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近年来，PPP模式的项目投资在我国受到了前所未有的广泛关注，其在加快地方公共基础设施建设、缓解地方政府财政支出压力、深化政府财税体制改革以及促进我国经济转型升级方面表现出了极大的优势，然而我国PPP相关的理论研究尚未形成统一标准的科学理论体系，PPP相关的实践方面存在过于盲目，成本过高的现象。为此，本文在梳理PPP模式在我国发展历程的基础上，分析我国现阶段PPP模式下的项目投资存在的问题，提出相应的解决方案。
引言
近些年来全球经济快速发展，经济全球化和区域一体化进程进一步加快，经济高速发展的背后，使得各国对基础设施等公共物品的需求表现出前所未有的强劲，发展中国家需要加快城市化和工业化进程，发达国家则需要更新淘汰老旧基础设施等。为了保持和进一步提升经济发展的良好态势，基础设施方面的投资必然不可或缺。以往单纯依靠政府提供资金支持的模式，建设基础设施等公共物品越来越难以实现，基础设施等公共物品的资金来源成为经济进一步发展的障碍，PPP模式成为各国发展基础设施的必然选择。
PPP相关概述
PPP模式最早由英国政府提出，主要泛指政府通过与社会资本签订长期契约，由政府授权社会资本代替政府进行公共物品的投资建设、管理和经营，为社会公众提供公共服务。该种模式往往具备以下特征：（1）政府与社会资本的联合。（2）通过建设运营的方式提供社会所需公共物品或服务。（3）契约精神下的利益共享与风险共担。
PPP主要有以下三种类型：
（1）购买服务，该种模式较为简单，类似企业的外包服务。该种模式下，项目资金来源仍为政府财政投资，社会资本仅仅参与项目中某一部分，例如项目的设计、运营等，该种模式主要解决的并不是项目资金的来源问题，仅仅利用私营商先进的管理理念和管理技能。
（2）特许经营。该种模式在我国最为常见，通过政府与社会资本签订契约，由政府授权社会资本在一定的期限内和一定的地域范围内投资、建设以及运营基础设施等公共物品，并取得经营收益。该种类型的PPP根据政府与社会资本签订标的物的不同又可以分为以下三种模式。①转让-运营-移交（TOT），②建设-运营-移交（BOT），③改建-运营-移交（ROT），其中①③两种模式主要针对的已经存在的项目，通过债务置换方式，将政府性债务转化为非政府债务，从而减轻及化解地方政府债务风险。模式②，是针对新的工程项目，社会资本的参与项目建设、运行的全过程，也是我国运行最为广泛的模式。
（3）股权合作，该种类型的PPP现阶段还存在一定的争议，广义上其仍属于PPP概念的范畴，该模式主要采用社会资本参股的方式，即建设-拥有-运营（BOO）模式。在我国社会资本与公有股份的结合并不少见，但只有公共基础领域内的社会资本的参股为PPP的范畴。
PPP模式从产生到发展都展现出其独特的优势：（1）PPP模式改变了以往公共物品的投入资金的来源，单纯依靠政府财政来源，既能缓解政府财政方面的压力，又可以调动及提升社会资本的活力。（2）社会资本参与公共物品的建设与运营，可以提高公共物品的运营效率，为社会公众提供更为优质的服务，有利于社会整体福利的增进。（3）PPP在增进社会整体福利的同时，也为社会资本提供了更多的投资机会，有利于非公有制企业的发展以及社会主义市场经济的进一步的深化改革和提升活力。（4）社会资本的引入，私营商的参与有利于提高社会公共资源项目的建设与运行质量，更有助于推动经济的发展和经济结构的转型升级。
在我国，关于PPP的认识，目前国内学术界尚未形成统一的认识，对于PPP的定义也众说纷纭，由于PPP项目在我国实践历程想多较短，在理论界和实务界，尚未形成适合中国国情的PPP理论体系和实践体系。在思想、认识不透彻，实践经验不充分的情况下，PPP的发展必然不会一帆风顺。本文主要通过梳理PPP在我国发展的历程，深刻剖析我国PPP发展的现状及存在的问题，并对上述问题提出针对性的建议。
