论文部分内容阅读
目前，在一些政府部门，虽然“管采分离”的工作机制已得到确立，政府采购制度也已在体制建设方面有了较深入的改革，但是政府采购工作中仍还存在同级机构职责不清、工作互相推诿等一系列问题与矛盾，究其原因，应归咎于政府采购“管采分离”并没有落到实处。“管采分离”，既是我国政府采购制度建设的一项基本要求，也是做好政府采购工作的一个基本工作方法。因此，只有切实落实“管采分离”，才能将政府采购工作做顺、做好。
一、“管采分离”的涵义及作用
（一）“管采分离”的涵义
关于“管采分离”，2009年4月国务院办公厅发布的《关于进一步加强政府采购工作管理的意见》中提到，政府采购需“加强政府采购监督管理与操作执行相分离的体制建设，进一步完善财政部门监督管理和集中采购机构独立操作运行的机制”。虽然这只是一条原则性指导意见，但已明确三点：一是明确了“管采分离”是围绕政府采购工作的一种分离，而不是政府采购工作与整体财务工作的分离与对立；二是划定了“管”和“采”的范围，所谓“管”，就是对政府采购工作的监督管理，所谓“采”，就是政府采购工作的具体执行过程；三是“管”的职能应在财政部门，“采”的过程应独立于财政部门之外进行操作。再深入理解就是，“管”即是要把制定政府采购工作规范、工作计划，统计政府采购信息，申报政府采购特殊项目，监督指导政府采购过程等政策性管理工作都纳入到财政部门管理；“采”即是把政府采购的具体执行过程分离到一个相对独立的政府集中采购机构进行。
（二）“管采分离”的作用
中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，把深化财税体制改革列为了重点之一。在深化财税体制改革中，《决定》提出要“改进预算管理制度”，并将其放在了首要位置，提出了“实施全面规范、公开透明的预算制度”的明确要求。政府采购制度就是预算管理制度中的一个重要组成部分，需通过深化改革，达到全面规范、公开透明。这就涉及到两个层面：一是国家和政府层面，要在积极构建政府采购政策功能体系，完善相关法规和政策，加大政府采购监督管理力度，推进政府采购信息化和标准化建设等方面建立更加全面、稳固的宏观管理体系架构，以对政府采购工作的规范实施给予有力的制度支撑；二是各级政府采购工作具体执行部门层面，要在积极建立健全部门内部的政府采购体制机制，稳步落实各项政策、措施，理顺政府采购工作流程，完善政府采购程序，虚心接受各方监督管理，依法依规完成各项政府采购项目等具体工作举措方面做到切实力行，以使政府采购工作所提倡的“阳光采购”，在“公平、公正、公开”的“三公”原则下，真正落到实处。
“管采分离”，就是国家和政府对于政府采购工作积极倡导的一项基本的、重要的政策要求，是规范政府采购制度的基础。各级政府采购工作具体执行部门的中心任务就是要切实落实“管采分离”这一政府采购管理基本机制。只有将“管”、“采”做到真正分离，政府采购工作才可以做顺。再配以完备的监督机制，政府采购工作就可以切实做好。政府采购工作做顺、做好了，也就达到了“全面规范，公开透明”的政府采购体制建设要求。
二、“管采分离”落实中常见问题及原因
目前，我国政府采购制度建设历经十多年的改革实践，在取得很大成绩的同时，政府采购工作中也还存在很多问题。其中，由于对政策理解不透彻，没有掌握正确的操作方法，致使“管采分离”未落到实处的问题还是很突出。在这方面，一些部门的政府采购制度的建设现状就很有代表性。
以笔者所了解的一个政府部门为例。
