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编者按：目前，发达国家对金融业的兼营限制出现放宽的倾向。欧美国家正在涌现一批大型的多元化业务金融集团。多元化金融集团的出现使得原来按照机构类别和资产类别而设立的监管规则越来越难以有效地发挥作用，监管当局面临着如何有效地管理多元化金融集团，使之安全、健康、稳健地经营，以保证整体经济安全运行和发展的问题。中信国际研究所就此组织了《金融监管与多元化业务金融集团模式》的课题，本文的内容就是该课题研究报告的一部分，主要探讨了实施功能性金融监管的可能性。
所谓功能性金融监管就是，基于金融体系基本功能而设计的更具连续性和一致性，并能实施跨产品、跨机构、跨市场协调的监管。在功能监管框架下，政府公共政策关注的是金融机构的业务活动及其所能发挥的功能，而不是金融机构的名称，其目标是要在功能给定的情况下，寻找能够最有效地实现即定功能的制度结构。鉴于我国金融创新的步伐随着改革的深入不断加快，金融机构业务多元化的现象日渐突出，如何在分业监管的框架下适时调整监管制度，功能性金融监管当有一定的借鉴意义。
近20年来，金融创新成为全球金融服务业的新浪潮，它不仅使全球金融市场发生了结构性的变革，而且对各国的金融监管提出了新的挑战。因为金融创新不仅使金融交易技术日趋复杂，而且使交易成本和金融服务业的进入壁垒不断下降，金融机构之间的业务界限越来越模糊。在金融机构业务界限日趋模糊的情况下，按照即定金融机构的形式和类别进行监管的传统方式已经很难奏效。为此，以哈佛商学院的罗伯特·默顿为首的有关研究人员提出了一个新的金融监管概念，即功能性金融监管(functionalregulation)。也就是说，未来的金融监管应该是一种基于金融体系基本功能而设计的更具连续性和一致性，并能实施跨产品、跨机构、跨市场协调的监管。
一、金融体系的基本功能
那么在现代经济中，金融体系的基本功能是什么呢?默顿等人认为，金融体系最基本的功能是在不确定的环境下，跨时空配置经济资源。而这一最基本的功能又可进一步细分为六大核心功能，它们分别是①:(1)为促进商品、劳务和资产的交换提供支付方式；(2)为大企业筹集资金提供资源集聚机制；(3)为经济资源的跨时空、跨行业转移提供便利；(4)提供应付不确定性和控制风险的方法；(5)为协调各经济部门的分散化决策提供价格信息，如利率和证券价格；(6)为解决信息不对称和激励问题提供方法。
这些功能中的每个功能都满足一个基本需求，而且很少发生变化。但是这些功能的实现方式，即为实现基本功能所作的制度安排却因国家的不同而不同，这些不同取决于传统的经验、规章、技术水平及其他因素，例如美国的股票市场在企业投资中的作用比起德国和日本来要重要得多。功能的实现方式还会随时间的推移而变化，因为技术的进步、竞争的加剧使得发现新的、更有效率的功能实现方式成为可能。例如，支付方式从银行券逐步演变到支票，然后又演变到现在的电子划账系统；签发支票的特权由商业银行扩展到投资基金，所有这些都是随技术进步、竞争加剧而不断地发现更有效率的功能实现方式的努力过程。
概而言之就是：(1)金融体系的功能相对于金融机构来说更具稳定性；(2)金融体系的制度安排随功能而变化———也就是说，发现新的更有效率的功能实现方式是金融创新、金融体系制度安排发生变化的主要动力。
二、功能监管的优势
所谓功能监管就是，金融监管关注的是金融机构的业务活动及其所能发挥的基本功能，而非金融机构的名称；政府公共政策的目标是在功能给定的情况下，寻找能够最有效地实现即定功能的制度结构(主要指金融机构、金融市场的构成和形式)。与传统的机构监管相比，功能监管具有如下优点：(1)传统的机构监管把现有的金融机构看作是给定不变的，公共政策和监管规则的目标是如何保护现有的金融机构能够生存和发展下去；与之不同，功能监管则把注意力集中在最有效率地实现金融体系基本功能的金融制度结构上，政府监管部门制定的公共政策和监管规则是为了促进制度结构的必要变化，而不是试图保护和维持现有的制度结构。因而，功能监管具有一定的超前性和可预见性，它可以把不同名称但具有相同功能的金融机构或其他制度安排置于监管机构的监管之下，而不是像机构监管那样只能根据不同的个案作不同的处理。
