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摘 要 我国是农业人口占多数的国家，三农问题是关系到我国发展进程的重大问题。其中对于农民土地权利问题的研究是重中之重，特别是改革开放以来，我国的农业政策作出了比较大的调整，对于农业土地流转的法律规定越来越明晰，其中农民土地权益问题仍值得我们深思。
关键词 土地问题 土地流转 农民权益
作者简介：李铭，兰州大学法学院。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.07.422
十八届三中全会针对农业变化的新形势提出了构建新型农业体系的任务，要想完成这一任务，就必须在新的生产力和市场经济条件下改变落后的经营机制，深化农村改革，形成新型的农业经营主体和服务主体。2014年12月，新一轮农村土地制度改革试点开始，十八届三中全会为农村改革定调，2014年中央1号文件进行全面部署，2015年11月2日《深化农村改革综合性实施方案》的进一步完善。对新形势、新政策下的农民土地权益维护问题进行研究具有十分重要的意义。
一、我国土地流转现状
在新中国建立之前，我国实行土地私有制，土地可以进行自由流转。新中国成立之后，通过“一化三改”运动，我国逐渐完成了土地的公有化改造，到了改革开放以后，我国的农业土地制度由集体所有向家庭承包经营过渡，此时，土地流转仍然不能实现。一直到1988年宪法出台，添加了土地使用权可以依照法律规定转让的规定，土地流转才开始有了法律依据。①
之后，我国《土地法》、《民法通则》、《担保法》和《物权法》等陆续对农业土地流转作出了比较明确的规定。根据我国《宪法》、《民法通则》、《农业法》等规定，农村土地所有权的主体是农民集体。公民和集体经济组织依法对集体或国家所有由集体使用的土地享有的承包经营的权利。我国《物权法》第一百二十五条规定，“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利。”第一百二十八条规定，“承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”
目前，我国处于新一轮农村土地制度改革试点中，“三权分置”的思想是农业土地改革方略的核心。“三权分置”指的是在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权的分离，形成所有权、承包权和经营权三权分置的格局。
二、农民享有的土地权益
总的来看，农民享有集体土地所有权、农村土地承包经营权、生产经营自主权、农村土地使用权、宅基地使用权。通过这些权利，农民相应地享有经济、社会和文化等方面的权益。
农民在经济方面的权益具体表现为农民对集体或国家所有由集体使用的土地享有承包经营的权利，农民对土地享有的承包经营权行使物权的权利。农民在自己享有生产经营权的土地上有决定生产何种作物的权利，不受他人的干涉。农民有对集体所有的土地进行住房建设的用益物权，受《物权法》的保障。在社会权益方面，农民享有就业权、居住权、生存权、环境权等基于土地产生的社会权益，如果国家为了公共利益的需要，依法对土地进行征收或征用时，应当对农民给予补偿，农民有权得到相应的土地补偿费和安置补助费。农民还享有文化方面的权益，土地是农民诸多历史文化的载体，农民有权进行适应土地的生产方式，并且享有受教育的权利与义务、进行文艺创作的自由等。②
三、土地流转中存在的问题及解决方法建议
（一）民主管理权未能充分实现
关于农民土地权利问题，大多数农民比较了解自己所享有的承包经营权等个体性权利，对集体性权利不够了解。《土地管理法》第十五条规定“农民集体所有的土地有本集体经济组织以外的单位或个人承包的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”农民对于集体土地既享有承包经营的权利，也享有对这一权利行使过程进行监督的权利，然而，农村流转行为多由村集体经济组织进行代理，没有很好地维护农民的民主监督权。农民普遍对这一问题的认识也不够清晰，不能做到积极主动地维权。
