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摘要：财政体制改革是我国经济体制改革的重要内容。“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，更是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。加快财政体制改革，积极构建有利于转变经济发展方式的、科学合理的财政体制，是“十二五”时期的一项重大任务。本文通过概述我国财政体制的现状，对当前财政体制改革进行问题诊断，从而提出“十二五”时期我国财政体制的改革走向。
关键词：财政体制改革；分税制；支出结构；预算管理；债务管理
中图分类号：F812.2 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.07.44 文章编号：1672-3309（2011）07-103-03
一、我国现行的财政体制
财政体制是处理政府间财政关系的基本制度，它包括政府间支出责任划分、收入划分和财政转移支付等基本要素。改革开放后，我国财政体制改革经历了包干体制和分税制财政体制两个阶段。1992年我国提出建立社会主义市场经济体制的目标后，通过借鉴发达国家的经验，相继实施了分税制财政体制改革、所得税收入分享改革和出口退税负担机制改革等一系列改革措施，初步理顺了政府间的财政关系，并逐步形成了符合中国特色社会主义市场经济一般要求的政府间财政关系框架。
1994年分税制财政体制改革后，中央本级支出占全国财政总支出的比重呈逐步下降趋势。1994年，中央本级支出占全国财政总支出的比重为30.3%，2010年下降到17.8%，与1994年相比下降了12.5个百分点，相应地，地方本级支出占全国财政总支出的百分比提高了12.5个百分点。财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重呈现大体逐步上升的趋势。2010年全国财政收入为83080.32亿元，其中，中央本级收入为42470.52亿元，占全国财政总收入的51.12%，比1993年提高了29.1个百分点，其主要用于对地方税收返还和转移支付。地方本级收入为40609.8亿元，占全国财政总收入的48.88%，比1993年下降29.1个百分点。
现行财政体制与行政管理体制是相适应的，遵循着“统一领导，分级管理”的原则。中央政府只与省级政府进行收支划分和转移支付等体制安排，省级以下财政体制是由各地省级政府在中央指导下结合本地实际情况确定的。大部分地区都是按照分税制的要求，划分了省以下各级政府的收支范围，建立了比较规范的省对下转移支付体系，部分省还积极采取了“省管县”和“乡财县管”的政策。
二、当前财政体制改革的问题诊断
（一）部分地方财政自给能力不足，转移支付依赖程度较高
尽管地方财政收入增长较快，但多数县（市）依然靠财政转移支付过日子，困难的局面并没有得到根本的改变。以吉林省为例，2007年吉林省40个县（市）的平均转移支付依赖程度高达67.66%，比2004年的66.22%还增加了1.44个百分点。如此高的转移支付依赖度，一方面说明县（市）财政缺乏自我增长能力，经不住任何经济波动和风险；另一方面也说明这种“输血式财政”目前对缓解县（市）财政困难还是非常必要的，但县（市）也同时失去了对财政资金的相对自主权。近年来，虽然财政收入占GDP的比重逐年增加，但仍然达不到20%的水平。而按照发达国家的一般经验，这一比例在30%左右才能够提供较为稳定的保障。可以说，财政收入规模在提供均等公共服务和社会保障方面还是捉襟见肘的。
（二）转移支付制度不够完善
我国尚未制定关于财政转移支付的法律、条例，现行转移支付主要是依据1993年国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》和财政部制定部门规章，立法层次较低，约束力不强。