2011年，该政府部门将原从属于其财务管理部门的“政府采购管理处”变更为“政府采购处”的同时，将政府采购处划转至该政府部门办公厅，由此该政府部门的“管采分离”的工作机制得到了基本确立。但是，政府采购的机构划转了，机构名称也变更了，机构的职责却没有任何根本的变化。划转后的政采机构在原财务管理部门时的所有工作都被带到了办公厅，一方面要负责采购工作的具体执行，另一方面还要承担诸如对部分二级部门进行政府采购指导和审批，政府采购信息统计和计划管理，向财政部申报进口及变更政府采购方式等各项管理工作，从而使该政府部门的政采机构陷入了不是管理职能机构，却要不得不履行管理职能的尴尬境地。
由于“管采”没有做到根本分离，该政府部门的政府采购工作也就没有从政府采购制度的根本要求上做到规范，这便带来了一系列后果：一是政采机构内部工作繁杂，枝蔓横生，使政府采购整体工作失去了重点；二是预算执行失去了与预算下达及结算、审计等其它预算管理环节的顺接关系，使政采机构与财务管理部门信息沟通不畅，工作不易协调，增加了工作成本，降低了工作效率；三是该政府部门的政采机构“既当裁判，又当运动员”，政府采购工作渐有脱离监督，自成体系的风险；四是在实际工作中该政府部门的政采机构时有越俎代庖，产生对外工作因职责不对等而无法沟通的现象。
类似以上情况的产生，有其政府采购专业人才短缺的客观原因，但更主要的原因还是没有完全理解“管采分离”的真正涵义，没有厘清何事属于“管”，何事又属于“采”。由于没有厘清“管”、“采”的各自涵义，“管采分离”便不能掌握到正确的操作方法。目前，类似的这些部门只做到了形式上的分离，其实质仍是“管采”在一起，非但如此，以目前的形势看，“管采合一”反而还有更加紧密的趋势，这将致使政府采购整体工作面临脱离监督的危险。
实际上，这些部门政府采购工作遇到的一系列问题，普遍存在于现今我国政府采购制度建设中。各级政府采购工作具体执行部门的确已经意识到了“管采分离”的重要性，也纷纷着手对各自的政府采购工作进行改革，试图将“管采分离”落到实处，但就是因为没有掌握正确、有效的操作方法，使“管采分离”更多只是流于了形式，而没有得到切实落实。
三、切实落实“管采分离”的方法
财政部副部长刘昆于2013年11月27日在全国政府采购工作会议上做的题为《深化改革，创新制度，努力开创政府采购工作新局面》的讲话中提到，“管采分离、机构分设、政事分开、相互制约”已成为了政府采购工作的一项基本机制。正是因为建立了这十六字的工作机制，使我国政府采购宏观管理取得了很大成绩，形成了以“集中采购为主、分散采购为辅”的采购格局，确立了以公开招标为主要采购方式的交易模式，促进了统一规范、有序竞争并对外开放的政府采购市场的逐步形成。2012年全国采购规模中公开招标占比83.8%，政府集中采购占比65.2%。
既然对宏观管理能起到如此大的促进作用，十六字工作机制肯定对各级政府采购的微观管理也能起到指导作用。而实际上，这十六字就是采购工作落实“管采分离”的基本方法和目标，只要将此十六字加以具体化实施，即可做到切实落实“管采分离”。
一是按已确定的“管”和“采”的各自涵义，将“管”的这部分工作统筹到预算管理工作程序中，使预算管理工作能在资金、资产管理层面做到全面覆盖；同时，将“采”的这一部分工作脱离出“管”，使之单纯化、制度化、规范化。
二是分设专门的政府采购管理机构和政府采购执行机构。政府采购管理机构设在财政部门，独立于财政部门之外设立政府采购执行机构。
三是政府采购管理机构与政府采购执行机构各司其职，管理机构整体把握有关政府采购工作的政策法规，规范政府采购各项工作程序，对执行机构的工作进行指导；执行机构则要服从管理机构的指导，将各项政策制度执行到位，按工作流程完成各项采购工作。
四是基于政府采购管理机构与政府采购执行机构的分设，按层级结构设计政府采购监督管理机制。第一层级，政府采购两机构之间形成“相互监督，相互制约”；第二层级，来自政府采购两机构各自的上级主管部门履行监督、审核职责；第三层级，纪检监察部门履行监督、审查职能；第四层级，审计部门履行审计职能。此四层监督管理结构将充分发挥各职能部门的监管效能，使监督管理贯穿于政府采购工作的各个阶段，也使“管采分离”最终将达到相互监督，相互制约的目标。