实现农民的民主管理权，需要从内外两方面入手，首先，应当提高农民的民主管理意识，保证农民对于切身利益相关的政策、决定能够知情，激发农民积极参与民主管理的意识，在遭到不公正对待时，能够意识到自己的权益遭到了侵犯，并拿起法律的武器进行维权。其次，应当继续规范集体组织的内部管理制度，切实把农民的民主管理权落到实处，而不仅仅是一纸空文。在土地补偿费、集体土地承包、转让等决策的制定过程中，集体组织应当让农民参与其中，使农民及时了解相关信息，并且积极接受农民的监督，确保不侵犯农民的合法权益。
（二）土地流转程序不够规范
当前我国多地存在土地流转程序不规范的现象，主要体现在两个方面，一是具体的土地流转操作程序中手续不完善、合同不规范，存在不少先流转后签约的现象，不规范的操作程序使得流转主体之间的权利义务不够明晰，容易产生纠纷。另一方面体现在农村土地流转的行政色彩比较浓厚，存在行政组织充当土地流转主体进行强制土地流转的现象，这不利于维护农户应得到的权益，对农民造成损失。
土地流转程序的规范与否关系到土地流转的效率与效果，农民基于对短期个体利益的考虑，往往没有主动规范流转程序的意识。在这样的条件限制下，要想解决土地流转程序的不规范问题，政府需进一步明确各种形式的土地流转程序，既做到对流转当事人做好引导，又做到对自身存在的问题进行审视，明确土地流转主体。
（三）农民得到的土地收益不够合理
农民对农村集体土地的使用权属于用益物权，农民依法享有对农村集体土地进行占有、使用或流转使用权并获取经济利益的权利。在流转过程中，农民得到的合理收益除了土地耕作本身应得到的收益之外，还应包括流转之后的经营收益，但是农民签订的土地流转价格普遍偏低，同时业主可以获得高额的利润。这一定程度上证明了农业土地流转价格方面的市场调节性过弱，存在业主以及基层组织为了一己私利而破坏农民利益的现象。 农民得到的土地收益不合理可以归因于在土地流转价格方面市场因素介入程度不够，行政因素以及当事人自主意愿对于价格的调节影响较大，造成的后续问题比较多。将土地流转价格进行市场化的调节，建立市场价格调节机制对于农民的土地收益问题的解决具有重要作用。
（四）纠纷解决机制不够健全
我国有关土地流转纠纷解决的法律规定比较笼统，一方面内容不够具体，缺乏可操作性，另一方面，我国各地区的农业土地流转情况不同，流转的形式、规模等差别较大，相关的法律不能够比较全面地对土地流转进行限制。基于此，当农民的土地权益受损时，农民往往得不到及时有效的救济与补偿，农民的个体利益纠纷容易扩大为群体性的维权行为，对社会稳定造成不良影响。
农村土地流转纠纷的解决不能单一化，应当综合村民委员会、行政机关以及人民法院的纠纷解决作用，使纠纷解决机制能够进行良性互动，完善农民纠纷解决的途径。另外，基于不同地区的不同情况，基层政府应灵活应用相关政策，有针对性地解决各地区因土地流转产生的纠纷。
（五）社会保障制度不够完善
农民将自己拥有的土地使用权进行流转后，面临着失去土地社会保障的风险。现实中，农民在进行土地流转后，其就业、养老、医疗等问题并不能得到妥善的解决，农民存在着很大的后顾之忧。
社会保障制度对于推进农业土地流转的健康发展具有重要的意义，完善社会保障制度应从社保、就业援助等多方面展开，接纳进城的农民工进入城镇社保体系，将其在各方面的待遇与城市居民同化，减少农民进城压力，减轻农民生活负担。政府必须正视农民的社会保障质量，针对失地农民的诉求采取适当的措施，维护农民的合法权益，增强农民的幸福感。
四、维护农民土地权益的重大意义
维护土地流转中的农民权益首先是对农民人权的尊重，土地作为农民维系生存与实现发展的基础，是大多数农民唯一的谋生工具，对农民的土地权利进行维护具有十分重要的意义。
维护农民的土地权益是保障农民生存权的前提，土地使农民得以温饱并维持相对稳定的生活状态，是农民生存的基础性保障。③土地带给农民的经济利益使得农民的生存权得以实现，比如土地的承包经营权、宅基地的使用权等，都会使农民得到必要的收益，维系农民的生存。在进行土地流转的过程中，如果农民得到的收益不足以让家庭生活得到很好的维系，甚至由于程序方面的不规范使农民的财产利益遭到重大损失，那么农民的生存权就遭到了极大地破坏，损害了农民基于土地享有基本生活水准的权利。同样，征地的行为如果不加规范与完善，同样会对农民的生存权造成侵害。我国《土地管理法》规定耕地征收补偿的目的是为了是需要安置的农民保持原有的生活水平，然而，在实际情况中，征地不仅使农民失去了土地这一基本的生活保障，而且由于其给付的赔偿费用不合理，农民的生活水平较以往下降，这同样是对农民生存权的侵犯。维护农民的土地权益关系到农民能否生存、能否生活，不容忽视。
