论文部分内容阅读
内容摘要 基于水利枢纽PPP项目法人組建及相关法律政策风险的探讨研究，首先要明确PPP发展业态、重要政策及水利枢纽PPP项目现状，结合实际案例对水利枢纽PPP项目法人组建的有效措施进行分析。文章对PPP项目法人组建所涉及的法律政策风险展开简要探讨，希望能够为有关人士提供参考。
关键词 水利枢纽PPP项目 法人主体组建 风险
1 引言
法人组建作为水利枢纽PPP项目流程的重要环节，通常是采用项目法人招标等方式，通过法人治理结构的合理创建对社会资本方参与投资、建设、运营的基础设施工程项目的建设运营水平进行组织组建与考核，以明确政府投资方与社会资本方的权责划分，保证工程项目质量、工期与运营维护能力等核心指标的有效完成，为社会资本参与水利工程项目起到一定引导与鼓励作用。为促进水利枢纽PPP项目健康发展，法人组建方法及法律政策风险的研究缺一不可，结合实际情况展开探究已势在必行。
2 PPP项目产业现状
近年来，随着相关政策的密集出台，PPP投资模式也愈发健康规范。自2017年5月起，国家发改委、财政部等相关部委在了解、摸查已入库及上报审批中的全国重点省市PPP模式基础设施投资建设项目现状后，一系列政策性监管文件随之发布，PPP项目的建设推进逐步迈入标准化时代。针对政府及其各级投资平台通过PPP项目模式大规模举债融资等现象，财政部〔2017〕50号文六部委《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》明确要求，地方政府不可通过PPP以及由政府出资的各类投资基金等方式违规举债刺激实体经济，应控制化解财政金融风险，将防范风险放在更加重要的位置;而《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）落实以来，资本市场参与主体对国家发改委、财政部PPP项目库中项目资产证券化产品审核、备案等发行效率与市场认可度显著提升，发改委与中国证监会通力合作，实现了PPP项目信息的及时共享，解决实际PPP项目创新类资产证券化产品发行过程中的诸多难点与新问题，扩大了我国资本市场标准化产品的资产项目属性范围，同时为PPP项目融资提供新的渠道[1]。
3 水利枢纽PPP项目法人主体组建的有效措施
3.1 法人主体组建方式
水利工程PPP项目若有社会资本参与，投资主体的多元化趋势即为必然，而法人主体资金来源以及股份构成，与政府单一投资相比较也更加复杂。基于此，相关人员一方面需完善项目法人招标方案，另一方面也要保证项目法人治理结构创建的合理性，在明确政府投资方与社会资本方权责的同时，吸引多方资本进行投资，进一步促进水利枢纽PPP项目的顺利实施。
3.2 法人主体模式分析
3.2.1 提高投资收益回报
首先，由于工程设计施工方就是社会资本方，其同时还需负责工程后续的运营管理，因此，相关人员可以进行工程设计施工与运营管理的整合，为工程设计施工充分满足后者需求提供更高的保证。其次，现如今社会资本方实行的基本上都是EPC模式，在以设计单位为首进行总承包的情况下，不仅能使社会资本方的主动性充分发挥，还能促进工程设计的不断优化，对精细化施工的开展而言非常有利。
3.2.2 保证社会资方的收益
在项目法人股东结构及职责已然明确的前提下，在水利枢纽PPP项目合作协议中，项目法人依然需进一步明确规定工程收益的边界条件，并限定政府投资方的分红条件，很对不同的项目公司股东，制定最合理的水利工程收益分配机制[2]。例如，水利枢纽工程自完工直至运营的15年内，由经三方认可的第四方机构进行审计，若财务内部收益率比社会资本投入低，且财务内部收益率计算准确，国家投入的部分其将不参与分成，工程收益的优先分配权由社会资本方优先享有，使其投资回报得到保证。
3.2.3 发挥地方政府的作用
水利枢纽PPP项目的出资方若能充分发挥地方政府的作用，工程建设就能进一步实现对自然、经济及社会环境等方面的有效利用。另外，政府也应正确履行股东职责，负责征地拆迁、社会维稳以及移民安置等工作，在合理协调项目场地周边单位与人民的基础上，全面考虑当地实际情况后再展开施工。
3.3 实践案例