(2)由于金融体系的基本功能很少发生变化，因此按照功能要求设计的公共政策和监管规则更具有连续性和一致性，无须随制度结构的变化而变化，从而能够灵活地适应不同的制度环境，这对于多国监管合作来说具有特殊的意义。
(3)功能监管的一致性和连续性，减少了金融机构进行“监管套利”的机会主义行为，这种机会主义行为导致了资源的浪费，并使监管机构的监管无法充分发挥作用。
功能监管的上述优点已经引起了美国的高度重视，早在1993年，美国政府就开始讨论实施功能监管的可行性，并邀请芝加哥商品期货交易所(ChicagoMercantileExchange)设计了功能监管的基本框架①。尽管CME基本框架到目前为止尚未实施，但是这一框架首开了功能监管的先河，我们有必要加以研究和关注。
三、功能监管的基本框架：以美国为例
1.功能监管的基本原则芝加哥商品期货交易所为美国政府设计的功能监管框架首先确定了3个基本原则：
●把现有的相互独立的监管机构合并成一个总统领导下的内阁部门，以使监管政策能够实现跨产品、跨市场、跨机构的协调，监管机构能够对其监管政策的成功与失败负责。
●按金融体系的基本功能来重组监管机构，不仅要让传递同样风险和收益信号的金融产品、金融服务以及金融市场能够受到基本相同的监管；而且还要让经济竞争，而不是司法障碍或监管差异成为金融产品和服务、金融机构和金融市场取得成功的决定性因素。
●金融监管的基本框架应该有利于促进国内的金融创新、促进金融体系适应国际金融市场的发展，从而推动金融产品和服务、金融机构及金融市场根据那些可以预见的和仍然未能观察到的发展与挑战作出相应的变革。
2.功能监管框架的基本构成芝加哥商品期货交易所根据上述3个基本原则，设计了一个以联邦金融监管局(FederalFinancialRegulatoryService,简称FFRS)为主体，同时辅之以自律监管组织的监管框架。
(1)联邦金融监管局(FFRS)FFRS是一个内阁层次上的监管机构，它由原来的货币委员会办公室(OCC)、储蓄监督局(OTS)、存款保险公司(FDIC)、商品期货交易委员会(CFTC)、证券交易委员会(SEC)、证券投资者保护公司(SIPC)和养老金收益担保公司(PBGC)合并而成。此外，它还接管了联储监管银行和银行控股公司的职能，以及劳工部监管雇员退休收入保障计划(EFISA)②的职能。FFRS由1位主席和8位专门委员组成的理事会进行领导和管理。理事会主席是FFRS的行政首脑，他可以直接向总统呈述报告。理事会中的8位专門委员分别负责理事会下设的8个营运机构；同时为了协调8个营运机构的工作，理事会还设立了3个向理事会负责的协调性特设机构(见图1)。
8个营运机构分别为：
●审慎监管和系统性风险控制专门委员会金融市场和金融服务的关键问题有三：一是资本充足率；二是管理机构风险、中介风险和对方风险(counterpartyrisk，又称信用风险)等风险暴露；三是确认并减少系统性风险。审慎监管和系统性风险控制专门委员会就是从这3个关键问题出发，负责监管所有金融机构和金融市场参与者及其分支机构的资本充足率、以及其他各种“安全和稳健”或者“财务责任”方面的要求；负责监管市场交易的清算和结算、交易工具的所有权转移；以及其他系统性风险问题。
由于不同的金融机构和金融市场参与者所起的作用不同，它们的资本充足率就会不同，因此，需要从多机构、多市场适用的角度来设计计算资本充足率的公式。在这方面，委员会需要同作为最后贷款人的联储进行密切的合作。
●信息披露专门委员会统一的信息披露制度有利于资本高效地流向私人企业和政府，有利于活躍二级市场的交易。证券发行者信息披露的一致性和连续性、对国内标准的尊重、简单而又严谨的信息发布程序是信息披露制度的基本要素，而信息披露中要求的基本会计核算是计算资本充足率的起点。
