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摘要：我国的乡镇，是数目十分庞大、情况及其复杂的基层组织。乡镇财政能力对于当地行政效率和经济的发展起至关重要的作用，既能反映我国基层政府行政能力的水平高低，又能反映我国基层政权体制建设的完善程度，还能反映基层财权和事权分配合理与否。本文通过对我国乡镇财政能力薄弱的普遍表现进行分析，提出解决乡镇财政能力薄弱的若干问题及对策建议，从而为实现乡镇经济的全面、协调、可持续发展奠定重要基础。
关键词：财政能力 薄弱 乡镇
引言
我国70%以上的人口生活在县域，县域GDP 占中国GDP50%以上。 若以支出总量衡量，地方公共服务的40%以上是由县乡两级政府财政提供的。财政税收是国家和社会关系的一个重要剖面，县域财政，尤其是乡镇财政能力，关系到全面建设小康社会乃至建设现代化大局。
一、乡镇财政能力的基本概况
所谓财政能力，是指政府为实现社会公共利益，维护自身存在和发展社会经济而必须从社会资源中获取财力，这种获取能力我们称为财政能力，它反映社会经济发展的高低，财政体制的规范程度。但是，对于乡镇财政能力，目前还少有学者对此做出完整、严格的界定，本文在参考了众多关于乡镇财政的描述后，认为乡镇财政是基层政府借助于公共权力进行的资金筹集和运用，为了实现它本身的职能，维持其存在。所以，乡镇财政能力就是指基层政府为实现其管辖区域的公共利益，维护乡镇政府自身的生存，促使农村经济快速发展，从社会资源中获取财力的能力。
乡镇财政是基层政府执政的财力保障和重要基础，也是国家财政体系的智能更要组成部分。一方面，加强乡镇财政能力建设，能够促使农村经济、政治、文化等事业的协调快速发展，还可以不断健全政府的职能，使基层政府拥有更多的可使用财力，用于农业结构的调整、用于公共支出、用于农业产业化、用于建设农村的基础设施，进一步推进农村经济和社会事业的发展。另一方面，乡镇财政能力建设的加强，促进了农村社会的稳定。在小康社会的全面建设下、推进社会主义新农村建设的道路中，乡镇的财政能力在资源配置、收入分配、稳定和发展经济中发挥着重要的作用。
二、乡镇财政能力薄弱问题的具体体现
第一，乡镇财政能力薄弱的突出表现为经济发展水平过低造成的基层政府财政获取能力过低。
基层政府财政薄弱的根本原因是县域经济发展过于缓慢，同时造成了乡镇财政实力较弱，尤其是欠发达地区表现较为突出，表现为农业基础不牢固、工业支撑不强和三产结构不优。我国县乡农业基本设施建设较落后，农业龙头企业带动能力不强，抵御自然灾害的能力底，并且我国县乡低层次的传统产业占据基础地位，缺少科技含量高、投资规模大、经济效益高、市场前景好的企业和工业，尤其是信息、保险、教育、房地产、中介咨询等新兴的第三产业发展缓慢，对县乡财政的贡献作用很弱。
此外，从收入结构看，乡镇以农业税收和乡镇企业提供的税收为主，有的乡镇农业税收占财政收入的大部分，由于现在农业税、农业特产税的停征，使乡镇财政收入大幅度减少，收入来源不稳定，收入增幅明显下降。从支出结构看，乡镇一级，财政支出几乎全部为行政事业费，对经济和社会事业发展的支持力度则明显不够。
第二，财政供养行政人口多造成的乡镇财政负担加重是乡镇财政能力薄弱的重要表现。
机构膨胀，财政供养人员过多，是乡镇财政支出刚性增长的直接原因，同时也不可避免的造成了财政负担加重，有很大一部分县乡面积偏小或人口偏少，但无论人口多少，面积多大，财政承受能力怎样，乡镇机构都基本要求上下管理模式相同，从而导致财政供养人口过多、乡镇机构繁多，乡镇政府的基本职能是发展本乡的政治、经济、文化、计划生育、司法等工作，是农村基层政权，村民委员会也是农民自己管理治理的组织。但是在我国许多省的乡镇，村干部除了对全村集体组织的工作负责外，还承担了乡镇政府中许多其他的工作，这就促使村干部人数倍增，农民承担的干部费用也就相对增多。
第三，缺乏监督管理机制造成的乡镇财政管理的混乱是乡镇财政能力薄弱的内在表现。