PPP 在中国的产生与发展
根据以往的研究基础上，我们将PPP在中国的发展阶段概括为萌芽、探索、试点、推广、调整与规制等六个阶段。
在我国PPP的萌芽最早可以追溯的清朝末年的新宁铁路（又名宁阳铁路），该条铁路建设虽然也得到的地方官府的支持，但是其建设资金的主要来源是华侨投资以及民众的募集，建成之后由成立的铁路公司负责日常的運营和管理，不难看出，新宁铁路的建设与运营与PPP模式的特征非常接近，该项目可以看成中国PPP项目的萌芽。由于社会环境的动荡，使得真正意义上的PPP投资出现在新中国成立后。
我国真正意义上的现代PPP项目为1988年4月正式投入商业运营的深圳沙角B电厂BOT 项目，该项目由深圳经济特区电力开发公司（前身深圳市能源集团有限公司）与香港合和电力（中国）有限公司合作兴建，共同运营，该项目标志着我国PPP项目发展进入了真正的探索阶段。该阶段处于改革开放的初期，社会资本合作的对象主要为外资企业，主要由社会资本发起，政府尚未给予足够的认识。
我国PPP项目试点阶段的开始得益于党的十四大的召开和分税制的改革。党的十四大明确市场在资源配置中起基础性作用，确立了改革和建设社会主义市场经济体制的目标。同时，分税制改革使得地方政府财权被削弱，但是，建设基础设施，发展本地区经济的任务逐渐加强。在这种环境下，社会资本的引入成为地方政府的必然选择，政府开始有意识的与社会资本接触、试点、开展合作。在该阶段内，社会资本仍然是外资为主，民间资本也出现了少量尝试进入，合作的领域集中在交通和电力，由于处于起步试点阶段，该阶段PPP项目出现许多违规乱象。该阶段PPP项目的独特优势被政府认可，为下一级段PPP在我国的发展奠定了良好的基础。
随着我国改革开放的深入，我国经济一度出现了GDP每年10%以上的高速发展。在经济发展的背后，更加凸显了我国交通等基础设施等方面的瓶颈。2003年，党的十六届三中全会，明确提出“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”，这就为PPP项目的推广提供了良好的条件。也标志我国PPP发展正式进入了推广阶段。在该阶段，政府开始出台文件规范PPP的相关活动，PPP项目违规乱象得到了一定程度的规范。该阶段的PPP项目主要集中在市政工程，由于有了上阶段经验的积累和本阶段政策的支持，PPP迅速得到了我国各界的广泛认识。 2008年全球性的金融经济危机的到来，我国PPP项目的发展进入调整期，许多PPP项目被迫提前终止。国家为了刺激经济的发展推出了4万亿的经济计划，各地政府为了更好的配合国家经济计划的实施，由当地政府成立的国有投资建设公司如雨后春笋般的大量涌现出来。一方面，国投资公司拥有大量低成本的银行信贷资金，有助于推动地方经济，尤其是基础设施的建设。另一方面国有投资公司的大量成立，挤占了非公资本的空间，这就使得许非公有资本参与PPP越发困难。
随着金融危机阴霾的退去，我国PPP的发展重新步入正轨，在总结以往的经验与教训后，我国PPP发展正式进入规制阶段。在这个阶段PPP的发展肩负着新的历史使命。在4万亿刺激经济的背后，固然带来了经济稳定与复苏，同时，也带来了产能过剩与政府债台高筑，转变经济的发展方式和缓解政府债务性风险，单纯依靠政府远远不够。在此背景下，政府迅速出台了一系列文件，尤其是42号文的出台将我国PPP的发展提升到了战略高度。
我国当前PPP发展的瓶颈与障碍
