经营权均在农场手中，橡胶农场职工对提高生产效率积极性较低，对橡胶资源没有保护意识，甚至出现内外勾结盗窃橡胶的事件。鉴于此，海南农垦多年前即将胶林承包给农场职工个人，扣除应上缴定额后归己。
但从整体看，长期承包制的全面推行落实并不尽如人意，许多农场在实际操作中早已将本应承包的胶林私下收回。究其原因，多在于各级农场领导的个人利益，他们将胶林收回后，或由自己经营或交与外人经营，农场职工并未获得承包权。
“必须将胶林的长期承包推行到位，否则基层职工无法参与到这场制度变革中来。”王一新说。据悉，长期承包模式自2007年下半年在八个农场完成试点后，将于今年在海南全垦区铺开。
改革的第三步，是争取将海南天然橡胶股份有限公司运作上市，为海南农垦引进现代企业制度。
接下来的第四步，则是将农垦各板块公司一步步做成海南的龙头企业，“到那时，农垦的经营归农垦公司，其他的社会性事务归农垦总局，政、企完全分开的基础也就打得差不多了。”
国务院发展研究中心农村部研究员崔晓黎向《财经》记者分析称，海南农垦乃至全国农垦系统的改革，早在30年前就已提出，但进展并不顺利。以海南为例，前后六任省委书记到任伊始，便将农垦改革作为头项工作，均未取得明显成效。究其原因，在于农垦改革根本不同于农村改革。农村改革起步时，并未面临农垦系统这般政企合一的困局，村民小组、村委会这一级基层组织并不由财政供养，仅公社一级行政单位需由财政支付，所以只要一纸文件便可将土地承包责任制推广开来，这中间成本并不高，反弹并不强烈。
相比之下，农垦系统是典型的政企合一机构，其所有行政单位及肩负社会职能的机构，全靠农场生产收益来支持，所以一旦推行政企分开，行政机构的反弹尤为强烈。此外，由于农垦职工也担心政企分开会导致自己的身份变成农民，也对改革有所抵触。
崔晓黎表示，海南农垦在中国农垦系统中并非规模最大者。与之相比，新疆农垦及东北农垦的改革更为艰巨，毕竟他们的经营实体业绩不错，改革动力不强。海南农垦改革若能成功，将为全国农垦系统改革找到突破点。无论日子是否好过，政企合一的陈旧农垦体制绝非长远之计。
“此次中央愿意为海南农垦改制埋单，表明了中央对农垦改革的决心，也说明中央希望通过海南农垦改革，为全国农垦改革找到出路。”崔晓黎说。■
在向国务院递交体制改革方案半年多之后，全国三大中央直属垦区之一的海南农垦，即将开启具有决定性意义的变革之幕。
6月18日，国务院审议并原则通过《关于推进海南农垦管理体制改革的意见》（下称《意见》），决定按照政企分开、社企分离、建立现代企业制度的总体要求，深化海南农垦管理体制改革。
创建已有20年的海南省农垦总局是此次体制改革的主体。此前，这家总资产逾124亿元的庞杂机构亦政亦企，投资人为国家农业部，行政管理则归海南省政府，实行省部双重管理。而按《意见》要求，海南农垦总局改制之后将交由海南省全面管理，“使海南农垦的体制融入地方、管理融入社会、经济融入市场”。
这意味着，全海南四分之一的土地和八分之一的人口，将被纳入改制的整盘棋局。就海南省而言，此次农垦改制成功与否，绝不仅取决于能向中央财政一次性要到多少埋单钱，因为由中央下放地方的改制注定是一场艰难的持久战；就全局而言，农垦制度在中国特殊历史时期形成并延续至今，农垦系统遍布全国而改制者稀少，海南如何以现代企业理念改造这一集政、工、农特征为一体的国有农业组织，极具试验意义。
体制困局
海南农垦创建于1952年1月，前身是华南垦殖局海南垦殖分局，后改称海南农垦局，划归海南行政公署管辖。1958年至1985年，海南垦区将毗邻的大片农村陆续并入农场，以解决垦区发展用地与周边农村的土地纠纷问题。
在这种特殊模式下，海南农垦膨胀为海南省最大的国有农业组织，下辖企事业单位183家，遍布全省18个市县；拥有学校511所、医疗防疫机构95个、公安机构108个；在职和离退休人员共计 105.12万人，占全海南总人口的八分之一；拥有土地总面积1282万亩，约占全省土地面积的四分之一。