信息披露专门委员会正是基于上述基本原理，负责制定适用于所有上市公司和其他公开筹资实体的信息披露和信息发布制度；负责制定受联邦法律管辖的特殊实体的特殊披露制度，如ERISA计划；负责监督适用于所有市场参与者的会计制度的实施。
●信托和组合基金专门委员会负责监管各种组合基金(pooledfunds)、为利用“他人资金”提供咨询服务的金融顾问或资产管理人，不管这些资金是来自个人或来自资产池。封闭型投资公司、商品集散中心、银行的混合和集体信托、保险公司中为多个客户服务的独立帐户等等都是本质上相同的组合基金，它们需要相同的监管。这些组合基金的顾问或管理人的信托功能相当不同于其他的市场专业人士，因此由监管基金的机构来对基金顾问或管理人特殊的信息披露、专业能力和利益冲突标准实施管理是最有效的。
●证券投资市场专门委员会主要负责对所有可替代的非对冲工具(fungiblenonoffsetinstruments)(如债券和股票以及除期权外的其他传统或现代证券)的交易、股票市场、全国证券交易商协会(NASD)、在上述市场中登记的所有专业机构以及其他被视为证券的金融工具实施监管。
●风险转移市场专门委员会该委员会主要负责监管所有标准化对冲工具的交易活动(不管这些对冲工具是以金融资产或金融债权为基础的，还是以外汇、农产品或金属商品为基础的)，如外汇期货和期权；负责监管全国期货协会、在对冲工具市场上登记的专业机构及其工作人员；负责监管金融远期合约(forward)和基于金融资产或金融债权而量身定作的其他风险信用工具(creditriskdeterminedinstrument)，如利率和货币互换。
●银行和保险委员会该委员会主要负责管理适用于存款机构、保险公司以及它们的分支机构和从业人员的联邦法令条款。
银行和保险公司都是金融中介机构和金融市场的参与者，有关其产品和服务方面的法律条款同样适用于它们的竞争者。FFRS中的其他机构也可能对银行、保险公司、以及它们的竞争者实施监管。例如，资本充足率方面的监管就会由审慎监管和系统性风险控制专门委员会来实施；稽查权则会由跨部门稽查办公室来执行。但是，银行和保险公司专门委员会仍然要担负大部分的监管工作；包括颁发国民银行(即联邦注册银行)、联邦储贷协会和国际条例公司(EdgeActCompanies)等机构的营业执照，监管银行控股公司；批准银行的并购申请和外国银行在美国开展业务的申请；检查专业银行和保险公司的利益冲突政策。对于那些由FFRS其他机构监管，而且联邦法令没有作出规定的保险公司，FFRS不对它们进行监管。
●客户保险专门委员会该委员会可以在FFRS授权的情况下，宣布金融机构的破产，并同时确认FDIC、SIPC、PBCG的破产资产管理人资格及其保险功能。
●消费者保护专门委员会该委员会监管各类金融市场中的零售业务。监管内容包括：存贷款信息的披露、证券和商品经纪商向其客户披露信息、反歧视法、社区再投资政策(communityreinvestmentpolicies)，以及信息保密等。委员会在实施监管的过程中应当与金融市场中的联邦自治州消费者保护机构加强协作。
为了协调上述8个营运机构的监管工作，避免出现重复监管，FFRS还设立了3个直接向理事会负责的特设机构，它们分别是：●专家服务办公室主要由首席经济学家、总会计师和总审计师组成，负责向FFRS理事会提出经济、会计和法律方面的建议。专家服务办公室应当根据公众利益作出客观的经济、会计和法律分析。在会计领域，专家服务办公室应当继续保持与财务会计标准理事会(FinancialAccountingStandardsBoard)的合作。
●稽查办公室稽查是有效监管的前提，每个营运机构都可根据自己的需要制定稽查的内容，但是每个营运机构各行其是容易导致重复稽查的现象，而重复稽查则会给稽查对象增加负担。稽查办公室的主要职责就是要协调各个营运机构根据监管需要进行的稽查工作，并代表所有的营运机构负责持续的合并稽查，避免产生重复稽查的现象。
●执法办公室负责对违法行为的指控进行调查并提起诉讼。有效的执法对有效的金融监管来说是至关重要的。虽然，FFRS实施基本政策主要采取理事会制定规则和日常监管机构对规则作出解释的方式，而起诉并不是主要的方式。但是，如有必要，执法办公室就会开展连续、迅速而又有效的调查并提起相应的诉讼。