维护农民的土地权益是实现农民发展权的基础，每个人都有权参与到社会的发展中去，在社会经济与文化的进步中受益，农民发展权利的实现是通过其土地权益完成的。一方面，农民可以通过自主地适应社会，在社会发展潮流中不断进行学习，在土地上进行科学种植，在生产的种类与方式上加重技术比例，探索新型的生产方式，并且在此基础上进行规模化、信息化经营，实现自身的发展。当然，这一实现发展权的途径建立在农民土地权益得到充分维护的基础上，开展在农民进行创新的积极性得到政策支持的情况下。另一方面，对于大部分农民而言，将土地进行流转或者接受政府的征地政策，获得一定的赔偿也是实现自身发展的途径。然而所谓发展权是指农民能够分享到土地的增值收益，因此，不论是土地流转还是土地征收，农民得到的收益都应当包括眼下损失与日后发展所需两个方面，不能仅仅只着眼于维护农民现有的生活水平。农民需要实现发展，维护土地权益使得农民分享到土地的增值利益成为可能，对农民发展权的实现具有相当重要的意义。
土地问题向来是乡土中国背景下颇具中国特色的问题，农村土地因承载政治、经济和社会保障功能而成为我国经济社会发展的基础性资源。而土地的一头连着十三亿中国人民的粮仓与城市工业的发动机，另一头则牵着亿万中国农民以及他们身后略显尴尬的乡村社会，这已经成为原生乡土社会急速城镇化与现代化改革中绕不过去的矛盾。这个国家百分之七十的人口与他们世代相连的土地脱离，农民应当以怎样的角色回归，另一方面，土地权属关系的一次次变革，农民基于土地产生的权益应当如何得到维护，这些问题都需要得到重视，并且积极寻求措施进行合理解决。
注释：
①李学永.农民土地权利流转制度研究——兼评《物权法》的用益物权制度.政法论丛.1002-6274（2008）02-037-05.
②吴志刚.基本权利：保障农民土地权益的新视角.中国土地科学.1001-8158（2012）11- 0009-06.
③刘兆军.人权理念下的农民土地权利保护.中国土地科学.1001-8158（2010）07-0018- 05.
关键词 土地问题 土地流转 农民权益
作者简介：李铭，兰州大学法学院。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.07.422
十八届三中全会针对农业变化的新形势提出了构建新型农业体系的任务，要想完成这一任务，就必须在新的生产力和市场经济条件下改变落后的经营机制，深化农村改革，形成新型的农业经营主体和服务主体。2014年12月，新一轮农村土地制度改革试点开始，十八届三中全会为农村改革定调，2014年中央1号文件进行全面部署，2015年11月2日《深化农村改革综合性实施方案》的进一步完善。对新形势、新政策下的农民土地权益维护问题进行研究具有十分重要的意义。
一、我国土地流转现状
在新中国建立之前，我国实行土地私有制，土地可以进行自由流转。新中国成立之后，通过“一化三改”运动，我国逐渐完成了土地的公有化改造，到了改革开放以后，我国的农业土地制度由集体所有向家庭承包经营过渡，此时，土地流转仍然不能实现。一直到1988年宪法出台，添加了土地使用权可以依照法律规定转让的规定，土地流转才开始有了法律依据。①
之后，我国《土地法》、《民法通则》、《担保法》和《物权法》等陆续对农业土地流转作出了比较明确的规定。根据我国《宪法》、《民法通则》、《农业法》等规定，农村土地所有权的主体是农民集体。公民和集体经济组织依法对集体或国家所有由集体使用的土地享有的承包经营的权利。我国《物权法》第一百二十五条规定，“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利。”第一百二十八条规定，“承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”