以某水利枢纽PPP项目为例，其主要由水源工程与供水灌溉工程构成，主要负责向城乡供水，属于灌溉与发电相结合的水利工程，作为准公益性工程的同时，整体经营性也很强，为Ⅱ等水利工程。工程开工时间为2016年8月，建设期为36个月，初步设计报告批复的总投资概算金额为27.88亿元，投资结构为中央补助9.89亿元，省政府出资3.12亿元，社会资本投资5.37亿元，贷款9.5亿元。
在项目股东招标完成之后，省级政府出资人代表为省水投公司，地方政府出资人代表则为州水投公司，两公司与社会资本方均为项目股东，共同组建项目公司，项目公司注册资本金为15.6亿元，其中省水投公司、州水投公司、社会资本方分别出资9.24亿元、3亿元、4.15亿元，与资本金出资额对应的持股比例分别为55. 60%、18. 30%、26.10%。规定在建设期与特许经营期之内，项目法人需履行项目建设、运营、维护和用户服务等职责，在特许经营期满之后，项目法人主体将工程资产及相关权力移交至由项目发起人或项目发起人指定单位。
4 水利枢纽PPP项目法律政策风险研究
4.1 政策性实践难点与系统性风险
虽然政府资金能有效缓解外来投资者的资金压力，促进运营收益的有效提升，但实际上受到政府预算管理不断强化的影响，每笔资金支出都需根据预算决定，对于欠发达地区政府财政情况较紧张，缺乏足够的资金支持水利市场化项目建设。除此之外，一旦水利枢纽PPP项目的收益低于成本，若政府能适当给予运营补贴，也能在很大程度上缓解项目财务状况，但2014年颁布的《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》中明确指出，对各地制定的税收、非税等收入与财政支出，政府需全面清除相关的优惠政策，这是不可控的政策性实践难点[3]。 4.2 政府补助资金用途难以统一
地方政府应将中央补助资金用作水利枢纽PPP项目资本金，并在购买项目公司股权的基础上，加强政府出资人在项目建设中的决策权，充分发挥工程的公益性。社会资本方对此却持不同意见，其认为地方政府将中央投资作为股权的做法，使其在项目公司中的股份占比有所下降，中央补助资金应起到补充社会资本投资的作用。即使国家近年来很多保障政策相继出台，但项目公司依然应避免政府落入政府通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的陷阱或将项目包装成PPP项目，社会资本方必须注意核查政府就PPP项目所给出的相关支持政策是否涉及以上法律风险。
4.3 经营管理权限未明确
地方政府作为出资方，认为项目公司理应将资本金出资额作为根据，实现各投资者的股权划分，依照股权赋予的相应权利，进行经营管理决策等活动。但社会资本方则认为对于BOT项目而言，为使项目公司市场化运作的效率与质量得到保障，工程经营管理权应交由社会资本方行使，同时社会资本方也需拥有工程特许经营权，双方产生分歧的关键点，若无法及时处理，将直接影响到工程的正常实施。《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中提出，政府和社会资本合作模式中，由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作：政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。项目公司依然应注意避免政府出资人代表，在合作期限内一直未实缴出资的问题。
5 结语
综上，水利枢纽PPP项目可以在公开招标且投资人已经確定之后，由社会资本方进行工程总承包建设，与此同时，相关人员还应将总承包方式的弊端考虑在内，充分发挥政府出资方的作用，加大监管水利工程施工的力度。在保证监理工作能独立开展的基础上，促进我国水利工程建设的健康发展。
（作者系中企云链（北京）金融信息服务有限公司 高级咨询经理）
【参考文献】
[1]朱佳璇.江西省峡江水利枢纽电站项目PPP融资与运营模式[J].现代工业经济和信息化，2017，7（3）：29-30.
[2]李昭，赖致轩.VaR在水利枢纽灌区PPP项目投融资风险评价中的应用[J].经营管理者，2017（28）：85-87.