为了完成全面建设小康社会的宏伟目标，2020年我国国内生产总值和人均收入要比2010年翻一番。为了实现上述目标必然需要经济快速发展作为支撑，为了维持经济的增长必要的投资是不可缺少的，PPP凭借的自身的特点与优势，必然会成为我国经济转型的选择。现阶段我国确实也在大力推行PPP的发展，但是，随着PPP模式在我国的推广，PPP的一些问题也逐渐暴露出来，制约着我国其进一步发展。
（1）PPP推行重融资，轻管理
正如前面所述，我国PPP推广的一个契机就是分税制的改革，地方政府“财权”与“事权”出现了偏离，地方政府基础设施等财政支付压力逐步增大，使得政府债台高筑。出于政绩的需要，出现了部分地方政府仅仅利用PPP模式将政府债权置换为社会资本的投入，虽然减少政府债务风险，但是项目的选择上出现了盲目。在这种情况下PPP模式的真正功能完全被忽视，在没有项目投资效率改变的情况下，PPP项目并不能为社会带来真正的效益，也仅仅只能短期延缓政府性债务的压力，长期来看政府性债务压力并未减少，Winch（2012）的研究结果也证实了上述情况。
（2）PPP项目缺乏有效评估
PPP项目主要适用于政府提供的公共物品或服务的建设项目，在推行PPP的过程中，首先需要确定社会对公共物品的需求，由于政府在PPP项目的推行中占据主导位置，政绩需要往往会大于社会公众的需求，PPP项目社会效益也缺乏相应的评估，往往带有政治色彩。
（3）多头监管、透明度低
目前我国PPP审批存在多头监管的现象，财政部PPP中心负责验证项目投资的财政承受能力和物有所值的评估，地方政府在推行PPP项目库前，在纳入PPP项目库时，又需要发改委的再次审批，多头监管使得PPP项目的立项必须面临耗时、复杂的审批流程。由于我国司法体制完善程度不足，PPP项目往往在立项、招标、投标等过程中存在一些权钱交易的现象，招标的竞争性与透明度有待提高。
此外，我国PPP投资多集中于交通、市政等经济基础设施。基础设施的投资不仅包括交通、市政等经济基础设施，也包括教育、医疗等社会性投资，在发达国家内PPP项目投资多集中于社会性项目，意在提高社会整体福利，从目前来看我国PPP项目结构也存在一定不合理的现象。
进一步推广我国PPP模式发展的对策建议
（1）转变思想、加强协调、引入第三方监督评估
首先，政府需要充分认识PPP投资对于提高公共物品或服务以及社会整体福利的作用，以此重新定位自身职能，降低行政命令的形式干预PPP项目。其次，需要加强部门之间的协调，建立跨部门的协调机制，减少审批流程，避免行政重复。最后，政府应当主导建立PPP第三方社会评价的平台。对于项目的评选、评价交由市场完成，由第三方进行审计与绩效的评价。
（2）健全PPP相关法律体系
从发达国家发展PPP的相关经验上来看，PPP相关立法的完善程度直接关系PPP的良性发展。良好的法律体系一方面可以规范政府行为，增加PPP相关活动中政府参与的透明度。另一方面也能约束社会资本投机行为，也有助于PPP项目相关法律、经济纠纷的解决。
（3）加大社會性基础项目的投资力度
在我国，经济为中心的发展模式，创造了经济发展的神话。但是，也造成了我国长久以来的社会性基础设施的相对缺失，以教育基础设施为例，教育投资额仍远远低于占GDP 4%的法定标准。因此，我国在今后PPP项目的立项与审批中应当有所倾斜，在发展经济建设的同时最大限度的提高社会整体福利。
作者简介：徐娜（1981），女，河南省南阳市，中建七局第四建筑有限公司。
[1] 周正祥，张秀芳，张平. 新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J]. 中国软科学，2015（09）：82-95.
[2] 余逢伯. 新常态下PPP模式的机遇、挑战与对策[J]. 金融论坛，2015（08）：75-80.