目前，我国处于新一轮农村土地制度改革试点中，“三权分置”的思想是农业土地改革方略的核心。“三权分置”指的是在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权的分离，形成所有权、承包权和经营权三权分置的格局。
二、农民享有的土地权益
总的来看，农民享有集体土地所有权、农村土地承包经营权、生产经营自主权、农村土地使用权、宅基地使用权。通过这些权利，农民相应地享有经济、社会和文化等方面的权益。
农民在经济方面的权益具体表现为农民对集体或国家所有由集体使用的土地享有承包经营的权利，农民对土地享有的承包经营权行使物权的权利。农民在自己享有生产经营权的土地上有决定生产何种作物的权利，不受他人的干涉。农民有对集体所有的土地进行住房建设的用益物权，受《物权法》的保障。在社会权益方面，农民享有就业权、居住权、生存权、环境权等基于土地产生的社会权益，如果国家为了公共利益的需要，依法对土地进行征收或征用时，应当对农民给予补偿，农民有权得到相应的土地补偿费和安置补助费。农民还享有文化方面的权益，土地是农民诸多历史文化的载体，农民有权进行适应土地的生产方式，并且享有受教育的权利与义务、进行文艺创作的自由等。②
三、土地流转中存在的问题及解决方法建议
（一）民主管理权未能充分实现
关于农民土地权利问题，大多数农民比较了解自己所享有的承包经营权等个体性权利，对集体性权利不够了解。《土地管理法》第十五条规定“农民集体所有的土地有本集体经济组织以外的单位或个人承包的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”农民对于集体土地既享有承包经营的权利，也享有对这一权利行使过程进行监督的权利，然而，农村流转行为多由村集体经济组织进行代理，没有很好地维护农民的民主监督权。农民普遍对这一问题的认识也不够清晰，不能做到积极主动地维权。
实现农民的民主管理权，需要从内外两方面入手，首先，应当提高农民的民主管理意识，保证农民对于切身利益相关的政策、决定能够知情，激发农民积极参与民主管理的意识，在遭到不公正对待时，能够意识到自己的权益遭到了侵犯，并拿起法律的武器进行维权。其次，应当继续规范集体组织的内部管理制度，切实把农民的民主管理权落到实处，而不仅仅是一纸空文。在土地补偿费、集体土地承包、转让等决策的制定过程中，集体组织应当让农民参与其中，使农民及时了解相关信息，并且积极接受农民的监督，确保不侵犯农民的合法权益。
（二）土地流转程序不够规范
当前我国多地存在土地流转程序不规范的现象，主要体现在两个方面，一是具体的土地流转操作程序中手续不完善、合同不规范，存在不少先流转后签约的现象，不规范的操作程序使得流转主体之间的权利义务不够明晰，容易产生纠纷。另一方面体现在农村土地流转的行政色彩比较浓厚，存在行政组织充当土地流转主体进行强制土地流转的现象，这不利于维护农户应得到的权益，对农民造成损失。
土地流转程序的规范与否关系到土地流转的效率与效果，农民基于对短期个体利益的考虑，往往没有主动规范流转程序的意识。在这样的条件限制下，要想解决土地流转程序的不规范问题，政府需进一步明确各种形式的土地流转程序，既做到对流转当事人做好引导，又做到对自身存在的问题进行审视，明确土地流转主体。
（三）农民得到的土地收益不够合理
农民对农村集体土地的使用权属于用益物权，农民依法享有对农村集体土地进行占有、使用或流转使用权并获取经济利益的权利。在流转过程中，农民得到的合理收益除了土地耕作本身应得到的收益之外，还应包括流转之后的经营收益，但是农民签订的土地流转价格普遍偏低，同时业主可以获得高额的利润。这一定程度上证明了农业土地流转价格方面的市场调节性过弱，存在业主以及基层组织为了一己私利而破坏农民利益的现象。 农民得到的土地收益不合理可以归因于在土地流转价格方面市场因素介入程度不够，行政因素以及当事人自主意愿对于价格的调节影响较大，造成的后续问题比较多。将土地流转价格进行市场化的调节，建立市场价格调节机制对于农民的土地收益问题的解决具有重要作用。
（四）纠纷解决机制不够健全
我国有关土地流转纠纷解决的法律规定比较笼统，一方面内容不够具体，缺乏可操作性，另一方面，我国各地区的农业土地流转情况不同，流转的形式、规模等差别较大，相关的法律不能够比较全面地对土地流转进行限制。基于此，当农民的土地权益受损时，农民往往得不到及时有效的救济与补偿，农民的个体利益纠纷容易扩大为群体性的维权行为，对社会稳定造成不良影响。