1.转移支付结构不合理。财政转移支付中，多数是由专项转移支付构成的，很多地方甚至占到一半以上，而财力性转移支付比重偏小，具有均等化意义的一般性转移支付的比重更小，这样就使本身财力困难的县乡政府提供公共服务的能力受到一定的限制，同时也影响转移支付作用的发挥。
2.硬性要求配套对地方财政形成较大压力。专项转移支付大都要求乡镇财政提供配套资金, 而一些经济较为落后的乡镇是没有足够配套资金的, 申请不到足够的专项转移支付, 从而加大了同发达地区乡镇财政的财力差距。这违背了科学发展观统筹兼顾和各地区协调发展的要求，因此，完善转移支付制度，是亟待解决的。
3.无条件转移支付政策引导能力不强,不利于发挥地方政府的积极性。由于无条件转移支付对资金的使用没有明确规定，上级政府无法利用其实施国家产业政策和调节地方政府支出行为，地方政府基本上处于简单的收入就受地位，对地方政府提供公共物品和服务缺乏激励机制。
（三）财权与事权不对称的问题依然存在
财权与事权不对称的问题是大部分地方财政普遍存在的问题。公共财政职能严重缺位越位，由于省以下各级政府的事权没有明确的划分，有些社会事务由多级政府共同承担，又由于政府间职责不明，结果形成基本事权下移，而财力层层向上集中的现象，造成基层财政困难，使地方政府很难为城乡居民提供基本公共服务，再加上中央财政和省、市、县上级财政对农村基层乡镇政府的转移支付不足，更是加重了农村公共产品供给的短缺。
（四）债务负担沉重普遍存在
由于一些历史遗留问题，县（市）债务一直不断增长，债务规模仍然很大，而且旧债无力偿还，新债还在增加，面临着较大的偿还压力。这种状况不改变，不仅会给县（市）造成巨大的债务压力，也会给县（市）财政造成潜在的巨大风险。
乡镇财政作为财政体系最基础环节，在税费改革后，面临着收入相对减少而支出基本不变的尴尬局面，进一步加大了乡镇财政收支矛盾。随着债务规模的膨胀，乡镇财政反而对债务形成了较高的依存度，债务风险不断增加，有些乡镇甚至出现“吃饭财政”向“讨饭财政”转变的现象，这已严重制约了农村经济发展，违背了我国财政可持续发展的要求。
三、“十二五”时期财政体制的改革走向
（一）提高地方财政自主增长能力
要改变财政困难局面，根本出路在于加快本地经济发展，提高财政收入自我增长能力，从信贷资金、财政贴息、立项审批、建设用地等方面实行更加优惠的政策措施，鼓励地方扩大招商引资，加快重点项目建设，通过项目建设拉动地方经济发展，扩大税源，变“输血财政”为“造血财政”，走出一条自我发展、自我生长、自我调控的财政增收道路。
（二）完善分税制财政体制
1.合理划分事权关系，理顺各级政府的财政关系。在科学界定政府职能的基础上，合理划分市与区县、乡镇政府的事权关系，进一步调整各级地方政府间的财政关系。在下放事权的总体原则下进行结构性调整，将一些有利于县级区域性经济发展、基础设施建设、社会福利改善、地方性公共产品和服务等方面的事权下放给县级政府，并相应下放财政权力，杜绝不规范行为，缓解地方财政压力，保证县级经济增长与公共产品均等化供给的能力和质量。对近年来上划到省级管理的地税、工商、计量和质量检验、药品监督等部门的一些经费，不应再由县级财政负担，应划入省级财政支出范围。在进一步研究确定各级政府间财政支出责任的前提下，按照责权利相统一的原则，相应调整现行财政体制，并以法律、法规的形式固定下来，以保持政策的连续性，调动县乡政府发展经济、增加财源的积极性，切实缓解县乡财政困难。
2.进一步改革和完善转移支付办法。加大并规范一般性转移支付，控制专项转移支付规模。综合考虑人均收入、公共服务成本、主体功能区建设等多种因素，完善转移支付因素法计算公式，逐步缩小地区间财力差距，实现地区间基本公共服务均等化。通过确定合理的指标和方式对地方经济发展水平进行衡量，针对贫困地区应因地制宜、区别对待，适当增加对贫困县均衡性转移支付资金的总量。从政策上规范转移支付资金的分配方法，解决分配中的人为因素，体现公平公正的原则。