(2)自律监管组织CME框架在强调FFRS为主体的政府监管的同时，认为在FFRS的监督下，自律监管组织对市场和专业机构进行的直接管理和日常监管可以有效地防范或降低系统性风险。因此，在某些领域应当继续保留并进一步加强自律监管组织的作用。例如，股票交易所、期货交易所和期权交易所负责对场内交易的直接监管，全国证券协会(NFA)负责对场外交易市场的直接监管。
从CME基本框架中，我们可以发现如下特点：(1)把功能相同的机构，不管其名称如何，尽可能地归于同一监管机构之下，并实施相同的监管规则，充分体现了功能监管的特点。例如，把具有风险转移功能的金融期货、期权等产品和市场以及在这些市场登记注册的专业机构都置于风险转移市场专门委员会的监管之下；把具有资源积聚机制功能的基金都置于信托和组合基金专门委员会的监管之下。(2)由于按照功能来设置监管机构，金融机构的形式变化不再对监管机构的监管规则构成威胁，监管机构也不必对金融创新活动作出不同形式的个案处理，减少了监管的复杂性。(3)由于这一基本框架容许不同形式、不同名称但功能相同的竞争者可以在相同的监管规则下进行平等的竞争，因而有利于它们在新的环境下发展自己的业务。(4)这一基本框架既考虑了产品、服务、市场、市场参与者之间的同一性，又考虑到了它们的差异性，从而既可以保持基本原则的连续性和一贯性，又可以根据监管对象的变化作出相应的调整，从而在一定程度上减少了金融市场参与者(包括机构和个人)进行监管套利的可能，提高了监管效率。
四、对我国金融监管框架设计的启示
我国传统计划体制下的金融体系除了“大一统”的中国人民银行体系外，既无金融市场，也无相应的金融工具或产品，整个金融体系的制度结构极不完善。更为重要的是，这种金融体系下的银行成了单纯的会计、出纳部门，它除了转移经济资源的功能和支付功能外，别无其他功能。
然而，改革开放以后，随着经济体制改革的深入，我国的金融体系开始逐步完善，形成了以国有商业银行为主，多种金融机构并存的金融机构体系，资本市场和货币市场得到了迅速发展，新的金融工具和金融产品不断增加，金融体系的功能也逐步健全，尤其是后3项功能(应付不确定性和控制风险、为分散化决策提供价格信息、解决信息不对称和激励问题)逐渐强化。
在金融体系及其功能健全化
所谓功能性金融监管就是，基于金融体系基本功能而设计的更具连续性和一致性，并能实施跨产品、跨机构、跨市场协调的监管。在功能监管框架下，政府公共政策关注的是金融机构的业务活动及其所能发挥的功能，而不是金融机构的名称，其目标是要在功能给定的情况下，寻找能够最有效地实现即定功能的制度结构。鉴于我国金融创新的步伐随着改革的深入不断加快，金融机构业务多元化的现象日渐突出，如何在分业监管的框架下适时调整监管制度，功能性金融监管当有一定的借鉴意义。
近20年来，金融创新成为全球金融服务业的新浪潮，它不仅使全球金融市场发生了结构性的变革，而且对各国的金融监管提出了新的挑战。因为金融创新不仅使金融交易技术日趋复杂，而且使交易成本和金融服务业的进入壁垒不断下降，金融机构之间的业务界限越来越模糊。在金融机构业务界限日趋模糊的情况下，按照即定金融机构的形式和类别进行监管的传统方式已经很难奏效。为此，以哈佛商学院的罗伯特·默顿为首的有关研究人员提出了一个新的金融监管概念，即功能性金融监管(functionalregulation)。也就是说，未来的金融监管应该是一种基于金融体系基本功能而设计的更具连续性和一致性，并能实施跨产品、跨机构、跨市场协调的监管。
一、金融体系的基本功能
那么在现代经济中，金融体系的基本功能是什么呢?默顿等人认为，金融体系最基本的功能是在不确定的环境下，跨时空配置经济资源。而这一最基本的功能又可进一步细分为六大核心功能，它们分别是①:(1)为促进商品、劳务和资产的交换提供支付方式；(2)为大企业筹集资金提供资源集聚机制；(3)为经济资源的跨时空、跨行业转移提供便利；(4)提供应付不确定性和控制风险的方法；(5)为协调各经济部门的分散化决策提供价格信息，如利率和证券价格；(6)为解决信息不对称和激励问题提供方法。