很多基层政府或财政管理机关没有合格专业的会计，财务管理体制不完善，支出没有合理预算，有较强随意性，还可以多处审批，并且乡镇财政收支缺乏监督体制，各项不合理费用账目不明，还有一部分干部利用职务之便腐败挥霍，人为使乡镇债务负担增多。由于缺乏完善的财政监督体制，部分“负资产”基层政府将财政收入和支出的项目混淆，排在首要的职工工资、教育经费被一拖再拖，而将公款招待、盖办公楼、买公车这些不必要的项目安排在前。
三、解决乡镇财政能力薄弱的对策建议
目前，乡镇财政能力薄弱主要表现为：一是财政支出过度；二是财政收入严重不足。所以，处理乡镇财政能力薄弱问题的解决对策在于掌握财政的收支平衡，同时建立规范的政府管理机制。
（一）扩大财源建设，着手发展乡镇经济
发展乡镇经济、扩展财源建设是提升乡镇财政能力的根本途径，经济决定财政，在市场竞争的不断加剧中，使得经济生活里强者愈强，弱者愈弱的现象越来越明显，所以，第一，重点发展乡镇企业，要为乡镇企业的发展创造良好环境，特别是要发挥龙头企业的带头作用，加大对乡镇龙头企业的扶持力度；第二，看重乡镇农业的发展，提高粮食产量、质量，提高综合生产能力，从而增加农民收入；第三，利用“走出去”，“引进来”相结合战略，做好招商引资，加快推进经济外向型发展；第四，着手发展第三产业，鼓励农村剩余劳动力就业方向转移到城镇，一方面可以增加农民的收入，提高了农民购买力。另一方面，扩展了就业方向。
（二）优化财政支出结构，完善财政支出方式
我国县乡财政能力不足，一方面与收入有关，另一方面是因为县乡（镇）政府机构庞大，财政供养人数众多，导致县乡财政运营成本偏高。提高县乡财政能力有两个途径，一是增收，二是节支。对于经济欠发达和不发达地区来说，扩大县乡财政收入规模的基础和总量，需要一个漫长的过程，在短时期内实现不具有可行性。 一是精简机构，降低人员经费所占比重。加大对县级机构的改革力度，减少冗员。对一些职能弱化、重叠设置的县乡部门和机构要进行撤并，利用各种有效手段和载体对乡镇在职机关干部职工分流，对超编人员，乡镇政府可按比例逐年进行安排，尽量减少财政供养人口，并且要杜绝反弹现象出现。在乡镇机构改革的过程中，除了严格控制人员录用、允许提前退休、鼓励转向企业的方法外，还可进行工资制度改革，实施考试与绩效考评相结合的任用方式，确定工资和人员的任用问题，严防冗员负担向县级机构转移。
二是增加社会发展支出，提高发展性经费所占比重。要提高县乡政府在财政支出中的决策参与程度。鼓励各地采取更多、更为灵活的方式探索购买服务的方式。 积极实行“以奖代补”，提高农民自己的参与水平。在完善产权制度的基础上，采取项目补贴、贴息、提供设备、培训人才等方式，降低社会投资者的成本，提高其总体盈利水平，激发社会投资者进入农村的积极性。
三是加大财政向乡村转移支付力度。农村改革税费后，公共财政是受冲击最大的部分，特别是以农业占主导地位的县乡尤为突出。完善转移支付的机制，尽力缩减转移支付过程中的盲目性和随意性，清理专项转移支付项目，改革现行专项补助办法，将一些具有普遍性转移支付性质的补助项目合并，将具有均等化作用的转移支付比重提高，实事求是地确定和降低财政薄弱县乡的配套资金比例，甚至免除地方配套。
（三）建立完善的政府管理监督体制
要建立规范的政府监管体制，就要完善乡镇财政能力基础建设，在加快发展步伐，增加财政收入的同时，还要坚持开源节流一起抓，健全监管机制，掌握好关口，严格管理程序，杜绝腐败挥霍，确保支出部分用在利国利民的地方，使得各项资源都能保值增值。要把完善监督管理机制作为促进乡镇财政能力建设的一项重要内容来抓，确保其健康运作。
1. 运用乡镇财政乡镇用，上级县管理的办法，加强对乡镇资金的管理
针对乡镇资金管理中出现的问题，改变现有的自管方式，实行乡镇财政乡镇用，上级财政部门管理的办法，可以加强对乡镇资金的监督和管理。这是种创新模式，对于原本属于乡镇村财和事的权利范围内的财政支出，保持原有方式仍由乡镇按规定进行审批，对于乡镇财政资金，就要实行与上级预算共编，上级财政部门需结合乡镇实际财政情况，明确给予乡镇项目预算明细，并有针对性的合理安排重点项目在先，提出正确的指导意见，获取同级政府批准。