（作者单位：新华社办公厅）
一、“管采分离”的涵义及作用
（一）“管采分离”的涵义
关于“管采分离”，2009年4月国务院办公厅发布的《关于进一步加强政府采购工作管理的意见》中提到，政府采购需“加强政府采购监督管理与操作执行相分离的体制建设，进一步完善财政部门监督管理和集中采购机构独立操作运行的机制”。虽然这只是一条原则性指导意见，但已明确三点：一是明确了“管采分离”是围绕政府采购工作的一种分离，而不是政府采购工作与整体财务工作的分离与对立；二是划定了“管”和“采”的范围，所谓“管”，就是对政府采购工作的监督管理，所谓“采”，就是政府采购工作的具体执行过程；三是“管”的职能应在财政部门，“采”的过程应独立于财政部门之外进行操作。再深入理解就是，“管”即是要把制定政府采购工作规范、工作计划，统计政府采购信息，申报政府采购特殊项目，监督指导政府采购过程等政策性管理工作都纳入到财政部门管理；“采”即是把政府采购的具体执行过程分离到一个相对独立的政府集中采购机构进行。
（二）“管采分离”的作用
中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，把深化财税体制改革列为了重点之一。在深化财税体制改革中，《决定》提出要“改进预算管理制度”，并将其放在了首要位置，提出了“实施全面规范、公开透明的预算制度”的明确要求。政府采购制度就是预算管理制度中的一个重要组成部分，需通过深化改革，达到全面规范、公开透明。这就涉及到两个层面：一是国家和政府层面，要在积极构建政府采购政策功能体系，完善相关法规和政策，加大政府采购监督管理力度，推进政府采购信息化和标准化建设等方面建立更加全面、稳固的宏观管理体系架构，以对政府采购工作的规范实施给予有力的制度支撑；二是各级政府采购工作具体执行部门层面，要在积极建立健全部门内部的政府采购体制机制，稳步落实各项政策、措施，理顺政府采购工作流程，完善政府采购程序，虚心接受各方监督管理，依法依规完成各项政府采购项目等具体工作举措方面做到切实力行，以使政府采购工作所提倡的“阳光采购”，在“公平、公正、公开”的“三公”原则下，真正落到实处。
“管采分离”，就是国家和政府对于政府采购工作积极倡导的一项基本的、重要的政策要求，是规范政府采购制度的基础。各级政府采购工作具体执行部门的中心任务就是要切实落实“管采分离”这一政府采购管理基本机制。只有将“管”、“采”做到真正分离，政府采购工作才可以做顺。再配以完备的监督机制，政府采购工作就可以切实做好。政府采购工作做顺、做好了，也就达到了“全面规范，公开透明”的政府采购体制建设要求。
二、“管采分离”落实中常见问题及原因
目前，我国政府采购制度建设历经十多年的改革实践，在取得很大成绩的同时，政府采购工作中也还存在很多问题。其中，由于对政策理解不透彻，没有掌握正确的操作方法，致使“管采分离”未落到实处的问题还是很突出。在这方面，一些部门的政府采购制度的建设现状就很有代表性。
以笔者所了解的一个政府部门为例。
2011年，该政府部门将原从属于其财务管理部门的“政府采购管理处”变更为“政府采购处”的同时，将政府采购处划转至该政府部门办公厅，由此该政府部门的“管采分离”的工作机制得到了基本确立。但是，政府采购的机构划转了，机构名称也变更了，机构的职责却没有任何根本的变化。划转后的政采机构在原财务管理部门时的所有工作都被带到了办公厅，一方面要负责采购工作的具体执行，另一方面还要承担诸如对部分二级部门进行政府采购指导和审批，政府采购信息统计和计划管理，向财政部申报进口及变更政府采购方式等各项管理工作，从而使该政府部门的政采机构陷入了不是管理职能机构，却要不得不履行管理职能的尴尬境地。