据海南省农垦总局干部吴颂恩介绍，海南省农垦总局（总公司）自1988年创立，为“两块牌子一套人马”，亦政亦企。海南农垦在管理上划分为三路：所有资产均归农业部管理，各项财政补贴及办公费用由财政部负责，而干部人事管理则交海南省负责。此外，海南农垦总局还在省内18个市县设立了农垦办事处。
历史上形成的政企、社企合一的管理体制积弊已久。近年来，海南农垦在地方经济中所占比重日益下滑。2005年，海南农垦对全省GDP贡献为15％，2006年下滑至不足8％，年产值仅70.62亿元。海南农垦的负债总额，则从1990年的21亿元增至2006年的77.05亿元。
长年低效运转，也令海南农垦系统广大职工陷入生活困境，收入远低于地方平均水平。以教师为例，农垦系统现有教职工13121人，人均月工资930元，而海南省公办中小学教职工月均工资为1808元。《财经》记者在海南农垦的三个农场看到，职工住宅在面积和质量上，均远逊于当地农民的住宅。
因农垦收入远低于地方，加上农垦与地方的土地确权不清，近年来，海南垦区发生了数十起农民抢占国有土地的群体性事件。因农场与地方的争议，至2006年末，海南省有1350宗、42万亩土地尚未确权，隐患重重。
困局当前，海南农垦从体制变革寻求发展空间已势在必行。
内部改良失败
“其实，海南农垦一直在提改革，但效果并不明显。”一位参与农垦改革调研的海南省政府工作人员向《财经》记者介绍，自上世纪80年代起，对于海南农垦的定位与发展，各级领导和相关部门先后有过不同的考虑和动议。
最初流行的改革方案，一是主张解散农垦，将近百家国有农场下放市县级政府管理；二是在垦区基础上建立一个地级市，将农垦彻底地方化。但这两种思路最终被否。
农垦系统最核心的资产为土地。与农垦之外的农地均为集体所有制不同，农垦系统的农地为国有划拨，即“国有农地”，由农垦总局行使土地的所有权和流转权。海南早年的改革思路，曾试图将农垦辖下的国有农地划归地方国土部门管理，以抽离核心资产管理权的方式，推进“农垦地方化”。
1999年，海南省下发文件规定，农场土地由省国土部门设立土地管理派出机构进行垂直管理。2001年又下发通知，要求在土地管理派出机构成立前，农垦土地由所在市县国土部门管理。由此形成现行的农垦土地双轨制：地方政府握有土地行政管理权，农垦系统实施资产经营管理。
然而，在实践操作中，因地方政府与农垦系统管理目标不同，“双轨”管理协调难度颇大。其中一个重要原因，在于农垦和地方的土地占有量不平衡，海南农垦系统人均土地面积是地方的2.8倍，随着土地资源趋紧，双方矛盾日益尖锐。
由于种种原因和阻力，海南省政府至今未曾向农垦系统派出一个土地管理机构。事实上，由海南农垦总局成立的土地管理科，至今仍在履行对农垦土地的管理职能。由此产生的后果是，政企合一的海南农垦总局和海南农垦总公司，身兼土地管理人和用地人为一体，违法批地情况时有发生，土地资源闲置、浪费严重。
地方政府介入农垦改革而未果，海南农垦总局一度寄望内部改良。前海南省农垦总局局长吴亚荣对《财经》记者表示：“当时考虑到海南农垦大而全的实际情况，解散、撤销都面临很多现实困难，与其将负担推给社会，不如由农垦通过自身发展来承担。”
2004年以来，海南省委成立了农垦改革工作组，力图通过内部重组，以产业化、集团化和股份化为重点革旧布新，包括进一步发展和完善“公司＋职工家庭”的双层经营和统分结合体制；2005年，成立海南天然橡胶产业集团股份有限公司（下称海南橡胶集团），尝试打破以农场为主体的分散经营模式；同时，对垦区内资不抵债的二、三产业企业实行民营化改制。
然而，这一系列内部驱动的改良治标不治本，离预期目标差距甚远。海南省一位官员对记者表示：“仅靠转变经营方式，无法将海南农垦这头迟钝的大象引上正轨。”