[3] 陈志敏，张明，司丹. 中国的PPP实践：发展、模式、困境与出路[J]. 国际经济评论，2015（04）：68-84+5.
[4] 黄拥政. PPP模式应用与推广的战略思考[J].湖南财政经济学院学报，2014（03）：24-32.
引言
近些年来全球经济快速发展，经济全球化和区域一体化进程进一步加快，经济高速发展的背后，使得各国对基础设施等公共物品的需求表现出前所未有的强劲，发展中国家需要加快城市化和工业化进程，发达国家则需要更新淘汰老旧基础设施等。为了保持和进一步提升经济发展的良好态势，基础设施方面的投资必然不可或缺。以往单纯依靠政府提供资金支持的模式，建设基础设施等公共物品越来越难以实现，基础设施等公共物品的资金来源成为经济进一步发展的障碍，PPP模式成为各国发展基础设施的必然选择。
PPP相关概述
PPP模式最早由英国政府提出，主要泛指政府通过与社会资本签订长期契约，由政府授权社会资本代替政府进行公共物品的投资建设、管理和经营，为社会公众提供公共服务。该种模式往往具备以下特征：（1）政府与社会资本的联合。（2）通过建设运营的方式提供社会所需公共物品或服务。（3）契约精神下的利益共享与风险共担。
PPP主要有以下三种类型：
（1）购买服务，该种模式较为简单，类似企业的外包服务。该种模式下，项目资金来源仍为政府财政投资，社会资本仅仅参与项目中某一部分，例如项目的设计、运营等，该种模式主要解决的并不是项目资金的来源问题，仅仅利用私营商先进的管理理念和管理技能。
（2）特许经营。该种模式在我国最为常见，通过政府与社会资本签订契约，由政府授权社会资本在一定的期限内和一定的地域范围内投资、建设以及运营基础设施等公共物品，并取得经营收益。该种类型的PPP根据政府与社会资本签订标的物的不同又可以分为以下三种模式。①转让-运营-移交（TOT），②建设-运营-移交（BOT），③改建-运营-移交（ROT），其中①③两种模式主要针对的已经存在的项目，通过债务置换方式，将政府性债务转化为非政府债务，从而减轻及化解地方政府债务风险。模式②，是针对新的工程项目，社会资本的参与项目建设、运行的全过程，也是我国运行最为广泛的模式。
（3）股权合作，该种类型的PPP现阶段还存在一定的争议，广义上其仍属于PPP概念的范畴，该模式主要采用社会资本参股的方式，即建设-拥有-运营（BOO）模式。在我国社会资本与公有股份的结合并不少见，但只有公共基础领域内的社会资本的参股为PPP的范畴。
PPP模式从产生到发展都展现出其独特的优势：（1）PPP模式改变了以往公共物品的投入资金的来源，单纯依靠政府财政来源，既能缓解政府财政方面的压力，又可以调动及提升社会资本的活力。（2）社会资本参与公共物品的建设与运营，可以提高公共物品的运营效率，为社会公众提供更为优质的服务，有利于社会整体福利的增进。（3）PPP在增进社会整体福利的同时，也为社会资本提供了更多的投资机会，有利于非公有制企业的发展以及社会主义市场经济的进一步的深化改革和提升活力。（4）社会资本的引入，私营商的参与有利于提高社会公共资源项目的建设与运行质量，更有助于推动经济的发展和经济结构的转型升级。
在我国，关于PPP的认识，目前国内学术界尚未形成统一的认识，对于PPP的定义也众说纷纭，由于PPP项目在我国实践历程想多较短，在理论界和实务界，尚未形成适合中国国情的PPP理论体系和实践体系。在思想、认识不透彻，实践经验不充分的情况下，PPP的发展必然不会一帆风顺。本文主要通过梳理PPP在我国发展的历程，深刻剖析我国PPP发展的现状及存在的问题，并对上述问题提出针对性的建议。
PPP 在中国的产生与发展