（三）进一步优化财政支出结构
1.以人为本，加大对民生和社会公共事业的投入。对于纯公益性项目的支出要确保到位，不能留有缺口；对准公益性项目，应采取“市场提供为主，财政适当补助”的提供方式，财政的补助也需到位。
2.推进行政事业机构改革，控制和压缩人员经费开支。按照“精简、统一、效能”和因地制宜的原则，可以考虑减少机构部门，把性质相同或职能相似的机构部门进行合并，以减少部门机构和人员数量，明确各自职责，提高机构的运行效率。然后把节省的资金投入到农民生产生活必需的公共产品中, 完善公益事业支出项目预算,促进经济与社会全面发展, 从而落实科学发展观对“全面性”的要求。
（四）加大预算管理制度的改革力度
预算管理是财政管理的核心，地方预算管理是国家预算管理的重要组成部分。地方财政必须根据国家宏观经济目标，建立统一的地方预算管理改革目标模式，并通过不断深化地方预算管理，优化资源配置，缓解日益紧张的收支矛盾，保证重点支出需要，逐步推进整个财政管理体制走上法制、科学、规范的轨道。
1.推进复式预算，强化部门预算。改革预算收支科目，要进一步细化预算编制内容，提高政府预算的透明度。在科目的设置上尽量体现复式预算和部门预算的要求，既要包括财政预算内收支，也要包括预算外收支。预算大类科目按部门设置，下设明细项目，大类科目下再按具体支出项目编制款、项、目级明细预算。同时应将政府性的资金统一纳入预算管理，保持预算的完整性。把预算内外两块资金有机结合起来，建立统一的政府预算管理体系。从而规范、充实政府预算的编制内容，确保政府预算的科学性、完整性。
2.健全政府采购制度体系，扩大政府采购规模。一是不断加强法制建设。二是强制推行招投标制度。各级政府必须强制推行公开招标方式，在广泛范围内展开竞争采购。与此同时，要建立健全招投标制度；加强对招投标采购的监督和管理。三是应逐步扩大政府采购规模。
（五）加强政府性债务管理
政府性债务是一把“双刃剑”，适度举债对经济社会的发展和社会政治的稳定是有利的，但若管理不当则可能产生债务风险，因此应合理制定举债计划，进一步优化债务结构，防范和化解债务风险，促进经济和社会的共同发展。
1.建立风险预警机制。根据经济建设和社会发展、财政综合预算收支及政府性债务的状况建立科学合理的政府性债务风险预警体系和债务监控指标体系，对本级政府性债务进行风险评价，对债务规模进行跟踪监控。对于债务风险评价指标超过预警值的，应采取停止举债、加大偿债力度和督促及时还债等措施，将债务风险降低到安全程度。
2.完善地方政府性债务偿还机制。首先，本级政府设立偿债准备金。为维护政府信誉，要确保地方政府借贷项目及时、足额还本付息，各地要按照当期政府性债务余额的一定比例设立本级政府性债务偿债准备金，纳入当年预算，实行专户管理，专项用于未能及时偿还债务的临时垫付以及承担清偿责任。其次，对偿债准备金进行补充。各级财政应结合本级政府性债务和财力情况，通过年初预算安排、项目单位或其投资主体按项目投资总额的一定比例解缴、处置资产等多种形式多渠道筹集资金，对偿债准备金进行补充。再次，各债务资金使用单位应根据实际，建立并合理安排偿债准备金，专项用于支付债务项目出现的偿债风险。最后，对当年到期的且必须由财政部门偿还的债务，应在年初预算中作出妥善安排，避免因上级财政扣款影响预算的执行。
(责任编辑：吴之铭）
参考文献：
［１］ 贾康.正确把握大思路、配套推进分税制[J].中国财政，2008,(13).
［2］ 姚怡昕.完善我国财政转移支付立法的思考[J].中国财政，2008,(03).
［3］ 裘石.调整完善财政体制、促进老工业基地振兴[J].中国财政，2008,(13).
［4］ 闫坤.分税制改革的评价与展望[J].中国财政，2008,(18).