2. 建立完善的考核体系，强化督促检查
建立追究责任、工作督查、考核奖惩等机制，通过召开经验交流会、现场会等方法，加强工作指导，调度工作进展情况，保证乡村财源建设工作有效健康的开展。建立完善的考核体制，尤其加强对乡镇各级党组织干部及负责人的任务落实情况、职责、及社会经济发展的整体效果，把乡镇大企业的发展工作作为考察领导干部绩效优略的一项重要方法，与考核后的奖惩挂钩，该奖励奖励，该惩罚的要严惩，从而促使激励约束机制的形成，保证工作高的质量高效率的完成。
四、结语
“郡县治，天下安”，乡镇政府肩负繁重的责任，乡镇财政能力建设关系到经济是否可以快速发展，关系到国家政权的稳定和国家财政的振兴，关系到是否可以实现小康社会的建设。乡镇政府能力的体现是需要成本的，这就使得政府能力体现要以财政为支撑的。财政是政府运行的基石。经济体制改革的成功实践，让人们看到现有的财政对政府能力实现的影响，经济社会的发展促使乡镇政府能力的有效实现。我们都应该要十分重视和加强乡镇财政建设，这是从我国的基本国情出发所做出的必然选择。唯有如此方能更好地促进我国农村经济社会的健康发展。
参考文献：
[1]朱钢，贾康等.中国农村财政理论与实践[M].太原：山西经济出版社，2006年6月第1版
[2]罗丹，陈洁.县乡财政的困境与出路——关于9县（市）20余个乡镇的实证分析[J].管理世界，2009，（3）
[3]基层财政困难的原因及解决对策研究课题组.我国县乡财政面临的困难及其对策研究[J].财政研究，2004，（1）
[4]李博.提高中国县乡财政收支能力的思考[J].经济研究导刊，2009，（10）
[5]田亚峰.当代中国基层政府财政能力研究——基于一般意义乡镇政府的视角[J].井冈山学院学报（哲学社会科学），2006，（9）
[6]赵国强.乡镇财政能力建设问题研究——以山东省宁阳县为例[D].山东农业大学硕士研究生毕业论文，2010，（4）
[7]刘春丽.县乡财政困难的原因及对策[J].山西财税，2011，（1）
[8]王晓玲.县级财政风险问题研究[D]江西财经大学硕士研究生毕业论文，2003，（4）
作者简介：赵瑶，（1989-）河北邢台人，硕士研究生，河北大学管理学院，2011级社会保障专业。
关键词：财政能力 薄弱 乡镇
引言
我国70%以上的人口生活在县域，县域GDP 占中国GDP50%以上。 若以支出总量衡量，地方公共服务的40%以上是由县乡两级政府财政提供的。财政税收是国家和社会关系的一个重要剖面，县域财政，尤其是乡镇财政能力，关系到全面建设小康社会乃至建设现代化大局。
一、乡镇财政能力的基本概况
所谓财政能力，是指政府为实现社会公共利益，维护自身存在和发展社会经济而必须从社会资源中获取财力，这种获取能力我们称为财政能力，它反映社会经济发展的高低，财政体制的规范程度。但是，对于乡镇财政能力，目前还少有学者对此做出完整、严格的界定，本文在参考了众多关于乡镇财政的描述后，认为乡镇财政是基层政府借助于公共权力进行的资金筹集和运用，为了实现它本身的职能，维持其存在。所以，乡镇财政能力就是指基层政府为实现其管辖区域的公共利益，维护乡镇政府自身的生存，促使农村经济快速发展，从社会资源中获取财力的能力。
乡镇财政是基层政府执政的财力保障和重要基础，也是国家财政体系的智能更要组成部分。一方面，加强乡镇财政能力建设，能够促使农村经济、政治、文化等事业的协调快速发展，还可以不断健全政府的职能，使基层政府拥有更多的可使用财力，用于农业结构的调整、用于公共支出、用于农业产业化、用于建设农村的基础设施，进一步推进农村经济和社会事业的发展。另一方面，乡镇财政能力建设的加强，促进了农村社会的稳定。在小康社会的全面建设下、推进社会主义新农村建设的道路中，乡镇的财政能力在资源配置、收入分配、稳定和发展经济中发挥着重要的作用。
二、乡镇财政能力薄弱问题的具体体现
第一，乡镇财政能力薄弱的突出表现为经济发展水平过低造成的基层政府财政获取能力过低。