根据以往的研究基础上，我们将PPP在中国的发展阶段概括为萌芽、探索、试点、推广、调整与规制等六个阶段。
在我国PPP的萌芽最早可以追溯的清朝末年的新宁铁路（又名宁阳铁路），该条铁路建设虽然也得到的地方官府的支持，但是其建设资金的主要来源是华侨投资以及民众的募集，建成之后由成立的铁路公司负责日常的運营和管理，不难看出，新宁铁路的建设与运营与PPP模式的特征非常接近，该项目可以看成中国PPP项目的萌芽。由于社会环境的动荡，使得真正意义上的PPP投资出现在新中国成立后。
我国真正意义上的现代PPP项目为1988年4月正式投入商业运营的深圳沙角B电厂BOT 项目，该项目由深圳经济特区电力开发公司（前身深圳市能源集团有限公司）与香港合和电力（中国）有限公司合作兴建，共同运营，该项目标志着我国PPP项目发展进入了真正的探索阶段。该阶段处于改革开放的初期，社会资本合作的对象主要为外资企业，主要由社会资本发起，政府尚未给予足够的认识。
我国PPP项目试点阶段的开始得益于党的十四大的召开和分税制的改革。党的十四大明确市场在资源配置中起基础性作用，确立了改革和建设社会主义市场经济体制的目标。同时，分税制改革使得地方政府财权被削弱，但是，建设基础设施，发展本地区经济的任务逐渐加强。在这种环境下，社会资本的引入成为地方政府的必然选择，政府开始有意识的与社会资本接触、试点、开展合作。在该阶段内，社会资本仍然是外资为主，民间资本也出现了少量尝试进入，合作的领域集中在交通和电力，由于处于起步试点阶段，该阶段PPP项目出现许多违规乱象。该阶段PPP项目的独特优势被政府认可，为下一级段PPP在我国的发展奠定了良好的基础。
随着我国改革开放的深入，我国经济一度出现了GDP每年10%以上的高速发展。在经济发展的背后，更加凸显了我国交通等基础设施等方面的瓶颈。2003年，党的十六届三中全会，明确提出“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”，这就为PPP项目的推广提供了良好的条件。也标志我国PPP发展正式进入了推广阶段。在该阶段，政府开始出台文件规范PPP的相关活动，PPP项目违规乱象得到了一定程度的规范。该阶段的PPP项目主要集中在市政工程，由于有了上阶段经验的积累和本阶段政策的支持，PPP迅速得到了我国各界的广泛认识。 2008年全球性的金融经济危机的到来，我国PPP项目的发展进入调整期，许多PPP项目被迫提前终止。国家为了刺激经济的发展推出了4万亿的经济计划，各地政府为了更好的配合国家经济计划的实施，由当地政府成立的国有投资建设公司如雨后春笋般的大量涌现出来。一方面，国投资公司拥有大量低成本的银行信贷资金，有助于推动地方经济，尤其是基础设施的建设。另一方面国有投资公司的大量成立，挤占了非公资本的空间，这就使得许非公有资本参与PPP越发困难。
随着金融危机阴霾的退去，我国PPP的发展重新步入正轨，在总结以往的经验与教训后，我国PPP发展正式进入规制阶段。在这个阶段PPP的发展肩负着新的历史使命。在4万亿刺激经济的背后，固然带来了经济稳定与复苏，同时，也带来了产能过剩与政府债台高筑，转变经济的发展方式和缓解政府债务性风险，单纯依靠政府远远不够。在此背景下，政府迅速出台了一系列文件，尤其是42号文的出台将我国PPP的发展提升到了战略高度。
我国当前PPP发展的瓶颈与障碍
为了完成全面建设小康社会的宏伟目标，2020年我国国内生产总值和人均收入要比2010年翻一番。为了实现上述目标必然需要经济快速发展作为支撑，为了维持经济的增长必要的投资是不可缺少的，PPP凭借的自身的特点与优势，必然会成为我国经济转型的选择。现阶段我国确实也在大力推行PPP的发展，但是，随着PPP模式在我国的推广，PPP的一些问题也逐渐暴露出来，制约着我国其进一步发展。