[3]刘贝贝.综合利用水利枢纽PPP项目特许运营阶段风险分担研究[D].郑州：华北水利水电大学，2017.
关键词 水利枢纽PPP项目 法人主体组建 风险
1 引言
法人组建作为水利枢纽PPP项目流程的重要环节，通常是采用项目法人招标等方式，通过法人治理结构的合理创建对社会资本方参与投资、建设、运营的基础设施工程项目的建设运营水平进行组织组建与考核，以明确政府投资方与社会资本方的权责划分，保证工程项目质量、工期与运营维护能力等核心指标的有效完成，为社会资本参与水利工程项目起到一定引导与鼓励作用。为促进水利枢纽PPP项目健康发展，法人组建方法及法律政策风险的研究缺一不可，结合实际情况展开探究已势在必行。
2 PPP项目产业现状
近年来，随着相关政策的密集出台，PPP投资模式也愈发健康规范。自2017年5月起，国家发改委、财政部等相关部委在了解、摸查已入库及上报审批中的全国重点省市PPP模式基础设施投资建设项目现状后，一系列政策性监管文件随之发布，PPP项目的建设推进逐步迈入标准化时代。针对政府及其各级投资平台通过PPP项目模式大规模举债融资等现象，财政部〔2017〕50号文六部委《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》明确要求，地方政府不可通过PPP以及由政府出资的各类投资基金等方式违规举债刺激实体经济，应控制化解财政金融风险，将防范风险放在更加重要的位置;而《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）落实以来，资本市场参与主体对国家发改委、财政部PPP项目库中项目资产证券化产品审核、备案等发行效率与市场认可度显著提升，发改委与中国证监会通力合作，实现了PPP项目信息的及时共享，解决实际PPP项目创新类资产证券化产品发行过程中的诸多难点与新问题，扩大了我国资本市场标准化产品的资产项目属性范围，同时为PPP项目融资提供新的渠道[1]。
3 水利枢纽PPP项目法人主体组建的有效措施
3.1 法人主体组建方式
水利工程PPP项目若有社会资本参与，投资主体的多元化趋势即为必然，而法人主体资金来源以及股份构成，与政府单一投资相比较也更加复杂。基于此，相关人员一方面需完善项目法人招标方案，另一方面也要保证项目法人治理结构创建的合理性，在明确政府投资方与社会资本方权责的同时，吸引多方资本进行投资，进一步促进水利枢纽PPP项目的顺利实施。
3.2 法人主体模式分析
3.2.1 提高投资收益回报
首先，由于工程设计施工方就是社会资本方，其同时还需负责工程后续的运营管理，因此，相关人员可以进行工程设计施工与运营管理的整合，为工程设计施工充分满足后者需求提供更高的保证。其次，现如今社会资本方实行的基本上都是EPC模式，在以设计单位为首进行总承包的情况下，不仅能使社会资本方的主动性充分发挥，还能促进工程设计的不断优化，对精细化施工的开展而言非常有利。
3.2.2 保证社会资方的收益
在项目法人股东结构及职责已然明确的前提下，在水利枢纽PPP项目合作协议中，项目法人依然需进一步明确规定工程收益的边界条件，并限定政府投资方的分红条件，很对不同的项目公司股东，制定最合理的水利工程收益分配机制[2]。例如，水利枢纽工程自完工直至运营的15年内，由经三方认可的第四方机构进行审计，若财务内部收益率比社会资本投入低，且财务内部收益率计算准确，国家投入的部分其将不参与分成，工程收益的优先分配权由社会资本方优先享有，使其投资回报得到保证。
3.2.3 发挥地方政府的作用
水利枢纽PPP项目的出资方若能充分发挥地方政府的作用，工程建设就能进一步实现对自然、经济及社会环境等方面的有效利用。另外，政府也应正确履行股东职责，负责征地拆迁、社会维稳以及移民安置等工作，在合理协调项目场地周边单位与人民的基础上，全面考虑当地实际情况后再展开施工。
3.3 实践案例