这些功能中的每个功能都满足一个基本需求，而且很少发生变化。但是这些功能的实现方式，即为实现基本功能所作的制度安排却因国家的不同而不同，这些不同取决于传统的经验、规章、技术水平及其他因素，例如美国的股票市场在企业投资中的作用比起德国和日本来要重要得多。功能的实现方式还会随时间的推移而变化，因为技术的进步、竞争的加剧使得发现新的、更有效率的功能实现方式成为可能。例如，支付方式从银行券逐步演变到支票，然后又演变到现在的电子划账系统；签发支票的特权由商业银行扩展到投资基金，所有这些都是随技术进步、竞争加剧而不断地发现更有效率的功能实现方式的努力过程。
概而言之就是：(1)金融体系的功能相对于金融机构来说更具稳定性；(2)金融体系的制度安排随功能而变化———也就是说，发现新的更有效率的功能实现方式是金融创新、金融体系制度安排发生变化的主要动力。
二、功能监管的优势
所谓功能监管就是，金融监管关注的是金融机构的业务活动及其所能发挥的基本功能，而非金融机构的名称；政府公共政策的目标是在功能给定的情况下，寻找能够最有效地实现即定功能的制度结构(主要指金融机构、金融市场的构成和形式)。与传统的机构监管相比，功能监管具有如下优点：(1)传统的机构监管把现有的金融机构看作是给定不变的，公共政策和监管规则的目标是如何保护现有的金融机构能够生存和发展下去；与之不同，功能监管则把注意力集中在最有效率地实现金融体系基本功能的金融制度结构上，政府监管部门制定的公共政策和监管规则是为了促进制度结构的必要变化，而不是试图保护和维持现有的制度结构。因而，功能监管具有一定的超前性和可预见性，它可以把不同名称但具有相同功能的金融机构或其他制度安排置于监管机构的监管之下，而不是像机构监管那样只能根据不同的个案作不同的处理。
(2)由于金融体系的基本功能很少发生变化，因此按照功能要求设计的公共政策和监管规则更具有连续性和一致性，无须随制度结构的变化而变化，从而能够灵活地适应不同的制度环境，这对于多国监管合作来说具有特殊的意义。
(3)功能监管的一致性和连续性，减少了金融机构进行“监管套利”的机会主义行为，这种机会主义行为导致了资源的浪费，并使监管机构的监管无法充分发挥作用。
功能监管的上述优点已经引起了美国的高度重视，早在1993年，美国政府就开始讨论实施功能监管的可行性，并邀请芝加哥商品期货交易所(ChicagoMercantileExchange)设计了功能监管的基本框架①。尽管CME基本框架到目前为止尚未实施，但是这一框架首开了功能监管的先河，我们有必要加以研究和关注。
三、功能监管的基本框架：以美国为例
1.功能监管的基本原则芝加哥商品期货交易所为美国政府设计的功能监管框架首先确定了3个基本原则：
●把现有的相互独立的监管机构合并成一个总统领导下的内阁部门，以使监管政策能够实现跨产品、跨市场、跨机构的协调，监管机构能够对其监管政策的成功与失败负责。
●按金融体系的基本功能来重组监管机构，不仅要让传递同样风险和收益信号的金融产品、金融服务以及金融市场能够受到基本相同的监管；而且还要让经济竞争，而不是司法障碍或监管差异成为金融产品和服务、金融机构和金融市场取得成功的决定性因素。
●金融监管的基本框架应该有利于促进国内的金融创新、促进金融体系适应国际金融市场的发展，从而推动金融产品和服务、金融机构及金融市场根据那些可以预见的和仍然未能观察到的发展与挑战作出相应的变革。
2.功能监管框架的基本构成芝加哥商品期货交易所根据上述3个基本原则，设计了一个以联邦金融监管局(FederalFinancialRegulatoryService,简称FFRS)为主体，同时辅之以自律监管组织的监管框架。