［5］ 赵云旗.经济体制改革的“先行者”[J].中国财政，2008,(19).
［6］ 杨志勇.地方债启动之配套条件研究[J].地方财政研究,2009,(04).
关键词：财政体制改革；分税制；支出结构；预算管理；债务管理
中图分类号：F812.2 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.07.44 文章编号：1672-3309（2011）07-103-03
一、我国现行的财政体制
财政体制是处理政府间财政关系的基本制度，它包括政府间支出责任划分、收入划分和财政转移支付等基本要素。改革开放后，我国财政体制改革经历了包干体制和分税制财政体制两个阶段。1992年我国提出建立社会主义市场经济体制的目标后，通过借鉴发达国家的经验，相继实施了分税制财政体制改革、所得税收入分享改革和出口退税负担机制改革等一系列改革措施，初步理顺了政府间的财政关系，并逐步形成了符合中国特色社会主义市场经济一般要求的政府间财政关系框架。
1994年分税制财政体制改革后，中央本级支出占全国财政总支出的比重呈逐步下降趋势。1994年，中央本级支出占全国财政总支出的比重为30.3%，2010年下降到17.8%，与1994年相比下降了12.5个百分点，相应地，地方本级支出占全国财政总支出的百分比提高了12.5个百分点。财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重呈现大体逐步上升的趋势。2010年全国财政收入为83080.32亿元，其中，中央本级收入为42470.52亿元，占全国财政总收入的51.12%，比1993年提高了29.1个百分点，其主要用于对地方税收返还和转移支付。地方本级收入为40609.8亿元，占全国财政总收入的48.88%，比1993年下降29.1个百分点。
现行财政体制与行政管理体制是相适应的，遵循着“统一领导，分级管理”的原则。中央政府只与省级政府进行收支划分和转移支付等体制安排，省级以下财政体制是由各地省级政府在中央指导下结合本地实际情况确定的。大部分地区都是按照分税制的要求，划分了省以下各级政府的收支范围，建立了比较规范的省对下转移支付体系，部分省还积极采取了“省管县”和“乡财县管”的政策。
二、当前财政体制改革的问题诊断
（一）部分地方财政自给能力不足，转移支付依赖程度较高
尽管地方财政收入增长较快，但多数县（市）依然靠财政转移支付过日子，困难的局面并没有得到根本的改变。以吉林省为例，2007年吉林省40个县（市）的平均转移支付依赖程度高达67.66%，比2004年的66.22%还增加了1.44个百分点。如此高的转移支付依赖度，一方面说明县（市）财政缺乏自我增长能力，经不住任何经济波动和风险；另一方面也说明这种“输血式财政”目前对缓解县（市）财政困难还是非常必要的，但县（市）也同时失去了对财政资金的相对自主权。近年来，虽然财政收入占GDP的比重逐年增加，但仍然达不到20%的水平。而按照发达国家的一般经验，这一比例在30%左右才能够提供较为稳定的保障。可以说，财政收入规模在提供均等公共服务和社会保障方面还是捉襟见肘的。
（二）转移支付制度不够完善
我国尚未制定关于财政转移支付的法律、条例，现行转移支付主要是依据1993年国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》和财政部制定部门规章，立法层次较低，约束力不强。
1.转移支付结构不合理。财政转移支付中，多数是由专项转移支付构成的，很多地方甚至占到一半以上，而财力性转移支付比重偏小，具有均等化意义的一般性转移支付的比重更小，这样就使本身财力困难的县乡政府提供公共服务的能力受到一定的限制，同时也影响转移支付作用的发挥。