以某水利枢纽PPP项目为例，其主要由水源工程与供水灌溉工程构成，主要负责向城乡供水，属于灌溉与发电相结合的水利工程，作为准公益性工程的同时，整体经营性也很强，为Ⅱ等水利工程。工程开工时间为2016年8月，建设期为36个月，初步设计报告批复的总投资概算金额为27.88亿元，投资结构为中央补助9.89亿元，省政府出资3.12亿元，社会资本投资5.37亿元，贷款9.5亿元。
在项目股东招标完成之后，省级政府出资人代表为省水投公司，地方政府出资人代表则为州水投公司，两公司与社会资本方均为项目股东，共同组建项目公司，项目公司注册资本金为15.6亿元，其中省水投公司、州水投公司、社会资本方分别出资9.24亿元、3亿元、4.15亿元，与资本金出资额对应的持股比例分别为55. 60%、18. 30%、26.10%。规定在建设期与特许经营期之内，项目法人需履行项目建设、运营、维护和用户服务等职责，在特许经营期满之后，项目法人主体将工程资产及相关权力移交至由项目发起人或项目发起人指定单位。
4 水利枢纽PPP项目法律政策风险研究
4.1 政策性实践难点与系统性风险
虽然政府资金能有效缓解外来投资者的资金压力，促进运营收益的有效提升，但实际上受到政府预算管理不断强化的影响，每笔资金支出都需根据预算决定，对于欠发达地区政府财政情况较紧张，缺乏足够的资金支持水利市场化项目建设。除此之外，一旦水利枢纽PPP项目的收益低于成本，若政府能适当给予运营补贴，也能在很大程度上缓解项目财务状况，但2014年颁布的《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》中明确指出，对各地制定的税收、非税等收入与财政支出，政府需全面清除相关的优惠政策，这是不可控的政策性实践难点[3]。 4.2 政府补助资金用途难以统一
地方政府应将中央补助资金用作水利枢纽PPP项目资本金，并在购买项目公司股权的基础上，加强政府出资人在项目建设中的决策权，充分发挥工程的公益性。社会资本方对此却持不同意见，其认为地方政府将中央投资作为股权的做法，使其在项目公司中的股份占比有所下降，中央补助资金应起到补充社会资本投资的作用。即使国家近年来很多保障政策相继出台，但项目公司依然应避免政府落入政府通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的陷阱或将项目包装成PPP项目，社会资本方必须注意核查政府就PPP项目所给出的相关支持政策是否涉及以上法律风险。
4.3 经营管理权限未明确
地方政府作为出资方，认为项目公司理应将资本金出资额作为根据，实现各投资者的股权划分，依照股权赋予的相应权利，进行经营管理决策等活动。但社会资本方则认为对于BOT项目而言，为使项目公司市场化运作的效率与质量得到保障，工程经营管理权应交由社会资本方行使，同时社会资本方也需拥有工程特许经营权，双方产生分歧的关键点，若无法及时处理，将直接影响到工程的正常实施。《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中提出，政府和社会资本合作模式中，由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作：政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。项目公司依然应注意避免政府出资人代表，在合作期限内一直未实缴出资的问题。
5 结语
综上，水利枢纽PPP项目可以在公开招标且投资人已经確定之后，由社会资本方进行工程总承包建设，与此同时，相关人员还应将总承包方式的弊端考虑在内，充分发挥政府出资方的作用，加大监管水利工程施工的力度。在保证监理工作能独立开展的基础上，促进我国水利工程建设的健康发展。
（作者系中企云链（北京）金融信息服务有限公司 高级咨询经理）
【参考文献】
[1]朱佳璇.江西省峡江水利枢纽电站项目PPP融资与运营模式[J].现代工业经济和信息化，2017，7（3）：29-30.
[2]李昭，赖致轩.VaR在水利枢纽灌区PPP项目投融资风险评价中的应用[J].经营管理者，2017（28）：85-87.
[3]刘贝贝.综合利用水利枢纽PPP项目特许运营阶段风险分担研究[D].郑州：华北水利水电大学，2017.