基层政府财政薄弱的根本原因是县域经济发展过于缓慢，同时造成了乡镇财政实力较弱，尤其是欠发达地区表现较为突出，表现为农业基础不牢固、工业支撑不强和三产结构不优。我国县乡农业基本设施建设较落后，农业龙头企业带动能力不强，抵御自然灾害的能力底，并且我国县乡低层次的传统产业占据基础地位，缺少科技含量高、投资规模大、经济效益高、市场前景好的企业和工业，尤其是信息、保险、教育、房地产、中介咨询等新兴的第三产业发展缓慢，对县乡财政的贡献作用很弱。
此外，从收入结构看，乡镇以农业税收和乡镇企业提供的税收为主，有的乡镇农业税收占财政收入的大部分，由于现在农业税、农业特产税的停征，使乡镇财政收入大幅度减少，收入来源不稳定，收入增幅明显下降。从支出结构看，乡镇一级，财政支出几乎全部为行政事业费，对经济和社会事业发展的支持力度则明显不够。
第二，财政供养行政人口多造成的乡镇财政负担加重是乡镇财政能力薄弱的重要表现。
机构膨胀，财政供养人员过多，是乡镇财政支出刚性增长的直接原因，同时也不可避免的造成了财政负担加重，有很大一部分县乡面积偏小或人口偏少，但无论人口多少，面积多大，财政承受能力怎样，乡镇机构都基本要求上下管理模式相同，从而导致财政供养人口过多、乡镇机构繁多，乡镇政府的基本职能是发展本乡的政治、经济、文化、计划生育、司法等工作，是农村基层政权，村民委员会也是农民自己管理治理的组织。但是在我国许多省的乡镇，村干部除了对全村集体组织的工作负责外，还承担了乡镇政府中许多其他的工作，这就促使村干部人数倍增，农民承担的干部费用也就相对增多。
第三，缺乏监督管理机制造成的乡镇财政管理的混乱是乡镇财政能力薄弱的内在表现。
很多基层政府或财政管理机关没有合格专业的会计，财务管理体制不完善，支出没有合理预算，有较强随意性，还可以多处审批，并且乡镇财政收支缺乏监督体制，各项不合理费用账目不明，还有一部分干部利用职务之便腐败挥霍，人为使乡镇债务负担增多。由于缺乏完善的财政监督体制，部分“负资产”基层政府将财政收入和支出的项目混淆，排在首要的职工工资、教育经费被一拖再拖，而将公款招待、盖办公楼、买公车这些不必要的项目安排在前。
三、解决乡镇财政能力薄弱的对策建议
目前，乡镇财政能力薄弱主要表现为：一是财政支出过度；二是财政收入严重不足。所以，处理乡镇财政能力薄弱问题的解决对策在于掌握财政的收支平衡，同时建立规范的政府管理机制。
（一）扩大财源建设，着手发展乡镇经济
发展乡镇经济、扩展财源建设是提升乡镇财政能力的根本途径，经济决定财政，在市场竞争的不断加剧中，使得经济生活里强者愈强，弱者愈弱的现象越来越明显，所以，第一，重点发展乡镇企业，要为乡镇企业的发展创造良好环境，特别是要发挥龙头企业的带头作用，加大对乡镇龙头企业的扶持力度；第二，看重乡镇农业的发展，提高粮食产量、质量，提高综合生产能力，从而增加农民收入；第三，利用“走出去”，“引进来”相结合战略，做好招商引资，加快推进经济外向型发展；第四，着手发展第三产业，鼓励农村剩余劳动力就业方向转移到城镇，一方面可以增加农民的收入，提高了农民购买力。另一方面，扩展了就业方向。
（二）优化财政支出结构，完善财政支出方式
我国县乡财政能力不足，一方面与收入有关，另一方面是因为县乡（镇）政府机构庞大，财政供养人数众多，导致县乡财政运营成本偏高。提高县乡财政能力有两个途径，一是增收，二是节支。对于经济欠发达和不发达地区来说，扩大县乡财政收入规模的基础和总量，需要一个漫长的过程，在短时期内实现不具有可行性。 一是精简机构，降低人员经费所占比重。加大对县级机构的改革力度，减少冗员。对一些职能弱化、重叠设置的县乡部门和机构要进行撤并，利用各种有效手段和载体对乡镇在职机关干部职工分流，对超编人员，乡镇政府可按比例逐年进行安排，尽量减少财政供养人口，并且要杜绝反弹现象出现。在乡镇机构改革的过程中，除了严格控制人员录用、允许提前退休、鼓励转向企业的方法外，还可进行工资制度改革，实施考试与绩效考评相结合的任用方式，确定工资和人员的任用问题，严防冗员负担向县级机构转移。