由于“管采”没有做到根本分离，该政府部门的政府采购工作也就没有从政府采购制度的根本要求上做到规范，这便带来了一系列后果：一是政采机构内部工作繁杂，枝蔓横生，使政府采购整体工作失去了重点；二是预算执行失去了与预算下达及结算、审计等其它预算管理环节的顺接关系，使政采机构与财务管理部门信息沟通不畅，工作不易协调，增加了工作成本，降低了工作效率；三是该政府部门的政采机构“既当裁判，又当运动员”，政府采购工作渐有脱离监督，自成体系的风险；四是在实际工作中该政府部门的政采机构时有越俎代庖，产生对外工作因职责不对等而无法沟通的现象。
类似以上情况的产生，有其政府采购专业人才短缺的客观原因，但更主要的原因还是没有完全理解“管采分离”的真正涵义，没有厘清何事属于“管”，何事又属于“采”。由于没有厘清“管”、“采”的各自涵义，“管采分离”便不能掌握到正确的操作方法。目前，类似的这些部门只做到了形式上的分离，其实质仍是“管采”在一起，非但如此，以目前的形势看，“管采合一”反而还有更加紧密的趋势，这将致使政府采购整体工作面临脱离监督的危险。
实际上，这些部门政府采购工作遇到的一系列问题，普遍存在于现今我国政府采购制度建设中。各级政府采购工作具体执行部门的确已经意识到了“管采分离”的重要性，也纷纷着手对各自的政府采购工作进行改革，试图将“管采分离”落到实处，但就是因为没有掌握正确、有效的操作方法，使“管采分离”更多只是流于了形式，而没有得到切实落实。
三、切实落实“管采分离”的方法
财政部副部长刘昆于2013年11月27日在全国政府采购工作会议上做的题为《深化改革，创新制度，努力开创政府采购工作新局面》的讲话中提到，“管采分离、机构分设、政事分开、相互制约”已成为了政府采购工作的一项基本机制。正是因为建立了这十六字的工作机制，使我国政府采购宏观管理取得了很大成绩，形成了以“集中采购为主、分散采购为辅”的采购格局，确立了以公开招标为主要采购方式的交易模式，促进了统一规范、有序竞争并对外开放的政府采购市场的逐步形成。2012年全国采购规模中公开招标占比83.8%，政府集中采购占比65.2%。
既然对宏观管理能起到如此大的促进作用，十六字工作机制肯定对各级政府采购的微观管理也能起到指导作用。而实际上，这十六字就是采购工作落实“管采分离”的基本方法和目标，只要将此十六字加以具体化实施，即可做到切实落实“管采分离”。
一是按已确定的“管”和“采”的各自涵义，将“管”的这部分工作统筹到预算管理工作程序中，使预算管理工作能在资金、资产管理层面做到全面覆盖；同时，将“采”的这一部分工作脱离出“管”，使之单纯化、制度化、规范化。
二是分设专门的政府采购管理机构和政府采购执行机构。政府采购管理机构设在财政部门，独立于财政部门之外设立政府采购执行机构。
三是政府采购管理机构与政府采购执行机构各司其职，管理机构整体把握有关政府采购工作的政策法规，规范政府采购各项工作程序，对执行机构的工作进行指导；执行机构则要服从管理机构的指导，将各项政策制度执行到位，按工作流程完成各项采购工作。
四是基于政府采购管理机构与政府采购执行机构的分设，按层级结构设计政府采购监督管理机制。第一层级，政府采购两机构之间形成“相互监督，相互制约”；第二层级，来自政府采购两机构各自的上级主管部门履行监督、审核职责；第三层级，纪检监察部门履行监督、审查职能；第四层级，审计部门履行审计职能。此四层监督管理结构将充分发挥各职能部门的监管效能，使监督管理贯穿于政府采购工作的各个阶段，也使“管采分离”最终将达到相互监督，相互制约的目标。
（作者单位：新华社办公厅）