2.硬性要求配套对地方财政形成较大压力。专项转移支付大都要求乡镇财政提供配套资金, 而一些经济较为落后的乡镇是没有足够配套资金的, 申请不到足够的专项转移支付, 从而加大了同发达地区乡镇财政的财力差距。这违背了科学发展观统筹兼顾和各地区协调发展的要求，因此，完善转移支付制度，是亟待解决的。
3.无条件转移支付政策引导能力不强,不利于发挥地方政府的积极性。由于无条件转移支付对资金的使用没有明确规定，上级政府无法利用其实施国家产业政策和调节地方政府支出行为，地方政府基本上处于简单的收入就受地位，对地方政府提供公共物品和服务缺乏激励机制。
（三）财权与事权不对称的问题依然存在
财权与事权不对称的问题是大部分地方财政普遍存在的问题。公共财政职能严重缺位越位，由于省以下各级政府的事权没有明确的划分，有些社会事务由多级政府共同承担，又由于政府间职责不明，结果形成基本事权下移，而财力层层向上集中的现象，造成基层财政困难，使地方政府很难为城乡居民提供基本公共服务，再加上中央财政和省、市、县上级财政对农村基层乡镇政府的转移支付不足，更是加重了农村公共产品供给的短缺。
（四）债务负担沉重普遍存在
由于一些历史遗留问题，县（市）债务一直不断增长，债务规模仍然很大，而且旧债无力偿还，新债还在增加，面临着较大的偿还压力。这种状况不改变，不仅会给县（市）造成巨大的债务压力，也会给县（市）财政造成潜在的巨大风险。
乡镇财政作为财政体系最基础环节，在税费改革后，面临着收入相对减少而支出基本不变的尴尬局面，进一步加大了乡镇财政收支矛盾。随着债务规模的膨胀，乡镇财政反而对债务形成了较高的依存度，债务风险不断增加，有些乡镇甚至出现“吃饭财政”向“讨饭财政”转变的现象，这已严重制约了农村经济发展，违背了我国财政可持续发展的要求。
三、“十二五”时期财政体制的改革走向
（一）提高地方财政自主增长能力
要改变财政困难局面，根本出路在于加快本地经济发展，提高财政收入自我增长能力，从信贷资金、财政贴息、立项审批、建设用地等方面实行更加优惠的政策措施，鼓励地方扩大招商引资，加快重点项目建设，通过项目建设拉动地方经济发展，扩大税源，变“输血财政”为“造血财政”，走出一条自我发展、自我生长、自我调控的财政增收道路。
（二）完善分税制财政体制
1.合理划分事权关系，理顺各级政府的财政关系。在科学界定政府职能的基础上，合理划分市与区县、乡镇政府的事权关系，进一步调整各级地方政府间的财政关系。在下放事权的总体原则下进行结构性调整，将一些有利于县级区域性经济发展、基础设施建设、社会福利改善、地方性公共产品和服务等方面的事权下放给县级政府，并相应下放财政权力，杜绝不规范行为，缓解地方财政压力，保证县级经济增长与公共产品均等化供给的能力和质量。对近年来上划到省级管理的地税、工商、计量和质量检验、药品监督等部门的一些经费，不应再由县级财政负担，应划入省级财政支出范围。在进一步研究确定各级政府间财政支出责任的前提下，按照责权利相统一的原则，相应调整现行财政体制，并以法律、法规的形式固定下来，以保持政策的连续性，调动县乡政府发展经济、增加财源的积极性，切实缓解县乡财政困难。
2.进一步改革和完善转移支付办法。加大并规范一般性转移支付，控制专项转移支付规模。综合考虑人均收入、公共服务成本、主体功能区建设等多种因素，完善转移支付因素法计算公式，逐步缩小地区间财力差距，实现地区间基本公共服务均等化。通过确定合理的指标和方式对地方经济发展水平进行衡量，针对贫困地区应因地制宜、区别对待，适当增加对贫困县均衡性转移支付资金的总量。从政策上规范转移支付资金的分配方法，解决分配中的人为因素，体现公平公正的原则。
（三）进一步优化财政支出结构