(1)联邦金融监管局(FFRS)FFRS是一个内阁层次上的监管机构，它由原来的货币委员会办公室(OCC)、储蓄监督局(OTS)、存款保险公司(FDIC)、商品期货交易委员会(CFTC)、证券交易委员会(SEC)、证券投资者保护公司(SIPC)和养老金收益担保公司(PBGC)合并而成。此外，它还接管了联储监管银行和银行控股公司的职能，以及劳工部监管雇员退休收入保障计划(EFISA)②的职能。FFRS由1位主席和8位专门委员组成的理事会进行领导和管理。理事会主席是FFRS的行政首脑，他可以直接向总统呈述报告。理事会中的8位专門委员分别负责理事会下设的8个营运机构；同时为了协调8个营运机构的工作，理事会还设立了3个向理事会负责的协调性特设机构(见图1)。
8个营运机构分别为：
●审慎监管和系统性风险控制专门委员会金融市场和金融服务的关键问题有三：一是资本充足率；二是管理机构风险、中介风险和对方风险(counterpartyrisk，又称信用风险)等风险暴露；三是确认并减少系统性风险。审慎监管和系统性风险控制专门委员会就是从这3个关键问题出发，负责监管所有金融机构和金融市场参与者及其分支机构的资本充足率、以及其他各种“安全和稳健”或者“财务责任”方面的要求；负责监管市场交易的清算和结算、交易工具的所有权转移；以及其他系统性风险问题。
由于不同的金融机构和金融市场参与者所起的作用不同，它们的资本充足率就会不同，因此，需要从多机构、多市场适用的角度来设计计算资本充足率的公式。在这方面，委员会需要同作为最后贷款人的联储进行密切的合作。
●信息披露专门委员会统一的信息披露制度有利于资本高效地流向私人企业和政府，有利于活躍二级市场的交易。证券发行者信息披露的一致性和连续性、对国内标准的尊重、简单而又严谨的信息发布程序是信息披露制度的基本要素，而信息披露中要求的基本会计核算是计算资本充足率的起点。
信息披露专门委员会正是基于上述基本原理，负责制定适用于所有上市公司和其他公开筹资实体的信息披露和信息发布制度；负责制定受联邦法律管辖的特殊实体的特殊披露制度，如ERISA计划；负责监督适用于所有市场参与者的会计制度的实施。
●信托和组合基金专门委员会负责监管各种组合基金(pooledfunds)、为利用“他人资金”提供咨询服务的金融顾问或资产管理人，不管这些资金是来自个人或来自资产池。封闭型投资公司、商品集散中心、银行的混合和集体信托、保险公司中为多个客户服务的独立帐户等等都是本质上相同的组合基金，它们需要相同的监管。这些组合基金的顾问或管理人的信托功能相当不同于其他的市场专业人士，因此由监管基金的机构来对基金顾问或管理人特殊的信息披露、专业能力和利益冲突标准实施管理是最有效的。
●证券投资市场专门委员会主要负责对所有可替代的非对冲工具(fungiblenonoffsetinstruments)(如债券和股票以及除期权外的其他传统或现代证券)的交易、股票市场、全国证券交易商协会(NASD)、在上述市场中登记的所有专业机构以及其他被视为证券的金融工具实施监管。
●风险转移市场专门委员会该委员会主要负责监管所有标准化对冲工具的交易活动(不管这些对冲工具是以金融资产或金融债权为基础的，还是以外汇、农产品或金属商品为基础的)，如外汇期货和期权；负责监管全国期货协会、在对冲工具市场上登记的专业机构及其工作人员；负责监管金融远期合约(forward)和基于金融资产或金融债权而量身定作的其他风险信用工具(creditriskdeterminedinstrument)，如利率和货币互换。
●银行和保险委员会该委员会主要负责管理适用于存款机构、保险公司以及它们的分支机构和从业人员的联邦法令条款。
银行和保险公司都是金融中介机构和金融市场的参与者，有关其产品和服务方面的法律条款同样适用于它们的竞争者。FFRS中的其他机构也可能对银行、保险公司、以及它们的竞争者实施监管。例如，资本充足率方面的监管就会由审慎监管和系统性风险控制专门委员会来实施；稽查权则会由跨部门稽查办公室来执行。但是，银行和保险公司专门委员会仍然要担负大部分的监管工作；包括颁发国民银行(即联邦注册银行)、联邦储贷协会和国际条例公司(EdgeActCompanies)等机构的营业执照，监管银行控股公司；批准银行的并购申请和外国银行在美国开展业务的申请；检查专业银行和保险公司的利益冲突政策。对于那些由FFRS其他机构监管，而且联邦法令没有作出规定的保险公司，FFRS不对它们进行监管。