（1）PPP推行重融资，轻管理
正如前面所述，我国PPP推广的一个契机就是分税制的改革，地方政府“财权”与“事权”出现了偏离，地方政府基础设施等财政支付压力逐步增大，使得政府债台高筑。出于政绩的需要，出现了部分地方政府仅仅利用PPP模式将政府债权置换为社会资本的投入，虽然减少政府债务风险，但是项目的选择上出现了盲目。在这种情况下PPP模式的真正功能完全被忽视，在没有项目投资效率改变的情况下，PPP项目并不能为社会带来真正的效益，也仅仅只能短期延缓政府性债务的压力，长期来看政府性债务压力并未减少，Winch（2012）的研究结果也证实了上述情况。
（2）PPP项目缺乏有效评估
PPP项目主要适用于政府提供的公共物品或服务的建设项目，在推行PPP的过程中，首先需要确定社会对公共物品的需求，由于政府在PPP项目的推行中占据主导位置，政绩需要往往会大于社会公众的需求，PPP项目社会效益也缺乏相应的评估，往往带有政治色彩。
（3）多头监管、透明度低
目前我国PPP审批存在多头监管的现象，财政部PPP中心负责验证项目投资的财政承受能力和物有所值的评估，地方政府在推行PPP项目库前，在纳入PPP项目库时，又需要发改委的再次审批，多头监管使得PPP项目的立项必须面临耗时、复杂的审批流程。由于我国司法体制完善程度不足，PPP项目往往在立项、招标、投标等过程中存在一些权钱交易的现象，招标的竞争性与透明度有待提高。
此外，我国PPP投资多集中于交通、市政等经济基础设施。基础设施的投资不仅包括交通、市政等经济基础设施，也包括教育、医疗等社会性投资，在发达国家内PPP项目投资多集中于社会性项目，意在提高社会整体福利，从目前来看我国PPP项目结构也存在一定不合理的现象。
进一步推广我国PPP模式发展的对策建议
（1）转变思想、加强协调、引入第三方监督评估
首先，政府需要充分认识PPP投资对于提高公共物品或服务以及社会整体福利的作用，以此重新定位自身职能，降低行政命令的形式干预PPP项目。其次，需要加强部门之间的协调，建立跨部门的协调机制，减少审批流程，避免行政重复。最后，政府应当主导建立PPP第三方社会评价的平台。对于项目的评选、评价交由市场完成，由第三方进行审计与绩效的评价。
（2）健全PPP相关法律体系
从发达国家发展PPP的相关经验上来看，PPP相关立法的完善程度直接关系PPP的良性发展。良好的法律体系一方面可以规范政府行为，增加PPP相关活动中政府参与的透明度。另一方面也能约束社会资本投机行为，也有助于PPP项目相关法律、经济纠纷的解决。
（3）加大社會性基础项目的投资力度
在我国，经济为中心的发展模式，创造了经济发展的神话。但是，也造成了我国长久以来的社会性基础设施的相对缺失，以教育基础设施为例，教育投资额仍远远低于占GDP 4%的法定标准。因此，我国在今后PPP项目的立项与审批中应当有所倾斜，在发展经济建设的同时最大限度的提高社会整体福利。
作者简介：徐娜（1981），女，河南省南阳市，中建七局第四建筑有限公司。
[1] 周正祥，张秀芳，张平. 新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J]. 中国软科学，2015（09）：82-95.
[2] 余逢伯. 新常态下PPP模式的机遇、挑战与对策[J]. 金融论坛，2015（08）：75-80.
[3] 陈志敏，张明，司丹. 中国的PPP实践：发展、模式、困境与出路[J]. 国际经济评论，2015（04）：68-84+5.
[4] 黄拥政. PPP模式应用与推广的战略思考[J].湖南财政经济学院学报，2014（03）：24-32.