2006年10月，全国政协常委、原国家农业部部长陈耀邦受全国政协有关领导委托，赴海南调研农垦改革。时任海南省省长卫留成指出，海南农垦改革需中央和地方合力方能顺利推进。当年11月，国务院总理温家宝在陈耀邦等提交的《海南农垦改革和发展情况调研报告》上作出批示，同意给予政策支持。
调研报告认为，现有的省部共管方式令管人、管事、管资产分离，企业责任主体不统一，无法统筹解决海南农垦的深层次问题。报告同时认为，农垦改革要成功，惟有从根本上解决政企合一模式，将现有庞大的社会职能逐步转移地方，所以地方政府绝不能成为这场改革的旁观者。
2007年3月全国“两会”期间，温家宝总理在视察海南省代表团时明确表示：“海南的农场遗留问题应该解决，待研究达成一致意见后，交由海南省统管，之后便可以进行大刀阔斧的改革。”
2007年5月，原海南省政策研究室主任、省政府副秘书长王一新火线受命，履新海南农垦总局局长，主导这场“重要意义堪比海南建省办特区”的农垦大改制。
2007年7月，由国务院牵头成立的海南农垦管理体制改革工作小组召开第一次会议，决定在当年10月底前，完成改革方案起草工作并上报国务院。
至此，海南农垦体制改革终于拉开序幕。
中央补助地方管理
《财经》记者获悉，此次呈报国务院审批的海南农垦改革方案，成稿于2007年11月。此后虽经多次修改，但核心内容并无变化。
方案显示，目前海南农垦存在的主要问题包括：社会负担十分沉重，基础建设严重落后，农田水利、农场道路、职工住房、饮水等基建设施与地方存在很大差距；民生问题十分突出，目前全垦区有高达29万人的困难群体，历史上农村并入农场造成职工的社保、养老、医疗等种种遗留问题未获根本解决，不断引发大规模群体性事件，已严重影响垦区乃至全省的社会稳定。
在陈述了种种管理体制症结之后，海南省政府呈报国务院的改革方案提出，改革基本思路，是将海南农垦由目前的省部共管变成地方政府直管。改革将分三步走：
第一步，待国务院批复方案后，自2008年起重点进行农业部与海南省的交接工作。原由农业部授权管理的海南农垦国有资产，在海南省政府全面接管海南农垦后，由海南省政府授权海南农垦总局管理，并授权海南农垦总公司经营。
这一步的改革实质，是在将省部共管模式变更为省管模式的同时，继续保持海南农垦行政体系的完整性。
第二步，计划在五年过渡期内，逐步将农垦的社会事务和民生问题纳入全省统筹，将海南农垦承担的教育、公安、劳动就业、社区服务、公共卫生和基本医疗服务等社会职能逐步移交地方。
改革方案提出，争取在2008年内完成农垦教育系统的剥离移交工作；随后，在中央及地方财政支持下，将农垦职工的社会保障纳入海南省统筹，填平垦区社保历史欠账，拉平与地方企业的差距。
第三步，推进农垦内部的政企分离，形成农垦总局和农垦总公司分离的组织架构。农垦总局将通过海南省政府授权，履行垦区内的行政管理职能。农垦总公司则按照现代企业制度筹建专业公司。
方案特别提出，要在海南垦区橡胶业的基础上，建成全国最大的以橡胶为主业的现代农业产业集团。
对于此次改革的成本负担，上报方案要求中央给予政策及资金支持，如享受中央企业分离办社会职能的政策、国企改革改制政策，落实企业社会保障政策和住房公积金政策、“三农”政策等，并希望中央豁免海南农垦因自办医疗、教育、社区等产生的债务。
在财政预算安排上，方案希望，农垦在剥离各项社会职能后，对按上年驻地标准测算需要的各类支出，恳请中央财政每年给予连续性补助；对于海南农垦的社保、教育、新农村建设和企业亏损申请破产等历史遗留问题，希望中央财政给予一次性专项补助。同时，方案还恳请中央以2007年为基期年，对海南农垦以后年度上划中央税收同基期年相比的增量部分，补助海南省用于农垦发展生产。
“目前国务院仅是原则批复，上报的许多具体的补助数额还没下文，但总体的改革思路及步骤应该已无悬念，基本与上报方案相符。”一位参与方案制定的人士向《财经》记者表示。