●客户保险专门委员会该委员会可以在FFRS授权的情况下，宣布金融机构的破产，并同时确认FDIC、SIPC、PBCG的破产资产管理人资格及其保险功能。
●消费者保护专门委员会该委员会监管各类金融市场中的零售业务。监管内容包括：存贷款信息的披露、证券和商品经纪商向其客户披露信息、反歧视法、社区再投资政策(communityreinvestmentpolicies)，以及信息保密等。委员会在实施监管的过程中应当与金融市场中的联邦自治州消费者保护机构加强协作。
为了协调上述8个营运机构的监管工作，避免出现重复监管，FFRS还设立了3个直接向理事会负责的特设机构，它们分别是：●专家服务办公室主要由首席经济学家、总会计师和总审计师组成，负责向FFRS理事会提出经济、会计和法律方面的建议。专家服务办公室应当根据公众利益作出客观的经济、会计和法律分析。在会计领域，专家服务办公室应当继续保持与财务会计标准理事会(FinancialAccountingStandardsBoard)的合作。
●稽查办公室稽查是有效监管的前提，每个营运机构都可根据自己的需要制定稽查的内容，但是每个营运机构各行其是容易导致重复稽查的现象，而重复稽查则会给稽查对象增加负担。稽查办公室的主要职责就是要协调各个营运机构根据监管需要进行的稽查工作，并代表所有的营运机构负责持续的合并稽查，避免产生重复稽查的现象。
●执法办公室负责对违法行为的指控进行调查并提起诉讼。有效的执法对有效的金融监管来说是至关重要的。虽然，FFRS实施基本政策主要采取理事会制定规则和日常监管机构对规则作出解释的方式，而起诉并不是主要的方式。但是，如有必要，执法办公室就会开展连续、迅速而又有效的调查并提起相应的诉讼。
(2)自律监管组织CME框架在强调FFRS为主体的政府监管的同时，认为在FFRS的监督下，自律监管组织对市场和专业机构进行的直接管理和日常监管可以有效地防范或降低系统性风险。因此，在某些领域应当继续保留并进一步加强自律监管组织的作用。例如，股票交易所、期货交易所和期权交易所负责对场内交易的直接监管，全国证券协会(NFA)负责对场外交易市场的直接监管。
从CME基本框架中，我们可以发现如下特点：(1)把功能相同的机构，不管其名称如何，尽可能地归于同一监管机构之下，并实施相同的监管规则，充分体现了功能监管的特点。例如，把具有风险转移功能的金融期货、期权等产品和市场以及在这些市场登记注册的专业机构都置于风险转移市场专门委员会的监管之下；把具有资源积聚机制功能的基金都置于信托和组合基金专门委员会的监管之下。(2)由于按照功能来设置监管机构，金融机构的形式变化不再对监管机构的监管规则构成威胁，监管机构也不必对金融创新活动作出不同形式的个案处理，减少了监管的复杂性。(3)由于这一基本框架容许不同形式、不同名称但功能相同的竞争者可以在相同的监管规则下进行平等的竞争，因而有利于它们在新的环境下发展自己的业务。(4)这一基本框架既考虑了产品、服务、市场、市场参与者之间的同一性，又考虑到了它们的差异性，从而既可以保持基本原则的连续性和一贯性，又可以根据监管对象的变化作出相应的调整，从而在一定程度上减少了金融市场参与者(包括机构和个人)进行监管套利的可能，提高了监管效率。
四、对我国金融监管框架设计的启示
我国传统计划体制下的金融体系除了“大一统”的中国人民银行体系外，既无金融市场，也无相应的金融工具或产品，整个金融体系的制度结构极不完善。更为重要的是，这种金融体系下的银行成了单纯的会计、出纳部门，它除了转移经济资源的功能和支付功能外，别无其他功能。
然而，改革开放以后，随着经济体制改革的深入，我国的金融体系开始逐步完善，形成了以国有商业银行为主，多种金融机构并存的金融机构体系，资本市场和货币市场得到了迅速发展，新的金融工具和金融产品不断增加，金融体系的功能也逐步健全，尤其是后3项功能(应付不确定性和控制风险、为分散化决策提供价格信息、解决信息不对称和激励问题)逐渐强化。
在金融体系及其功能健全化