1.以人为本，加大对民生和社会公共事业的投入。对于纯公益性项目的支出要确保到位，不能留有缺口；对准公益性项目，应采取“市场提供为主，财政适当补助”的提供方式，财政的补助也需到位。
2.推进行政事业机构改革，控制和压缩人员经费开支。按照“精简、统一、效能”和因地制宜的原则，可以考虑减少机构部门，把性质相同或职能相似的机构部门进行合并，以减少部门机构和人员数量，明确各自职责，提高机构的运行效率。然后把节省的资金投入到农民生产生活必需的公共产品中, 完善公益事业支出项目预算,促进经济与社会全面发展, 从而落实科学发展观对“全面性”的要求。
（四）加大预算管理制度的改革力度
预算管理是财政管理的核心，地方预算管理是国家预算管理的重要组成部分。地方财政必须根据国家宏观经济目标，建立统一的地方预算管理改革目标模式，并通过不断深化地方预算管理，优化资源配置，缓解日益紧张的收支矛盾，保证重点支出需要，逐步推进整个财政管理体制走上法制、科学、规范的轨道。
1.推进复式预算，强化部门预算。改革预算收支科目，要进一步细化预算编制内容，提高政府预算的透明度。在科目的设置上尽量体现复式预算和部门预算的要求，既要包括财政预算内收支，也要包括预算外收支。预算大类科目按部门设置，下设明细项目，大类科目下再按具体支出项目编制款、项、目级明细预算。同时应将政府性的资金统一纳入预算管理，保持预算的完整性。把预算内外两块资金有机结合起来，建立统一的政府预算管理体系。从而规范、充实政府预算的编制内容，确保政府预算的科学性、完整性。
2.健全政府采购制度体系，扩大政府采购规模。一是不断加强法制建设。二是强制推行招投标制度。各级政府必须强制推行公开招标方式，在广泛范围内展开竞争采购。与此同时，要建立健全招投标制度；加强对招投标采购的监督和管理。三是应逐步扩大政府采购规模。
（五）加强政府性债务管理
政府性债务是一把“双刃剑”，适度举债对经济社会的发展和社会政治的稳定是有利的，但若管理不当则可能产生债务风险，因此应合理制定举债计划，进一步优化债务结构，防范和化解债务风险，促进经济和社会的共同发展。
1.建立风险预警机制。根据经济建设和社会发展、财政综合预算收支及政府性债务的状况建立科学合理的政府性债务风险预警体系和债务监控指标体系，对本级政府性债务进行风险评价，对债务规模进行跟踪监控。对于债务风险评价指标超过预警值的，应采取停止举债、加大偿债力度和督促及时还债等措施，将债务风险降低到安全程度。
2.完善地方政府性债务偿还机制。首先，本级政府设立偿债准备金。为维护政府信誉，要确保地方政府借贷项目及时、足额还本付息，各地要按照当期政府性债务余额的一定比例设立本级政府性债务偿债准备金，纳入当年预算，实行专户管理，专项用于未能及时偿还债务的临时垫付以及承担清偿责任。其次，对偿债准备金进行补充。各级财政应结合本级政府性债务和财力情况，通过年初预算安排、项目单位或其投资主体按项目投资总额的一定比例解缴、处置资产等多种形式多渠道筹集资金，对偿债准备金进行补充。再次，各债务资金使用单位应根据实际，建立并合理安排偿债准备金，专项用于支付债务项目出现的偿债风险。最后，对当年到期的且必须由财政部门偿还的债务，应在年初预算中作出妥善安排，避免因上级财政扣款影响预算的执行。
(责任编辑：吴之铭）
参考文献：
［１］ 贾康.正确把握大思路、配套推进分税制[J].中国财政，2008,(13).
［2］ 姚怡昕.完善我国财政转移支付立法的思考[J].中国财政，2008,(03).
［3］ 裘石.调整完善财政体制、促进老工业基地振兴[J].中国财政，2008,(13).
［4］ 闫坤.分税制改革的评价与展望[J].中国财政，2008,(18).
［5］ 赵云旗.经济体制改革的“先行者”[J].中国财政，2008,(19).
［6］ 杨志勇.地方债启动之配套条件研究[J].地方财政研究,2009,(04).