据悉，此次海南农垦改革得到中央支持，所获财政支持来源有二：首先，原由农业部根据海南省农垦总局年度预算基数下划的资金进入海南省财政后，按原渠道直接划入海南省农垦总局，由后者按照现行财政资金管理的有关规定执行；其次，其上报的用于一次性清理旧债的专项补助40亿元已获原则同意。这笔补助由中央财政下拨后，将由海南省财政负责管理。预计在海南省全面管理海南农垦的头三年，每年安排拨付10亿元，后两年每年安排拨付5亿元。
为全国农垦改革探路
“钱当然重要，钱多了农垦转制可以走得更快更稳，但农垦改制的关键不是钱多钱少的问题。”上任近一年的海南农垦总局局长王一新向《财经》记者表示，“我来农垦时是带着豪情来的，但现在发现农垦确有它的复杂性。”
经历了最初的磨合期之后，王一新将海南农垦的改革思路归纳为“四场战役”。
第一是解决民生问题，营造良好的改革氛围。这也是他过去一年内的工作重点，目前已初见成效。据悉，王一新上任以来，农垦用于解决民生问题的投入已近20亿元。而据海南省政府信访办提供的数据，2007年底上访的农垦批次人次已较上半年下降78％。
王一新的思路是，先保住民生才有稳定的局面。在争取中央和地方财政支持的前提下，可将企业部分利润及财政拨付更多地用于民生，使之不过分低于地方水准。“这样才真正能把这些社会职能交出去，最终实现政企分离。”
改革的第二步，是全面推行橡胶园家庭长期承包责任制。海南农垦作为全国最大的天然橡胶生产基地，现有橡胶面积370万亩，年产干胶20万吨左右，面积和产量占全国的40％以上。过去由于所有权与经营权均在农场手中，橡胶农场职工对提高生产效率积极性较低，对橡胶资源没有保护意识，甚至出现内外勾结盗窃橡胶的事件。鉴于此，海南农垦多年前即将胶林承包给农场职工个人，扣除应上缴定额后归己。
但从整体看，长期承包制的全面推行落实并不尽如人意，许多农场在实际操作中早已将本应承包的胶林私下收回。究其原因，多在于各级农场领导的个人利益，他们将胶林收回后，或由自己经营或交与外人经营，农场职工并未获得承包权。
“必须将胶林的长期承包推行到位，否则基层职工无法参与到这场制度变革中来。”王一新说。据悉，长期承包模式自2007年下半年在八个农场完成试点后，将于今年在海南全垦区铺开。
改革的第三步，是争取将海南天然橡胶股份有限公司运作上市，为海南农垦引进现代企业制度。
接下来的第四步，则是将农垦各板块公司一步步做成海南的龙头企业，“到那时，农垦的经营归农垦公司，其他的社会性事务归农垦总局，政、企完全分开的基础也就打得差不多了。”
国务院发展研究中心农村部研究员崔晓黎向《财经》记者分析称，海南农垦乃至全国农垦系统的改革，早在30年前就已提出，但进展并不顺利。以海南为例，前后六任省委书记到任伊始，便将农垦改革作为头项工作，均未取得明显成效。究其原因，在于农垦改革根本不同于农村改革。农村改革起步时，并未面临农垦系统这般政企合一的困局，村民小组、村委会这一级基层组织并不由财政供养，仅公社一级行政单位需由财政支付，所以只要一纸文件便可将土地承包责任制推广开来，这中间成本并不高，反弹并不强烈。
相比之下，农垦系统是典型的政企合一机构，其所有行政单位及肩负社会职能的机构，全靠农场生产收益来支持，所以一旦推行政企分开，行政机构的反弹尤为强烈。此外，由于农垦职工也担心政企分开会导致自己的身份变成农民，也对改革有所抵触。
崔晓黎表示，海南农垦在中国农垦系统中并非规模最大者。与之相比，新疆农垦及东北农垦的改革更为艰巨，毕竟他们的经营实体业绩不错，改革动力不强。海南农垦改革若能成功，将为全国农垦系统改革找到突破点。无论日子是否好过，政企合一的陈旧农垦体制绝非长远之计。
“此次中央愿意为海南农垦改制埋单，表明了中央对农垦改革的决心，也说明中央希望通过海南农垦改革，为全国农垦改革找到出路。”崔晓黎说。■