农村土地流转纠纷的解决不能单一化，应当综合村民委员会、行政机关以及人民法院的纠纷解决作用，使纠纷解决机制能够进行良性互动，完善农民纠纷解决的途径。另外，基于不同地区的不同情况，基层政府应灵活应用相关政策，有针对性地解决各地区因土地流转产生的纠纷。
（五）社会保障制度不够完善
农民将自己拥有的土地使用权进行流转后，面临着失去土地社会保障的风险。现实中，农民在进行土地流转后，其就业、养老、医疗等问题并不能得到妥善的解决，农民存在着很大的后顾之忧。
社会保障制度对于推进农业土地流转的健康发展具有重要的意义，完善社会保障制度应从社保、就业援助等多方面展开，接纳进城的农民工进入城镇社保体系，将其在各方面的待遇与城市居民同化，减少农民进城压力，减轻农民生活负担。政府必须正视农民的社会保障质量，针对失地农民的诉求采取适当的措施，维护农民的合法权益，增强农民的幸福感。
四、维护农民土地权益的重大意义
维护土地流转中的农民权益首先是对农民人权的尊重，土地作为农民维系生存与实现发展的基础，是大多数农民唯一的谋生工具，对农民的土地权利进行维护具有十分重要的意义。
维护农民的土地权益是保障农民生存权的前提，土地使农民得以温饱并维持相对稳定的生活状态，是农民生存的基础性保障。③土地带给农民的经济利益使得农民的生存权得以实现，比如土地的承包经营权、宅基地的使用权等，都会使农民得到必要的收益，维系农民的生存。在进行土地流转的过程中，如果农民得到的收益不足以让家庭生活得到很好的维系，甚至由于程序方面的不规范使农民的财产利益遭到重大损失，那么农民的生存权就遭到了极大地破坏，损害了农民基于土地享有基本生活水准的权利。同样，征地的行为如果不加规范与完善，同样会对农民的生存权造成侵害。我国《土地管理法》规定耕地征收补偿的目的是为了是需要安置的农民保持原有的生活水平，然而，在实际情况中，征地不仅使农民失去了土地这一基本的生活保障，而且由于其给付的赔偿费用不合理，农民的生活水平较以往下降，这同样是对农民生存权的侵犯。维护农民的土地权益关系到农民能否生存、能否生活，不容忽视。
维护农民的土地权益是实现农民发展权的基础，每个人都有权参与到社会的发展中去，在社会经济与文化的进步中受益，农民发展权利的实现是通过其土地权益完成的。一方面，农民可以通过自主地适应社会，在社会发展潮流中不断进行学习，在土地上进行科学种植，在生产的种类与方式上加重技术比例，探索新型的生产方式，并且在此基础上进行规模化、信息化经营，实现自身的发展。当然，这一实现发展权的途径建立在农民土地权益得到充分维护的基础上，开展在农民进行创新的积极性得到政策支持的情况下。另一方面，对于大部分农民而言，将土地进行流转或者接受政府的征地政策，获得一定的赔偿也是实现自身发展的途径。然而所谓发展权是指农民能够分享到土地的增值收益，因此，不论是土地流转还是土地征收，农民得到的收益都应当包括眼下损失与日后发展所需两个方面，不能仅仅只着眼于维护农民现有的生活水平。农民需要实现发展，维护土地权益使得农民分享到土地的增值利益成为可能，对农民发展权的实现具有相当重要的意义。
土地问题向来是乡土中国背景下颇具中国特色的问题，农村土地因承载政治、经济和社会保障功能而成为我国经济社会发展的基础性资源。而土地的一头连着十三亿中国人民的粮仓与城市工业的发动机，另一头则牵着亿万中国农民以及他们身后略显尴尬的乡村社会，这已经成为原生乡土社会急速城镇化与现代化改革中绕不过去的矛盾。这个国家百分之七十的人口与他们世代相连的土地脱离，农民应当以怎样的角色回归，另一方面，土地权属关系的一次次变革，农民基于土地产生的权益应当如何得到维护，这些问题都需要得到重视，并且积极寻求措施进行合理解决。
注释：
①李学永.农民土地权利流转制度研究——兼评《物权法》的用益物权制度.政法论丛.1002-6274（2008）02-037-05.
②吴志刚.基本权利：保障农民土地权益的新视角.中国土地科学.1001-8158（2012）11- 0009-06.
③刘兆军.人权理念下的农民土地权利保护.中国土地科学.1001-8158（2010）07-0018- 05.