二是增加社会发展支出，提高发展性经费所占比重。要提高县乡政府在财政支出中的决策参与程度。鼓励各地采取更多、更为灵活的方式探索购买服务的方式。 积极实行“以奖代补”，提高农民自己的参与水平。在完善产权制度的基础上，采取项目补贴、贴息、提供设备、培训人才等方式，降低社会投资者的成本，提高其总体盈利水平，激发社会投资者进入农村的积极性。
三是加大财政向乡村转移支付力度。农村改革税费后，公共财政是受冲击最大的部分，特别是以农业占主导地位的县乡尤为突出。完善转移支付的机制，尽力缩减转移支付过程中的盲目性和随意性，清理专项转移支付项目，改革现行专项补助办法，将一些具有普遍性转移支付性质的补助项目合并，将具有均等化作用的转移支付比重提高，实事求是地确定和降低财政薄弱县乡的配套资金比例，甚至免除地方配套。
（三）建立完善的政府管理监督体制
要建立规范的政府监管体制，就要完善乡镇财政能力基础建设，在加快发展步伐，增加财政收入的同时，还要坚持开源节流一起抓，健全监管机制，掌握好关口，严格管理程序，杜绝腐败挥霍，确保支出部分用在利国利民的地方，使得各项资源都能保值增值。要把完善监督管理机制作为促进乡镇财政能力建设的一项重要内容来抓，确保其健康运作。
1. 运用乡镇财政乡镇用，上级县管理的办法，加强对乡镇资金的管理
针对乡镇资金管理中出现的问题，改变现有的自管方式，实行乡镇财政乡镇用，上级财政部门管理的办法，可以加强对乡镇资金的监督和管理。这是种创新模式，对于原本属于乡镇村财和事的权利范围内的财政支出，保持原有方式仍由乡镇按规定进行审批，对于乡镇财政资金，就要实行与上级预算共编，上级财政部门需结合乡镇实际财政情况，明确给予乡镇项目预算明细，并有针对性的合理安排重点项目在先，提出正确的指导意见，获取同级政府批准。
2. 建立完善的考核体系，强化督促检查
建立追究责任、工作督查、考核奖惩等机制，通过召开经验交流会、现场会等方法，加强工作指导，调度工作进展情况，保证乡村财源建设工作有效健康的开展。建立完善的考核体制，尤其加强对乡镇各级党组织干部及负责人的任务落实情况、职责、及社会经济发展的整体效果，把乡镇大企业的发展工作作为考察领导干部绩效优略的一项重要方法，与考核后的奖惩挂钩，该奖励奖励，该惩罚的要严惩，从而促使激励约束机制的形成，保证工作高的质量高效率的完成。
四、结语
“郡县治，天下安”，乡镇政府肩负繁重的责任，乡镇财政能力建设关系到经济是否可以快速发展，关系到国家政权的稳定和国家财政的振兴，关系到是否可以实现小康社会的建设。乡镇政府能力的体现是需要成本的，这就使得政府能力体现要以财政为支撑的。财政是政府运行的基石。经济体制改革的成功实践，让人们看到现有的财政对政府能力实现的影响，经济社会的发展促使乡镇政府能力的有效实现。我们都应该要十分重视和加强乡镇财政建设，这是从我国的基本国情出发所做出的必然选择。唯有如此方能更好地促进我国农村经济社会的健康发展。
参考文献：
[1]朱钢，贾康等.中国农村财政理论与实践[M].太原：山西经济出版社，2006年6月第1版
[2]罗丹，陈洁.县乡财政的困境与出路——关于9县（市）20余个乡镇的实证分析[J].管理世界，2009，（3）
[3]基层财政困难的原因及解决对策研究课题组.我国县乡财政面临的困难及其对策研究[J].财政研究，2004，（1）
[4]李博.提高中国县乡财政收支能力的思考[J].经济研究导刊，2009，（10）
[5]田亚峰.当代中国基层政府财政能力研究——基于一般意义乡镇政府的视角[J].井冈山学院学报（哲学社会科学），2006，（9）
[6]赵国强.乡镇财政能力建设问题研究——以山东省宁阳县为例[D].山东农业大学硕士研究生毕业论文，2010，（4）
[7]刘春丽.县乡财政困难的原因及对策[J].山西财税，2011，（1）
[8]王晓玲.县级财政风险问题研究[D]江西财经大学硕士研究生毕业论文，2003，（4）
作者简介：赵瑶，（1989-）河北邢台人，硕士研究生，河北大学管理学院，2011级社会保障专业。